城市发展战略新常态：由竞争走向合作时间： 2016-04-15信息来源：刘文俭　作者：hjr_admin　责编：

        【提要】伴随经济全球化、区域一体化发展，城市发展由竞争走向合作将成为新常态。面对影响区域合作的因素和障碍，我国区域一体化发展应以城市合作为突破口，尤其要关注地级以上城市为主体的合作。
        【关键词】城市发展战略 新常态 竞争 合作
        【中图分类号】F291     【文献标识码】A     【文章编号】1008-1747（2016）02-0027-05
        本文为国家社会科学基金项目《大城市空间的科学扩展与结构优化研究》（项目编号：14BJY045）及青岛市“十三五”规划前期重大课题研究（项目编号：14011）的阶段性成果。
 
        在现代社会，任何组织的发展，都离不开竞争。但是如果城市竞争过度，就会带来资源浪费、整体利益受损等弊端。如何趋利避害，既使城市间通过适度竞争保持活力，又能通过合作提升区域整体发展水平是需要各界关注与研究的问题。伴随经济全球化、区域一体化发展，城市发展由竞争走向合作将成为新常态。党的十八届五中全会将协调发展作为引领“十三五”发展的重要理念，对推进区域协调发展作出战略部署，要求塑造要素有序自由流动、主体功能约束有效、基本公共服务均等、资源环境可承载的区域协调发展新格局。各级政府应当认清形势、顺势而为，采取相应举措推进城市间合作深入开展，以此提升区域经济一体化水平，扩展城市发展空间，提升区域发展水平和国家综合实力。
 
        一、城市竞争过度带来的弊端
 
        城市竞争对城市发展的影响是双重的。既有有利的一面，也有不利的一面。城市政府在竞争中可能采取地方保护主义行为而使城市经济发展有悖于区域经济一体化的发展方向，出现所谓的“诸侯经济”“地方保护主义”“市场分割”或“行政区经济”等现象。政府行为介入市场竞争，阻止资源流出、限制外地商品进入本地市场，会阻碍统一市场体系的形成，影响市场在资源配置中决定性作用的发挥，城市政府竞争的消极影响还会表现在重复建设和破坏环境等方面。
 
        当前，发端于市场的企业与企业之间的竞争，已经延伸为城市之间的较量，而且还有愈演愈烈之势。不仅不同行政区的城市间存在竞争，就是同一行政区内的区市、乡镇之间也存在竞争。各级地方政府各自考虑自身发展，忽视区域合作、协调和统筹，导致不少问题。一是基础设施重复建设，造成浪费。一些供水、供电、供气、道路以及污水、垃圾处理等基础设施，各自规划建设，导致建设规模小、重复建设、利用率低、浪费投资等问题。二是工业园区纷纷上马，乱占土地。在许多地方，每个区市、街镇各自建设工业园，占用浪费大量土地，园区基础设施投资大、利用率低、投资效应低。三是招商引资你争我夺，带来损失。各区市、乡镇为了招商引资乱给土地、争相给予税收返还等优惠条件，形成“窝里斗”，导致国有资产流失、集体利益受损，影响区域内产业的科学布局和集约发展。四是城市建设互相攀比，盲目扩张。城市建设求新、求大、求高，不断拆旧建新、拆低建高，带来人口资源环境不平衡，导致“城市病”；中心城区出现人口密度、建筑密度、交通密度“三高”现象，导致城市运行效率降低、成本上升；城市管理出现利益化、表面化、运动化的“三化”现象等。
 
        二、城市间的区域合作发展渐入新常态
 
        区域合作是指以行政区划为主要划分标准的区域之间或区域内部不同地区之间的主体，依据一定的目标、原则和制度，将不同的系统要素在地区之间进行重新配置、整合与优化，形成规模更大、结构更佳的组织体系，以便获取最大的经济效益、社会效益和生态效益的个体和集体相互协作的行为。区域合作是生产力社会化和地区分工发展的必然结果，是经济社会发展的内在要求。伴随着经济全球化、全球信息化及技术革命的推动，合作发展不仅成为国际潮流，也被越来越多的地方管理当局所认同和遵循，进而主动参与、积极推动。其中，城市尤其是中心城市无论是在国际合作还是国内合作中均成为重要力量。目前，中国城市发展正步入由竞争走向合作的转型期。
 
        1. 国际区域合作进入新常态
 
        国际层面，经济全球化加速、区域一体化进程加快，使区域间的合作多于竞争。表现在欧盟成员国不断增加，APEC成员国合作逐步深化，东盟与中国的“10+1”自由贸易区于2010年正式启动，“跨太平洋伙伴关系协议”（TPP）等新型经贸组织与合作组织日趋活跃等等。
 
        在当前国际金融危机的催化下，国际力量对比发生了有利于发展中国家的重要变化，突出的经济增长和日益上升的综合国力大大提升了新兴发展中大国在国际舞台上的地位和国际事务中的主动权，而加快发展的共同任务和应对压力特别是应对发达国家压力的共同使命，使这些国家成为地区和全球合作的新推力。这为我国参与国际区域合作、提高合作话语权提供了有利的外部环境。在“一带一路”战略的指引下，中国与越来越多的国家达成战略合作伙伴关系，对外开放呈现新格局，更加注重“引进来”与“走出去”的平衡。中国与世界的合作走向更深的层次、更广泛的领域、更宽广的地区。这不仅为以城市为主体实施国际化发展战略带来机遇，也为以城市为主体的国内区域合作带来发展启示、提供经验借鉴。
 
        2. 国内区域合作进入新常态
 
        进入新世纪以来，在经济全球化步伐加快、区域经济一体化趋势日益增强的大背景下，国家大力推进跨省份、跨城市等多个层面的区域合作，已成为缩小区域和城乡差距、优化国土开发格局的重要手段。
 
        （1）国家区域发展政策引领区域合作进入新常态。“十一五”规划打破省级行政区划的界限，首次提出区域规划的概念。随着规划在实践中的展开，我国正由省份经济向区域经济转变，区域经济一体化加快发展。就目前看，区域经济合作形式主要体现在行政区相连或相近的两个或多个独立经济单元之间的合作，如“泛珠三角合作”“长三角合作”“京津冀合作”等。作为这一重要战略思路的延伸，近两年来，各省区也开始从大区域、大产业的角度出发，跳出传统行政区经济的思维模式，进行区域空间形态整合。例如，安徽省的皖江产业带、合肥—芜湖为中心的带状都市圈建设；河南郑州都市圈、中原城市群建设；山东的济南都市圈、半岛城市群规划等。^[1]
 
        党的十七届、十八届五中全会均对国家层面的区域发展与合作进行了部署。提出深入实施区域发展总体战略和主体功能区战略，坚持把深入实施西部大开发战略放在区域发展总体战略的优先位置；加大支持西藏、新疆和其他民族地区发展的力度；全面振兴东北老工业基地；大力促进中部地区崛起；积极支持东部地区率先发展；加强和完善跨区域合作机制，消除市场壁垒，引导产业有序转移；加大对革命老区、民族地区、边疆地区、贫困地区的扶持力度等。为促进区域协调发展，国家通过设立跨行政区的国家级新区西咸新区、贵安新区，部署“长江经济带”建设、出台“京津冀地区协调发展”规划等，进一步促进以城市为主体的区域合作步入新常态。
 
        （2）区域发展实践让各地领导干部的合作意识进入新常态。大家在竞争的过程中越来越意识到，任何一个地区和城市想孤立发展都是不可能的。只有自觉地融入到区域经济中，与其他地区或城市共享资源，广泛开展合作，才能实现更大的发展。由个体竞争迈向区域协作是当前中国城市发展的热点，也是城市发展的必然趋势。一些城市的成功实践，给以前不注重合作的城市领导者以深刻启示。面对城市竞争带来的各种问题与矛盾，一些城市通过区域合作寻求“大市场、大整合、大突破”的愿望日趋强烈、行动变得主动。多个城市高调宣布建立双方或多方战略合作伙伴关系：宁波主动承接上海的辐射，和上海形成产业梯度的对接；南京、合肥、南昌共同签署《科学发展战略对接与合作备忘录》；上海和武汉签署《关于进一步加强沪汉全面战略合作的协议》；连云港和西安签署《关于进一步加强两市战略合作的框架协议》。城市之间如此密集地开启战略合作，表明城市决策层的发展眼光开始转变，曾经成为主流的“囿于行政区各自为政发展”的热潮渐趋消退，正以积极的姿态建立城市间新型战略伙伴关系，合作发展将成为新常态。
 
        同时，无论是从内部条件还是从外部环境看，都 存在着一些影响区域合作的因素和障碍。主要有：以 行政区单元为主的管理运行模式没有根本改变，现行 财税、投融资、政绩考核等关键体制的缺陷未能有效 消除，形成地区封锁、市场分割的体制基础还比较坚 实，不利于区域合作在关键性领域展开并取得实质性 成效；区域合作的法制环境仍不健全，推进区域合作 和促进一体化发展的法规体系不够完善；区域合作组 织隶属关系、职责权力等不统一的状况未能完全解 决，直接把握的协调手段还比较短缺，干部队伍的整 体素质有待进一步提升。^[2]
 
        三、以城市合作促进区域一体化发展的对策建议
 
        城市是区域一体化活动最为活跃的载体和主导力量。以发挥主体功能作用为主导的区域发展新格局以及以城市群为主导的城市化发展新格局，都决定了以城市为中心的合作区域在我国出现的必然性、合理性。我国在城市化的加快发展时期，城市与区域之间的关系发生了新变化，出现了一种既不同于行政区又不同于经济区的新型区域——合作区域。这种区域以 城市为中心，充分发挥城市对区域的辐射与吸引作用，既打破行政区界限，又依托一定层次的行政区。这种合作区域是值得重视的区域现象，是中国特色的区域发展新模式，具有强大的生命力和发展前景。应该积极培育和支持这种合作区域的发展，以此促进区域一体化进程。^[3]
 
        我国区域一体化发展应以城市合作为突破口，尤其要关注地级以上城市为主体的合作。其成功的关键和重点在于，在坚持利益共享、优势互补的原则下，创新区域合作新机制，以在区域基础设施网络的规划和协调、区域内产业分工与协作、区域内经济发展的责权竞争、跨区域管理机构的构建以及区域内经济资源的整合方面形成制度性规定或约束，促进区域发展。
 
        1. 建立区域一体化发展高位协调机制
 
        党的十八届三中全会提出，建立和完善跨区域城市发展协调机制。两个或多个低层级的区域之间的合作存在外部性问题，而在对其有管辖权的上级政府看来则是内部化的发展问题。这时需要由上一级政府组织设立区域一体化发展的协调机构，目的是将两个低层级政府间的外部性合作变成上级层级的内部化合作。这样做的目的，一是只有上级政府能够协调下一级不同利益主体间的合作行为。对口帮扶作为区域合作的一种特殊形式之所以能在我国长期而有效推进，就是得益于上级政府的强力协调、任务安排与考核。二是上一级政府有自己的独立位置和立场，能以一体化整体的利益最大化为宗旨，原则上不受合作主体单方利益的侵扰。
 
        在实际操作中，中央政府负责组织京津冀、长三角、珠三角等跨省域的区域合作及一体化发展协调机构；省级政府负责组织省域内城市间合作与一体化发展的协调机构；城市政府负责组织市域内区市间合作与一体化发展的协调机构。其具体组织形式，可以是党的十八届三中全会提出，建立和完善跨区域城市发展协调机制。两个或多个低层级的区域之间的合作存在外部性问题，而在对其有管辖权的上级政府看来则是内部化的发展问题。这时需要由上一级政府组织设立区域一体化发展的协调机构，目的是将两个低层级政府间的外部性合作变成上级层级的内部化合作。这样做的目的，一是只有上级政府能够协调下一级不同利益主体间的合作行为。对口帮扶作为区域合作的一种特殊形式之所以能在我国长期而有效推进，就是得益于上级政府的强力协调、任务安排与考核。二是上一级政府有自己的独立位置和立场，能以一体化整体的利益最大化为宗旨，原则上不受合作主体单方利益的侵扰。
 
        在实际操作中，中央政府负责组织京津冀、长三角、珠三角等跨省域的区域合作及一体化发展协调机构；省级政府负责组织省域内城市间合作与一体化发展的协调机构；城市政府负责组织市域内区市间合作与一体化发展的协调机构。其具体组织形式，可以是政府之间的统分结合、政府与企业间的统分结合、政府与行业协会等中介组织的统分结合。但是由于缺乏中央政府的高位协调机制，在重大问题决策效率及执行力度方面存在问题和协调困难。
 
        2. 编制区域合作发展规划并抓好落实
 
        编制区域合作发展规划的目的，是弱化行政区划概念，强化经济圈的概念，从而能统筹规划，加强区域资源整合力度和协调发展能力，解决各自为政、低层次重复建设、恶性竞争等问题。区域合作发展规划应主要聚焦以下方面的问题：一是区域大交通。做好区域内公路、航道、港口等交通基础设施项目规划、建设的协调与衔接，推进区域大交通体系规划，做好城市间快速轨道交通网规划，促进都市圈的形成。二是区域信息资源共享。研究提出区域电子政务信息资源和信息体系资源的共享规划，制订区域电子地图的建设方案，统一规划与协调通信网络基础设施的建设与维护工作，建立区域公共信息平台，实现信息资源共享。三是区域旅游合作。进一步规划和营造良好的旅游交通环境，共同推进中心城市旅游集散中心建设，联手共建大旅游圈，合作开发建设旅游基础设施、旅游度假区，共同探索跨地区旅游连锁经营。四是区域生态环境治理。联手进行生态环境的保护与整治，规划建立区域生态建设与环境保护的合作框架，共同实施区域环境治理工程的建设，建立区域环境违法行为的联防机制等。五是区域内天然气管道网络的建设。
 
        “广佛同城”作为区域合作的一种形式，是珠三角地区区域一体化发展的先导和示范。广佛同城化城市规划基于广州“西联”、佛山“东承”的战略研究，以区域交通基础设施一体化规划和重点交界地区的同城规划整合为切入点，按照点、线、面统筹兼顾的方式，开展城镇空间发展战略、区域交通一体化规划、重点交界地区同城整合建设项目库指引和规划实施保障机制构建等工作。很好地发挥了引领基础设施共建共享、产业发展合作共赢、公共事务协作管理的统筹协调作用。在区域生态资源共同保护机制上，以珠江水系为主要骨架，以山、林、田、园、海为基本要素，共同构建区域绿色生态格局，实现了广佛区域绿地一体化，形成广佛生态环境安全保障体系。^[4]
 
        3. 改革GDP为主的考核体制和属地原则的财税体制
 
        中央、省政府应该通过有效的政策导向，鼓励城市向区域合作的方向努力，鼓励形成以中心城市为核心的区域经济体，鼓励社会经济的整体竞争力提升，克服片面的“GDP竞争力”。例如，将以GDP考核政绩的做法改为更全面的方法。一是将经济增长的统计框架由单一的GDP体制变为GDP与GNP双轨制。二是将属地原则的财政税收制改为更灵活的属地和异地并存的税制。这样就会鼓励经济主体跨区域合作与合资，鼓励中心城市的产业向异地发展，进而推动要素资源按市场需求而不是按行政需求实现跨区域整合。三是将增值税为主的税收体制改为增值税与消费税并举的税制。四是上级政府拿出部分财政资金设立区域合作公共基金、一体化发展基金，用于跨区域重大基础设施等项目投资，重点支持跨区域合作或城市间联合的项目。即上级政府在财政安排上，让管辖区域内的城市通过合作伙伴的形式，可以获得未组成这种关系时所无法得到的财政支持；或者上级政府对于开展合作的所辖城市给予财政转移支付、加大税收下解力度。
 
        4. 创新利益共享与利益补偿机制
 
        利益共享是地方府际合作的起点和动力目标。利益补偿是实现利益共享的路径和前提，是地方府际合作运行的核心和关键环节；合理的利益分配机制是深化区域合作的根本支撑。从利益共享的角度看，政府主动寻求合作是一种理性选择，区域合作带来的资源共享、信息共享、市场共享的好处与利益，是快速提升地方经济能量的途径。建立利益补偿与分享机制，兼顾效率和公平，可以有效地化解城市合作与利益调整过程中可能产生的阻力，并增强各地区尤其是落后地区的发展后劲。
 
        在利益共享机制的建立上，要强化跨地区投资、产业转移等重大事项利益分享的政策安排和制度设计，推动形成依据充分、指标健全、权重得当的成果分享机制；着力探索合作园区利益分配模式，努力实现地区间产值、税收、利润、节能减排等的科学合理分割。一种思路是将转移企业的管理营销部门留在转移地区。根据国家税收属地管理的基本原则，如果将转移地区企业的管理营销、加工制造部门全部转移到共建园，转移地区会因此流失较多的税收。为了减轻税收流失压力，可实行将企业的管理营销部门仍留在转移地区，共建园只承接加工制造部门。这样，加工制造部门产生的生产环节增值税在共建园缴纳，而其他税收在转移地区缴纳。另一种思路是通过税收分成让转移地区政府分享合作收益。两地政府签订合作协议，将增值税、所得税地方留成的一部分让渡给发达地区政府（例如5∶5或4∶6分成），这样有利于增强发达地区政府合作共建园区的积极性，消除其对产业空心化、税收减少、就业不足等问题的担忧，也为其“退二进三、腾笼换鸟”，加大产业转型升级提供缓冲和保障。为了消除中心城区政府的担忧，青岛市在推进老企业搬迁过程中，实行了存量税收留在迁出地、增量部分留给迁入地的做法。例如，青岛颐中卷烟厂从青岛的市北区迁往崂山区高科技工业园就是用这种办法平衡了双方的利益、消除了迁出地政府的担忧和税收锐减的压力。第三种思路是探索GDP指标分解、利益共享的具体办法。目前，GDP统计上的属地原则，造成转移企业的GDP指标无法在转出地和转入地之间分解；大规模的产业转移会造成发达地区GDP指标大幅下降，进而影响到转出地政府的经济发展绩效，不利于区域合作的推进。为此，可探索建立产业跨行政区转移的利益共享机制，如研究制定GDP指标分解和跨区域合作政府的绩效考核办法，研究承接产业转移项目的收益如何由合作各方分享，项目投产后产生的增值税、所得税地方留成部分，如何在合作一致的基础上按一定比例分成的具体实施办法。这些制度安排，有利于激励输出地在承接地设立区中区、园中园，采取委托管理、投资合作等多种方式参与合作区建设，发展“飞地经济”，积极探索加强产业合作和共建共享基础设施的新模式。^[5]
 
        利益补偿的难点在于界定补偿的对象、明确补偿的额度以及选择合理的补偿方式和途径。政府要综合不同利益群体的补偿诉求，客观公正地界定实际的利益受损方。要经过实际的调查，明确经济利益的损失，考虑社会利益以及生态利益的损失，合理运用直接补偿和间接补偿等方式，协调合作各方利益，形成区际间关于资源、环境、重要产品等关键因素的利益平衡格局。一个运转良好的利益补偿机制，能够从根本上提高区域合作的稳定性和长效性。^[6]
 
        5. 以同城化带动区域一体化发展

        同城化是城市化理论新的组成部分，是城市化和大城市带发展过程中的一种特殊形态。所谓同城化，是指一个城市与一个或几个城市因地域相邻，在经济和社会发展等方面客观上存在着能够融为一体的发展条件。因城市间的相互融合，城市化发展成果得以共同分享，居民对自己的属地观念逐步淡化，故把这种发展状态称之为同城化。同城化不是行政区域的“合二为一”，而是一种经济、文化和社会等方面的有机结合和相互依托，是经济社会发展到一定阶段的自然趋势。就世界范围城市化发展过程来看，同城化是“都市圈”发展演变的一种特例，如纽约都市圈、东京—横滨大都市圈等。^[7]目前，国内辽宁省的沈阳与抚顺、广东省的广州与佛山等，其同城化已经走在前列，成为推进区域一体化发展的典范。广佛同城的城市规划编制以“区域同城、产业融合、交通一体、设施共享、环境齐治”为目标，遵循“先近期后远期”“先交界后纵深”的原则，明确同城规划的行动计划，以重大基础设施的衔接规划为基础，做好广佛重点交界区域的整合规划。加快建设交通等基础设施，尤其是城际铁路、市域铁路等大能力运输方式，推进综合交通网络建设，可以引导和支撑城市群优化布局，适当分散特大城市中心城区的功能。在基础设施共建共享方面，可以探索通过产权融合，实现共建、共营、共享。例如，京津冀机场可以通过股份制形式，联合组建机场集团，实现集团化、一体化经营。
 
        注释
        [1]萧潇：《区域经济发展新趋势：跨区域合作》，《经济视角》2006年第6期。
        [2]范恒山：《关于深化区域合作的若干思考》，《经济社会体制比较》2013年第4期。
        [3]程必定：《以城市为中心的合作区域与地方政府的管理创新》，《青岛科技大学学报》2009年第2期。
        [4][7]李开平等：《城镇密集地区城市规划合作的探索与实践——以“广佛同城”为例》，《规划师》2010年第9期。
        [5]古龙高：《“十八大”精神引领下的东中西区域合作》，《新丝绸之路》2012年第12期。
        [6]谷松：《区域合作中的地方府际间利益解读及协调对策》，《廊坊师范学院学报（社会科学版）》2012年第6期。
 
        （作者为青岛市委党校教授，中国城市经济学会副秘书长兼生态宜居委员会主任）

        责任编辑    李萌