中国城市边缘区的发展演化机制研究：以南京江北地区为例时间： 2016-04-16信息来源：李禕 沈晓艳 龚海涵 黄贤金　作者：hjr_admin　责编：

        摘要：我国城市边缘的开发与发展受到政府的强力干预和影响。本文通过追踪南京江北经济发展及其开发管理机制的变化，旨在从管治的角度掲示城市边缘从传统城市边缘区到相对独立的边缘城市背后的微观驱动机制。文章认为南京江北地区撤县设区的行政区划调整、开发区与行政区融合发展的模式、以及市属开发项目在城市边缘区的强力推进，促进了江北地区开发主体的整含与统筹，提升了边缘区开发主体和项目的行政管理层级，进而推动了江北经济和空间结构的发展。
        关键词：城市边缘区；演变；机制；管治；南京
        文章编号：1009－6000（2015）02－0018－05
        中图分类号：F291  文献标识码：B
        Doi:10.3969/j.issn.1009－6000.2015.02.004
        基金项目：江苏省高校哲学社会科学研究重大重点项目（2014ZDIXM001）与留学回国人员科研启动基金《想像的新国家空间与国家空间尺度重构：以江苏为例》资助。
        作者简介：李禕，南京大学人文地理研究中心，南京大学地理与海洋科学学院助理研究员，主要研究方向为城市与区域管治；沈晓艳，南京大学地理与海洋科学学院硕士研究生，主要研究方向为城乡规划管理与区域经济发展；龚海涵，南京扬子国资投资集团有限责任公司；黄贤金，南京大学人文地理研究中心，南京大学地理与海洋科学学院副院长，教授，博导，主要从事人文地理、气候变化与区域经济发展等方面研究。
  Key words: urban fringe; evolution; mechanism; Nanjing
 
        0 引言       
 
        我国城市边缘区的研究始于20世纪80年代（班茂盛，方创琳，2007；荣玥芳，等等，2011；周婕，谢波，2014）。由于我国正处于城市快速扩张时期，国内城市边缘区的内涵、功能、特征等也在经历着显著变化（班茂盛，方创琳，2007）。在20世纪80－90年代，我国城市边缘区又被称为“城乡结合部”、“城乡交错带”、“城乡过渡带”（陈佑启，1995；魏伟，固婕，2006），充分反映了当时城市边缘区兼具城市和乡村的某些特征（顾朝林，等，1993；张建明，许学强，1997）。然而，与改革开放早期出现的农村工业化、建设的城郊开发区不同，2000年以来中国城市边缘出现了以开发区为载体的（远郊）新城开发，构成了中国特色的“边缘城市”和“后”郊区化现象（李讳，等，2008，程慧，等，2012）。特别是在大中城市“集中扩散”的城市总体发展战略和空间政策的影响下，郊区新城日日益成为城市中心区人口和产业疏散的重要节点（Wu，Phelps，2008）。在这样的发展背景下，北京、上海、广州、杭州和南京等城市均出现了居住、商业和就业的郊区化，城市开始向多中心空间结构转变。总之，现有研究表明中国城市边缘的发展已步入了一个新的阶段，显现出一些西方“后”郊区化的特征，如就业的扩散、高档住宅的开发和新城开发等（Wu，Phelps，2011）。
 
        现有研究认为我国城市边缘区的发展与西方具有显著差异。例如，西方国家城市边缘的发展轨迹为“居住先行、产业跟进”，而我国则是“产业先导，居住跟进”，是单一产业空间的开发区向综合性城市空间的转型发展（郑国，2011；程慧，等，2012）。更重要的是，虽然中西方城郊发展都受到政府政策的干预和规划的影响（武进，马清亮，1990；涂人猛，1991；钱紫华，等，2005），但是我国政府在开发过程中的作用尤力显著（李祎，等，2008；Shen，Wu，2012a，b）。本文的目的是从管冶的角度阐述中国城市边缘开发管理的演变，从而揭示从传统城市边缘区到相对独立的边缘城市背后的微观动力机制。基于此，文章将以南京江北地区为例，分析改革开放以后城市边缘地域管理和开发机制的变化，进而探讨这对城市边缘发展的影响。
 
        1 南京江北的发展转变：从城市边缘到未来的边缘城市
 
        南京江北地区是指南京辖区范围中位于长江以北的部分。1981年，江北地区包含郊区的浦口区、大厂区和县域单元江满县、六合县。2002年，江北地区行政区划实施重大调整。行政区划调整后，原郊区湳口和江湳县含并成立新的浦口区，原郊区大厂和六合县合并成立新的六合区。现有研究认力外资、房地产开发和产业结构等要素是城市边缘区空间重构的王要驱动力（马学广，2012）。根据南京市统计年鉴中有限的分区县经济数据整理分析，下文对江北地区经济发展部分指标的扃变轨迹进行了分析。首先，江北地区国内生产总值变化呈现出三个主要阶段（图1）。如图1所示，1993、1994和2003年，江北地区GDP总量占全市比重在10％以下；2004年至2008年，这个比例上升并保持在11％左右，而自2009年以来，该比例跳升至18%以上，甚至在2011年达到20%。就外商直接投资额来看，1993、1994及2003至2008年间，江北地区吸引外商直接投资占全帀比例在5％到15%之间波动，而自2009年起，该比例跃升至占全市约25%左右（图2）。在固定资产投资方面，2003至2008年江北地区固定资产投资稳步增长，占全市比重每年递增2%左右；而在2009年，江北地区固定资产投资额占全市比重从2008年的17%迅速跃升至24%，并于2010至2012年间稳定在26%强（图3）。最后，江北地区房地产投资总额也表现出三个发展阶段。2003至2005年，江北地区房地产投资总额占全市比例以每年4%的水平递增；在2006年小幅跌落以后，该例在2007至2010年保持在13%略强；2011年，江北地区房地产投资总额占全市比例比2 010年递增了约1.7%，并且2012年增幅也维持在1.4%左右（图4）。总体来看，江北地区的经济发展在2009年上升至新的台阶，成为全市经济版图中的一个重要经济增长区域。其中，房地产投资从2003年的7亿元稳步提升至2012年年的近27亿元，从仅占全市房地产投资的7.5%上升至27%左右，反映了北江城市和居住功能的完善。过江通道的建设使得沿江地区可达性水平显著提升（卢银桃，尹诲伟，2013），将进一步刺激江北的社会、经济活力。
          城市边缘区演化机理的早期研究多集中在乡村工业化的视角，认为从农业向工业生产的经济活动转变是影响城市边缘区特征的主要因素（武进，马凊亮，1990；涂人猛，1991；顾朝林等，1993）。不同于产业结构转换的传统城市经济学视角，近来也有研究认为城市边缘区的发展是政府和基层组织共同作用的结果（钱紫华，等，2005）。本文接下来将从管冶的视角分析江北地区地域管理和开发机制的演变历程，并由此探讨管治的变化对城市边缘区发展的影响。
 
        2 南京江北地域管理与开发机制的演变
 
        南京江北地区经历过数次行政区划调整，位于江北的江浦和六合两县曾归属扬州专区管辖。1975年，南京行政区划调整力辖6个城区、4个郊区及5个县域单元。自此，南京江北地区基本格局形成，包括原浦口和大厂两郊区，以及江浦和原六含两县，共四个区（县）级行政主体。不过随着改革开放后开发区等功能单元的设立以及90年代末掀起的行政区划调整热潮，江北地区的地域管理和开发机制历经了几次悄然转变。
 
        2.1 1988－2002年江北地区旳地域管理与开发机制
 
        1988年4月，江苏省和南京市人民政府在原涌口区创建了南京高新技木产业外向型试验开发区，并于1991年被国务院枇准为第一批的国家级高新区（以下简称“南京高新区”）。南京高新区由高新区管委会管理，隶属于南京市政府、受国家科技部主管（陈家祥，王兴平，2007），成为了区域内的一个重要经济功能单元。与此同时，大厂逐渐发展成为了南京市的一个以化工、电力、钢铁为主导产业的工业卫星城（夏非，2011）。大厂集聚的扬子石化、南钢、南化、浦镇车辆厂等大型国有部属企业受相关垂直部门的领导，沿袭计划经济时期企业办社会的单位管理模式，与所在区域的城市建设相脱节（顾朝林，2002）。换言之，江北地区逐渐形成了两个相对独立的功能单元，南京高新区和大厂的大型国有企业与所在辖区没有行政隶属关系，造成江北地区的空间组织出现了行政管理与功能管理相割裂的现象（王兴平，许景，2008；陈家祥，2012）。
 
        2.2 2002－2010年江北地区的地域管理与开发机制
 
        2002年，南京市江北地区进行了撤县并区的行政区划调整，成立了新的浦口和六合区。行政单元的兼并在一定程度上理顺了开发区和行政区的关系，特别是解决了高新区和大厂进一步发展的空间拓展问题（顾朝林，2002）。例如南京市、高新区和浦□区就利用行政区划调整的契机，提出了一系列措施以促进开发区与行政区“二合一”的融含发展（陈家祥，2009）。2002年，南京市决定浦口区和高新区主要领导实行互相兼任（陈家祥，2012）。这一行政管理揞施改善了高新区与浦口区相对独立的行政关系，在一定程度上有助于功能区与行政区的整合、协调两者的发展。在此背景下，南京高新区获枇在浦□区泰山街道范围内规划建设其新扩园区——高新区泰山园区，并提出与泰山园区所在行政管理单元泰山街道“和含发展”的发展战略（孙立，陈家祥，2011）。此后，南京市政府决定继续推行“园区带街”的管理模式。2006年，面积53.5km²的盘城街道被整体划归高新区代管，两年后浦口区的沿江街道以及浦□区永宁镇花旗村和高丽村也由高新区代管，使高新区的规划用地面积达到156.4km²（王兴平，等，2011）。至此，南京高新区不再是置于鹿□区内的一块飞地和产业狐岛，而转变成为浦口城市化和现代化发展的重要载体和功能片区。总之，新的地域和行政管理框架不仅有利于解决高新医“产城融含”的问题，还可減少高新区与其它行政主体间各自力政的发展，促进区域的整体开发。更重要的是，高新区与行政区的合作使周边乡镇、街道的开发也上升至高新区这一较高行政级别的开发平台上，一定程度上提高了区域开发项目和配套设施建设的标准。
 
        2.3 2010年以来江北地区的地域管理与开发机制
 
        自2006年提出幷实施跨江发展战略三年来，南京市委、市政府决定建设现代化的浦口新城，并专门成立市直属事业单位南京市扇口新城开发建设管理委员会负责新城开发建设的指导工作。浦□新城的开发标志着江北地区新的功能区的出现。与南京高新区不同，浦口新城为全市发展战略下的市属功能区，由市局级机构管理负责功能区建设的规划定位、牵头抓总和统筹推进，并成立浦口新城开发建设有限公司的国资平台支特新城的开发建设。不过，为加快浦口新城的开发建设，新城管理机制逐渐由“市属市管”向“市属区管”转变。“市属”就是功能区归属不变、层级不变，“区管”就是下放权限、下移重心、下沉资源，让行政区和功能区负责具体的规划建设管理职能，最大限度地激发各方面的积极性和创造性。浦口新城管理机制的调整一方面保留了市级开发平台的资源，另一方面又通过权力下放促进了功能区与行政区的融合，从而大大提高了开发建设与管理运营的效率。更重要的是，南京市联合江苏省省政府于2013年3月共同编制了《南京江北新区2049战略规划暨2030总体规划》。根据新的发展战略和文件精神^‚，“江北新区”拟包括浦口、六合两区和栖霞区的八卦洲街道。这标志着南京将可能对江北地区实行浦口、六合“二区含一”的统筹开发管理，进一步优化行政区与功能区之间的关系，协调不同层级政府之间的管理。
 
        3 讨论：城市边缘区发展演变的微观机制
 
        从上述演变轨迹可以看出，江北地区的地域开发管理机制经历了条块分割、多头管理，主要阶段。地域开发管理机制的演变反映了以下冶理结构的变化，并成为江北地区发展演化的微观机制。第一，江北地区开发主体和开发项目行政层级的提高。根据之前的研究，我国的城市蔓延被认力不是一个消费驱动的自然的郊区化过程， 而有着不同层级政府的积极参与（李祎，等，2008）。因此，行政层级的高低与资源配置和开发建设水平存在显著相关关系。“撤县设区”的行政区划调整将整个江北地医纳入全市整体开发的大盘子，带来了市级层面的大型项目，市政府力量的介入极大推动了江北的全面开发建设。第二，江北地区开发主体数量的减少。除行政区划调整外，南京市委和市政府也出台了相?关文件，对江北地区的重要经济功能板块进行了整合。譬如，2012年6月2日，南京市委下文撤销南京沿江工业开发区，将原沿江工业开发区整建制与南京化工园整含。类似举措力江北地区产业功能板块的整合和提升起到了重要作用。第三，江北地区不同开发主体间的统筹协调。除以南京高新区力代表的开发区与行政区“和合发展”、浦口新城“市属区管”的市区协同发展模式外，近期提出的“江北新区”战略将可能对江北地区的地域管理和开发机制产生重大影响。如果这一发展战略得以落实，则在一定程度上实现了浦口和六合“二区含一”的发展战略（顾朝林，2002），可有效减少两区因行政分治而产生的竞争，也有利于区域性发展框架的建构。同时，南京扬子国资投资集团有限责任公司的组建将有利统筹江北地区的市级开发平台，进而集中资源建设大型区域性设施，加速区域的发展。总之，近年来行政区划的调整和治理结构的创新是南京江北发展转变的重要动力之一。可以想象，在“江北新区”发展战略实施以后，江北将可能彻底摆脱原来城市边缘工业区的城市印象，南京的城市格局将上演“江南”、“江北”双城记。
 
        4 结论
 
        本文以南京市江北力例，分析了位于城市边缘的江北地区经济发展的演变，并试图探讨背后的驱动机制。统计数据表明江北地区的经济发展在2009年左右显现出巨大飞跃，以房地产开发为一大特征的经济发展标志着江北城市和居住功能的显著提升，改变了过去半城半乡、城乡结含部的城市边缘区面貌，逐渐演变成为南京都市区多中心发展的重要节之一。
 
        位于城市边缘的南京，江北的经济发展扃变与当前我国高新区“二次创业”、产业结构调整等背景有一定联系。但是，江北经济和发展格局的变化更与我国城市企业化管治有关。研究认力，江北地域管理和开发机制的演变反映了我国城市企业化管治新的变化动向，即城市内部的管治结构开始从过去的条块分割、多头管理向整含和统筹开发王体、提升行政管理等级转变。因此，从城市边缘区地域管理和开发机制转变入手，进一步研究由此产生的开发过程、融资渠道、财政分配和行政主体间关系的变化，将是未来深入研究城市边缘区发展肩变微观机制的重要方向。
 
        致谢：感谢南京扬子国资投资有限责任公司蔡龙董事长、人力资源部胡贵安部长、浦口新城开发建设指挥部陈家祥副指挥长等在调研过程中给予的帮助与支持。
 
        注释：
        ①有关浦口新城发展与管理方案的具体内容，请参见
http://www.pkxc/net/20929/201403/11-15.
        ②相关文件包括《关于成立江北新区筹备机构的通知》以及《关于组建南京扬子国资投资集团有限责任公司的决定》等。
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