深化国企改革是当前供给侧结构性改革的重头戏时间： 2017-11-01信息来源：王小广　作者：qgy_admin　责编：

编者按：自2015年11月10日习近平总书记在主持召开的中央财经领导小组第十一次会议上提出“着力加强供给侧结构性改革”以来，经过一年多的实践，供给侧结构性改革在现实中取得了积极成效。适应和引领经济发展新常态，着力优化现有生产要素配置和组合，提升供给体系质量和效率是供给侧结构性改革的重大历史使命。当前，供给侧结构性改革越来越显现出需要进一步细化、体现更加可操作性的要求，尤其是在政策支撑体系方面，如何从政策层面细化供给侧结构性改革，精准施策，成为供给侧结构性改革攻坚阶段的重大现实命题。基于此，本刊特邀国内知名专家学者就构建供给侧结构性改革的政策支撑体系发表真知灼见，以期推进我国供给侧结构性改革的顺利进行。
关键词：供给侧结构性改革；“三去一降一补”；“三变”
中图分类号：F202 文献标识码：A  文章编号：2095- 5766（2017）04- 0001- 14
收稿日期：2017- 04- 12



    党的十八大以来，我国改革进入深水区、攻坚期，现阶段的国有企业改革无疑是供给侧结构性改革中最重要、最难的改革之一。深化国有企业改革、推进“三去一降一补”，既是完善社会主义市场经济体制的过程，也是优化经济结构、培育新动能的过程。历史经验反复证明，改革是推陈出新的过程,改革是国有企业发展不竭的动力。从20世纪80年代的放权让利，到90年代初的打破铁饭碗、90年代后期的三年脱困，再到十八大提出的加快混合所有制改革，国企改革一步步前行。国企改革的过程也是新的发展格局和新增长动能形成的过程，新市场、新业态、新模式不断涌现，并带来了21世纪初的经济大繁荣。而新常态下深化国有企业改革，推动“三去一降一补”，由于抓住了全球新一轮产业革命的机遇，也由于是在全面实施创新驱动战略的背景下，推进的是深水区、攻坚期的改革，肯定将会释放出更大的发展动能，为下一轮更高水平、更高质量的社会发展奠定坚实基础。

    一、深化国企改革是完成供给侧结构性改革的五大重点任务的关键
    “三去一降一补”是推进供给侧结构性改革的重大战略任务。近几年我国经济下行压力较大，表面上看是速度问题，根子上却是结构问题、体制问题。通过深化国有企业改革，推进“三去一降一补”，对解决当前我国经济面临的深层次的结构问题和体制问题具有重大的意义。深化国有企业改革，既是完善现代企业制度、建立高效有活力的微观经济基础的重要举措，也是优化经济结构、培育新的增长动能的过程。既去旧，又育新；既大幅减少无效供给，又着力扩大新的有效供给，提高整体供给质量和水平。
    国有企业肩负着“去产能”的重任。当前产能严重过剩的行业像钢铁、煤炭等,其中国有企业占据了半壁河山，有不少过剩产能涉及国有企业中的“僵尸企业”。2016年在钢铁、煤炭去产能的过程中国有企业发挥了重要作用，2017年任务更重。要认识到去产能是一个长期的过程，要严格执行环保、能耗、质量、安全等相关法律法规和标准，坚定地去产能，特别是要防止落后低效的产能“死灰复原”。
    国有企业是“去杠杆”的重点所在。2016年底召开的中央经济工作会议把降低企业杠杆率作为“去杠杆”的重中之重。许多僵尸企业的存在，就是杠杆率过高，且生存无望，但由于历史和体制原因而无法去除，这是导致我国国有企业总体标杆偏高的重要原因。因此，去僵尸企业在很大程度上就是降杠杆。今后几年，要通过破产兼并的方式解决僵尸企业问题。另外，对除僵尸企业外的国企高杠杆问题，“去杠杆”任务也十分严峻，主要是通过市场化、法制化债转股方式，加大股权融资的方式，降低债务率。
    “降成本”特别是降制度性成本，重点也在国有企业。国有企业的自身特征决定了国有企业降成本的空间更大。据统计，民营企业降成本的空间有10个百分点，国有企业降成本的空间就有10到22个百分点。2017年，国有企业应下大力气研究影响国有企业降成本的体制机制障碍，实实在在地将成本降下来。
    国有企业是“补短板”的主力军。我国经济发展，短板很多，短板是发展的不足，是问题，也是发展潜力所在。补短板的过程，既是优化结构的问题，也是提高社会福利，增强经济整体协调性的过程，国有企业对此具有天然的历史使命，有能力有义务予以承担。另外，在完成房地产的“去库存”任务中，国有企业也有一定责任和义务。

    二、深化国企改革重在解决五个关键环节问题
    全面深化国有企业改革是一项系统工程,时间紧迫、任务艰巨、涉及面广。新时期国有企业改革，要把握两个重点方面和五个环节。两个重点方面是指完善体制机制和瘦身健体。通过改革，特别是深化混合所有制改革，形成有效制衡的公司法人治理结构，建立健全现代国有企业制度，是国有企业发展之“魂”；而让国有企业瘦身健体、提质增效，形成强大的内在发展机制，是国有企业发展之“魄”。要完成这两大方面的改革任务，必须抓住五大关键环节，即深化混合所有制改革、加快僵尸企业退出、妥善做好人员分流、创新债务重组方式、剥离企业办社会功能。
    1. 深化混合所有制改革
    《中共中央、国务院关于深化国有企业改革的指导意见》中明确要求：要以促进国有企业转换经营机制，放大国有资本功能，提高国有资本配置和运行效率，实现各种所有制资本取长补短、相互促进、共同发展为目标，稳妥推进国有企业发展混合所有制经济。这非常清楚地告诉我们，国有企业推进混合所有制改革不是私有化，而是增强竞争力、控制力。
    国有企业推进混合所有制改革，要双向推进，不能只是单边推进。一方面，在合适的领域，逐步开放非国有资本进入的空间，让有实力的非国有企业参与国有企业改革，发挥各自特长。鼓励非国有资本投资主体通过出资入股、收购股权、认购可转债、股权转换等多种形式，参与国有企业改制重组或国有控股上市公司增资扩股以及企业经营管理。实行同股同权，切实保持各类股东合法权益，提高非国有资本参与国有改革的积极性。另一方面，也要鼓励国有资本以多种形式入股非国有企业。鼓励国有企业通过投资入股、联合投资、重组等方式，加强与非国有企业的股权融合、战略合作、资源整合。
    2. 加快僵尸企业退出
    随着国企改革的深入推进，僵尸企业成为转型升级的“拦路石”，成为国企提质增效、可持续发展的一大障碍，是企业减利的最大出血点。清理僵尸企业，是积极稳妥化解产能过剩、推进供给侧结构性改革的关键点，是必须啃的硬骨头。处置僵尸企业，涉及错综复杂的资金链、担保链，很容易造成处置一个，连累一批的多米诺效应。僵尸企业可以通过市场化兼并重组和依法破产进行处置，但在实际操作过程中，面临一些困难和问题，要予以高度重视，要有序有力地加以解决。一是人员安置难的问题。一部分僵尸企业是20世纪90年代末国企改革中难啃的硬骨头。这些企业或体量过大，或产权与债务纠纷过于复杂，始终“僵而不死”，遗留至今。人员安置难在一些资源型城市尤为突出。二是资金不足的问题。大部分僵尸企业资产质量不高，债务负担沉重又复杂，资产抵押、质押限制难以解除，还存在欠税欠费的情况，依靠企业自身改制，资金缺口过大。三是法律法规不完善的问题。破产执行中，存在破产案件立案难、审理慢等问题。比如，一些企业债务关系复杂，在清算、注销时，许多债权、债务需要通过诉讼途径解决，处置周期过长，导致企业难以注销。各级政府在处置僵尸企业时要注意角色的定位，要避免“拉郎配”，重在落实财税支持、不良资产处置、失业人员再就业和生活保障以及专项奖补等政策。
    3. 妥善做好人员分流
    企业大量冗员既是国有企业的沉重包袱，也是制约企业劳动生产率提升的最重要因素。要使国有企业瘦身健体、提质增效，必须在去产能、去僵尸企业的同时，加快妥善处置富余人员，让企业轻装上阵。
    随着去产能等供给侧结构性改革的全面实施，国有企业人员分流步伐明显加快，2016年仅钢铁、煤炭两大行业便分流职工80多万人，预计未来几年这两大行业的人员分流规模将超过百万人，未来几年人员分流的任务还很重。从2016年的实际结果看，这两大行业的职工分流平稳推进，没有带来严重的社会问题。但在人员分流过程也存在一些问题，有离岗职工基本生活保障的资金来源不足问题，也有离岗职工再就业率不高问题，有资料显示仅为40%，但主要问题是在“劳动关系”的解除中仍存在严重障碍，一方面，在分流职工中，治标不治本，临时性、过渡性的措施多，而一次协商解除劳动合同的少，据有关调研资料，仅占20%左右，这会为以后旧病复发埋下隐患；另一方面，补偿问题不仅复杂而且障碍重重，不少企业近几年形成了大量工资、医疗费拖欠，使得其与基本社会保障制度的衔接面临诸多障碍。
    深化国企改革，必须着力解决人员分流这一问题。一是要千方百计拓展社会就业空间，重点支撑新型就业、弹性就业等，为国企改革职工转岗创造有利的外部环境。二是在当前就业容量明显扩大、社会保障制度不断完善的情况下，可以在国企职工分流上迈出更大的步伐，要更多地鼓励协商一致解除劳动合同，但要做好善后工作，中央和地方政府提供的奖补基金要继续有所扩大，并要及时到位，特别是要把更多的资金用在培训和促进再就业上。三是要深化国有企业人事、劳动、分配等制度改革，真正建立各类企业管理人员能上能下、职工能进能出、收入能增能减的新机制。
    4. 创新债务重组方式
    在经济下行压力持续化的情况下，高债务不仅会引发局部性的企业债务违约风险，更严重的话，还会使企业半死不活，陷入生存泥潭。降低企业负债率是一场硬仗，企业债务重组的过程就是企业优化资产结构的过程。新形势下，国企债务重组，不能靠行政手段，也不能简单套用过去的经验，必须创新债务重组方式。2016年10月10日，国务院发布了《关于市场化银行债权转股权的指导意见》，这次债转股与20世纪90年代末的那次有很大的不同，环境变了，银行企业化后的债权人意识增强，社会对政策的公平性和长效性有更高的要求，主要要用市场化、法制化的办法解决国有企业改革中的债务问题。开展市场化债转股要与深化企业改革、降低实体经济企业成本、化解过剩产能和企业兼并重组等工作有机结合、协同推进。债转股企业要同步建立现代企业制度，完善公司治理结构，强化激励约束机制，提升管理水平和创新能力，为长期持续健康发展奠定基础。
    5. 剥离企业办社会功能
    经过多年的改革和发展，我国大部分经过改制的国有企业的历史遗留问题基本上已经得到解决。但当前在部分未充分改制的国有企业当中，历史遗留问题仍然比较严重，病根难除，在少数已完成改制甚至已上市的国有企业中，过去的历史遗留问题又卷土重来，旧病复发。要充分认识到剥离企业办社会职能是国有企业公平参与竞争、真正成为市场主体的必然要求，是国有企业精干主业、提升核心竞争力的必然要求，是实现公共服务专业化、切实改善民生的必然要求。要剥离国有企业办社会职能，有三点建议：一是早动手、早解决。二是要完善相关政策，建立政府和国有企业合理分担成本的机制，多渠道筹措资金，采取分离移交、重组改制、关闭撤销等方式，剥离国有企业办社会的功能。三是要把去产能、职工下岗分流与剥离企业办社会的功能有机结合起来，统筹安排，综合施策。
 
作者简介：王小广，男，国家行政学院决策咨询部副主任，研究员，博士生导师（北京 100089）。

                                           
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