国际大都市空气污染治理对策借鉴研究时间： 2015-10-03信息来源：　作者：wyg_admin　责编：

 内容摘要：上海大气污染形势严峻，PM2.5成为当前最突出、最受市民关注的空气污染问题。国际大城市空气污染治理经验将为上海空气污染治理提供选择性的经验借鉴。伦敦从推行立法先行、推进产业结构调整、推动能源替代、实施交通需求管理、加强生态环境建设等五方面改善空气质量。洛杉矶通过一系列治理工作，识别出汽车尾气是本地光化学烟雾的主因，作出针对性治理，并随着形势变化针对性调整。德国鲁尔区从法制保障、理顺管理体制、信息公开、推进空间规划、大力实施结构调整、发挥社会组织作用、科研和产业支撑等七方面推动产业转型，带动空气质量改善。上海要通过完善体制、强化法制、规范标准和全民参与，持续努力，确保环境空气质量得到有效改善。

　　关键词：大气污染；环境管理；国际经验

　　随着上海经济社会的快速发展和市民环境意识的持续提高，上海城市环境不能满足市民要求的矛盾日益突出。特别是世博以后，“霾锁申城”时有发生，从冬日雾霾向全年化、长期化发展，使市民对本市空气质量的担忧与日俱增。回顾历史，发达国家也曾走过类似历程，本次研究将选择伦敦、洛杉矶和鲁尔区三个城市(地区)，为上海空气污染治理提供经验借鉴。

　　一、上海空气污染的问题与成因

　　(一)上海空气污染现状

　　上海作为一个特大型城市，在人口经济社会快速发展中，大气污染形势仍十分严峻，特别是细颗粒物(PM2.5)为代表的复合型污染成为当前最突出、最受市民关注的空气污染问题。一是空气污染的程度较高。在新修订的《环境空气质量标准》六项指标中，细颗粒物(PM2.5)超标严重，PM2.5年均浓度超出新标准年二级标准限值60%。与发达国家同类型城市相比，上海PM2.5年均浓度比欧美城市高出2-3倍。二是空气污染的复合型问题突出。对照新空气质量标准，除PM2.5超标严重外，本市臭氧(O3)浓度超标率波动上升。监测数据显示，2012年本市臭氧8小时平均日最大值超标率最高达14.7%。今年1-7月，上海PM2.5污染59天，O3污染36天，冬季以PM2.5污染为主，夏季以O3污染为主，春季两者交替污染。O3已经成为继PM2.5之后的另一种重要污染物。三是空气污染的区域性特征显著。伴随着高速发展的城市化和区域经济一体化，空气污染逐渐从局地污染向区域污染演变。卫星监测结果表明，长三角地区的PM2.5和雾霾天气都呈现区域性特征，说明各城市的污染排放都处于较高水平，一旦遭遇不利气象条件，容易形成区域性污染，谁都不能独善其身。

　　(二)上海空气污染成因

　　从空气污染的成因来看，一是一次污染物高强度近地排放是主要内因。造成污染物排放居高不下的主要原因，是上海产业结构过重，经济社会发展严重依赖一次能源消耗。根据2012年上海统计公报，本市第二产业增加值占国民生产总值39.4%，比北京22.8%高出17个百分点。而在本市PM2.5污染来源中，第二产业(工业和建筑业)贡献率相加超过40%。2011年本市煤炭消费量达到6142万吨，汽柴油消费量1006万吨，煤炭、汽柴油单位面积消耗强度分别是北京的7倍和4倍。二是不利气象条件是直接原因，时节性因素是特定外因。由于大气环流的年代际变化，未来夏季多为“烧烤天气”，高温多，辐射强，容易形成O3污染，而冬季多为“静稳天气”，大气扩散能力减弱，容易形成雾霾天气。此外，收割季节秸秆集中焚烧、节日期间鞭炮集中燃放都会造成特定时段PM2.5浓度骤增。三是外来输送产生叠加效应。总体上，外来输送对上海的影响主要表现在空气质量相对较差的冬季和初春季。区域内污染输送和沙尘等长距离输送对本市环境空气质量的影响平均约占20%左右，但受天气过程控制会发生很大变化，如2013年1月外来源影响最高达到49%。

　　上海的空气污染既有一般的污染迁移转化规律原因，也有阶段发展和区域经济的特征。国际大城市空气污染治理经验将为上海空气污染治理提供选择性的经验借鉴。

　　二、英国伦敦空气污染治理经验

　　(一)城市和污染概况

　　伦敦曾经是世界闻名的“雾都”。如今伦敦已经转型成为三大全球城市之一。上海建设全球城市，在经济、社会、环境等各方面都将以伦敦作为重要标杆。研究伦敦空气污染治理经验将为上海提供深远的借鉴意义。

　　19世纪和20世纪上半叶，工业和人口过分集中、燃料结构不合理等原因所引起的大气污染，曾是伦敦主要的环境问题之一。1952年12月5日至8日，伦敦连续几天在高气压控制下，地面无风，出现大雾，而伦敦上空又有逆温层，家庭和工厂烟囱排出的烟尘经久不散，整个城市空气刺鼻难闻，居民感到呼吸困难、咳嗽、喉痛、呕吐、发烧。根据报道，4天内伦敦市内较平日增加了4000例和空气污染有关的死亡案例，约有10万人因空气污染引起严重不适。

　　(二)治理历程与途径

　　“伦敦烟雾事件”之后，大气污染引起英国政府及各界的高度重视，反思空气污染造成的苦果，先后从四个方面采取治理措施。一是推行立法先行。“伦敦烟雾事件”推动英国于1956年颁布了世界上第一部《清洁空气法》。之后的数十年间，英国又出台了一系列领域更专业、标准更严格的空气污染防控法案，以应对治理过程中产生的新问题。二是推进产业结构调整。英国政府认识到，人口、交通、工业高度集聚是城市大气污染的主要原因之一，其中产业转型是关键。20世纪中期，伦敦市政府开始推行城市从工业化时代的有形产品生产中心转化为后工业化时代的无形产品生产中心，对曾经的工业区进行改造升级，推进服务产业的发展。到20世纪80年代末，服务业已经占到伦敦就业总数的82%。三是推动能源替代。伦敦政府在城市控烟区推广使用无烟燃料，并大规模改造城市居民的传统炉灶，实现居民生活天然气化。伦敦是世界上较早推广无铅汽油的城市，并鼓励居民购买小排量汽车，推广高效清洁的发动机技术以及使用天然气、电力或燃料电池的低污染汽车。四是实施交通需求管理。随着小汽车的普及，交通排放对空气污染的贡献度不断上升。2003年伦敦市政府出台了拥堵收费措施，对进入市中心的私家车收费。近年来，伦敦开始更注重低碳出行方式对小汽车的替代，设立了公交专用道、1000英里长的自行车线路网以及林荫步道网，投资发展新型节能、无污染的公交车辆等。五是加强生态环境建设。伦敦虽然人口稠密，但人均绿化面积达24平方米，伦敦市中心保留着海德公园、詹姆斯公园等大规模的中央公园。伦敦在城市外围建有大型环形绿带，面积达到4434平方公里，是建成区面积的2.8倍，伦敦政府还计划再增加1/3的面积。

　　在一系列政策的综合治理下，伦敦的空气质量有大幅的好转。1980年伦敦的雾日由每年几十天降到5天，彻底摘掉了雾都的帽子。2010年大伦敦城市区PM2.5年均值为16微克/立方米，达到欧盟和英国的标准。如今的伦敦，蓝天白云，绿树成荫，芳草萋萋，碧水粼粼，空气清新，已经成为世界宜居城市之一。

　　三、美国洛杉矶空气污染治理经验

　　(一)城市和污染概况

　　洛杉矶位于美国西海岸加州南部，是美国的第二大城市，仅次于纽约。20世纪40年代，由于对城市环境保护的忽视，洛杉矶曾发生光化学烟雾事件，堪称城市空气污染事件的典型代表之一。上海在城市规模、小汽车发展压力等方面和洛杉矶有相似之处，洛杉矶走过的治理道路值得上海借鉴。

　　作为美国的主要城市之一，20世纪初洛杉矶聚集了大量制造企业，曾产生工业烟尘弥漫的现象。随着洛杉矶市政府采取控制烟尘排放的措施，空气质量得到好转。但随着一战与二战的相继爆发，洛杉矶迅速发展飞机制造和军工，政府的注意力从城市生活质量转向生产制造，洛杉矶的空气质量也随之持续恶化。洛杉矶在20世纪40年代初的汽车保有量超过250万辆，每天消耗汽油1600万升。由于漏油、汽油挥发、不完全燃烧等，汽车每天向城市上空排放大量石油烃废气、一氧化碳、氮氧化物和铅烟(当时所用汽车为含四乙基铅的汽油)。这些排放物在阳光的作用下发生光化学反应，生成淡蓝色光化学烟雾。这种烟雾中含有臭氧、氮氧化物、乙醛和其他氧化剂，滞留市区久久不散。同时，由于洛杉矶三面环山，只有一面临海，空气在水平方向流动缓慢，在洋流的影响下，在洛杉矶上空形成持久的逆温层，阻碍了大气污染物的扩散。1943年7月26日，洛杉矶首次发生了光化学烟雾污染事件。由于当时对光化学烟雾污染的原理尚不明确，缺乏有效治理手段，光化学烟雾污染日益恶化。在1952年12月的污染事件中，洛杉矶市65岁以上老人的死亡人数已超过400人。

　　(二)治理历程与途径

　　在最初的光化学烟雾事件发生后，洛杉矶市政府即着手治理，任命了烟气委员会来专门研究污染事件。1945年，委员会颁布了禁止浓烟排放和控制空气污染的规定。此后，洛杉矶市开始针对工业及生活废气排放的管制，要求市区工厂按照严格的标准处理废气排放，并对生活产生的有害气体排放进行处理。1947年，加州州长签署法案成立“洛杉矶空气污染控制区”，成为美国各州中第一个专门管理空气污染的工作机构。通过以上措施，洛杉矶的空气烟气含量明显减少，初步改善了空气质量。

　　但是，在这样的措施下，洛杉矶的光化学烟雾污染仍然没有得到缓解。1948年化学家经过研究提出，洛杉矶烟雾污染有别于其他美国东海岸城市出现的烟雾污染，传统治理方法并不适用于洛杉矶烟雾污染。研究表明，城市汽车尾气是导致光化学烟雾污染的主要原因。控制汽车尾气排放、治理光化学烟雾污染成为政府的工作重点。1952年到1956年，洛杉矶空气污染控制区联合医疗部门对市区的汽车尾气进行实验，明确了汽车尾气在光化学烟雾污染生成中的作用及对人体的危害，并促使美国国会于1955年制定了第一部联邦大气污染控制法规《空气污染控制法》，规定对空气污染开展研究和对各州空气污染治理予以援助。之后，美国国会又陆续出台了《空气污染控制法》(1960年修订)、《机动车空气污染控制法》、《空气质量法》、《清洁空气法案》等法律，大大加强了联邦政府对空气污染治理工作的权责，为洛杉矶市的空气污染治理提供保障。在这样的基础上，洛杉矶市开始大规模的汽车排放控制，要求污染严重的汽车强制改装或更换，对绝大部分机动车辆进行了减排处理，同时要求汽车生产商按照新的排放标准生产汽车。

　　此外，政府还不断开展汽油清洁化的行动，提高当地汽车燃油标准，减少汽油中能够参与光化学反应的烯烃成分。1967年，加州州长组建了加州空气资源管理委员会，取代原先的洛杉矶机动车污染控制委员会和空气卫生系统实验局，进一步扩大加州空气污染管理部门的职权。70年代，随着全球石油危机的爆发，加州政府推出了使用甲醇和天然气替代汽油的鼓励政策，以更好解决空气污染问题、减少汽油消耗。1990年，加州政府正式启动低排放/零排放机动车计划，并最终得到全美各大汽车生产商的响应。

　　经过长期努力，洛杉矶的空气质量已得到一定改观，市区光化学烟雾弥漫的现象不复存在，光化学烟雾污染防治已取得一定成果。从数据来看，洛杉矶市的PM2.5均值已保持在12微克/立方米左右。

　　四、德国鲁尔区空气污染治理经验

　　(一)地区和污染概况

　　鲁尔工业区是传统工业区向先进制造业和现代服务业转型的成功案例，也是雾霾治理的成功经验。当前上海正启动新一轮城市总体规划编制工作，产业和环境形势和鲁尔工业区都有较大的相似性。本次研究选择鲁尔工业区的案例，为上海生态环保制度研究提供支撑。

　　鲁尔工业区位于德国西部、莱茵河下游支流鲁尔河与利珀河之间的地区，行政上属于北威州，是德国最重要的工业区，也是全世界煤炭、钢铁等“黑色工业”鼎盛时期的代表。1961年，鲁尔工业区共有93座发电厂和82个炼钢高炉，每年向空气中排放150万吨烟灰和400万吨二氧化硫。由于重工业过度发展，鲁尔工业区在20世纪60年代至80年代雾霾频发。1962年12月，部分地区空气SO2浓度高达5000微克/平方米，是有记录的鲁尔第一次严重雾霾，当地居民呼吸道疾病、心脏疾病和癌症等发病率明显上升，156人死亡。1985年1月18日，德国迎来实施雾霾警报制度后最严重的三级警报，SO2浓度超过1800微克/立方米，当天19500人患病住院。痛定思痛后，德国政府通过漫长的结构调整和污染治理，终于在21世纪来临前将鲁尔工业区成功转型为现代工业区、科技创新区和创意文化区。为了这一转变，德国政府从多个方面作出了巨大理念。

　　(二)治理历程与途径

　　一是法制是治理雾霾的基本保障。1962年“雾灾”之后，德国各级政府纷纷出台管制条例，规定出现雾霾天气时，政府可要求企业停产、车辆停驶。但迫于经济利益和保障就业的压力，地方政府将污染限值设定较宽松，实际成效有限。企业界甚至错误追捧“高烟囱”处理法，即把烟囱加高到300米，降低本地大气中的污染物浓度，此举将德国污染扩散到将近半个欧洲，带来了更严重的后果。1974年，德国政府出台《联邦污染防治法》，针对大型工业企业制定更严格的排放标准，终于使污染治理走上正道。该法律经过多次修改和补充已成为德国最重要的法律之一。1994年10月，德国修订宪法，明确写入“国家为将来之世世代代，负有责任以立法，及根据法律与法之规定经由行政与司法，于合宪秩序范围内保障自然之生活环境。”这是世界主要国家首次将环境保护写入宪法。2005年，德国开始执行统一的欧盟环保标准。在不同的阶段，立法重点也有所不同，如60年代，突出工业烟尘和硫化物;80年代，突出汽车相关的氮氧化物;2000年以后，臭氧、PM10和PM2.5成为重点关注对象。

　　二是理顺管理体制。德国环境保护实施“联邦一州”二级管理或“联邦-州-基层”三级管理制度，各州根据自身情况安排，以二级管理为多数。德国联邦政府负责对一般环境政策的制订、核安全政策的制订与实施及跨界纠纷的处理，州政府主要负责环境政策实施，也包括部分环境政策的制订。二级管理模式下，州政府对各区或县、市设立排除机构管理。三级管理模式下，州政府委托区或县、市管理。州政府是环境保护的责任主体，一旦出现雾霾等污染事件，联邦政府有权责成州政府处理。

　　三是信息公开吸引全民监督。德国联邦和各州共设有643个空气质量监测站点。联邦环境部相关网站上可查询到各地区甚至某企业的排放信息，接受公众监督。根据法律，一旦企业造成空气质量问题，公民有权要求相关机构对企业进行调查，要求根据法律更新完善装置，如果问题仍旧没得到解决，相关机构有权让企业停业。全区所有烟囱装备自动报警系统，每两年施行一次排气检查。近年来，鲁尔工业区在企业排污口设置传感器和实况录像系统，任何人都可以通过电脑或者手机随时查看各种数据。鲁尔工业区所在的北威州已经设有70个空气监测站，监测结果即时公布。2008年科恩大学研究机构监测到鲁尔河中出现欧盟法律禁止化学物质PFT，直接导致北威州环境部长辞职及使用PFT的企业主入狱。

　　四是推进空间规划。整个鲁尔工业区从整体进行规划，森林、田园按照几公里到几十公里不等的距离形成生态隔离，建成区则按照功能分为科学园区、发展园区、服务园区、生活园区等，生活区和各类工厂彻底隔离。到2000年为止，鲁尔工业区共建立了276个自然保护区，面积190平方公里。除此之外还有大小公园3000多个。

　　五是大力实施结构调整。1968年，北威州制定了第一个产业结构调整方案《鲁尔发展纲要》，通过提供优惠政策和财政补贴对传统产业进行清理改造。鲁尔工业区关闭达到重污染标准的所有工厂，大力投资改造落后生产工艺和设备。但仅仅针对传统产业内部改造的政策效果有限，为此，70年代起，北威州加大开放力度，努力吸引外来资金和技术，通过提供经济和技术援助，逐步发展新兴产业来取代传统工业。这一期间，凡是信息技术等新兴产业到北威州落户，将给予大型企业投资者28%、小型企业投资者18%的经济补贴。80年代以后，德国联邦和州政府先后实施了“矿冶地区未来动议”、“欧盟与北威州联合计划”等发展规划，针对鲁尔工业区内不同城市的优势，实现产业结构的多样化，如鼓励高校和科研机构众多的多特蒙德大力发展软件业，杜伊斯堡发挥其港口优势成为贸易中心等。

　　六是充分发挥社会组织的作用。在鲁尔地区形成了各种各样的环保组织，从不同领域发挥自身独特作用。半官方组织如德国各地的工商联合会，是企业主的利益代表机构，但其主席由德国政府任命，属于政府官员。政府把自己的一部分职能转移到联合会这类组织来履行，比如环保知识培训等。德国目前共有83个工商联合会，每一家都有一名专职的环保问题联络员，向德国企业尤其是中小企业提供环保问题法律条文，提供企业有关环保问题培训信息。独立组织如德国环境与自然保护联合会(NABU)，该组织不接受党派以及与环保内容相关的企业捐款，经费完全来源于25万会员(主要是个人)的会费和捐赠，保持该组织的自主性和独立性。媒体也发挥了巨大作用，在前文提到的2008年PFT污染事件中，德国《西德意志报(WAZ)》独立跟踪报道事实真相，直到污染行为停止、相关责任人受到法律制裁。

　　七是科研和产业基础支撑区域转型。60年代以前，鲁尔工业区没有一所高校，目前，该区拥有58所大学和高等院校，共有47万在校学生，每个大学都设有“技术转化中心”，形成了一个从技术到市场应用的体系。鲁尔工业区的北威州有1600多家环保企业，成为欧洲先进的环保技术中心，和全区互动发展。

　　长期有效的治理工作让鲁尔工业区的雾霾治理取得了巨大成效。据北威州环境部门统计，1964年，鲁尔工业区S02的浓度约为206微克/立方米;到2007年，下降到8微克/立方米，降幅达97%。空气中悬浮颗粒物浓度在1968年至2002年间也出现明显下降。2012年，鲁尔工业区所有空气质量测量站测得的PM2.5年均含量最高值为21微克/立方米。自1991年柏林出现最后一次“雾霾”事件以后，至今，德国再也没有拉响“雾霾警报”。

　　五、对上海空气污染治理的建议

　　空气质量改善是长期过程，治理大气污染需要“长短结合”。短期目标是要把重污染发生的频率降下来;长期目标则是要把污染物浓度降下来，并逐步达标。要通过完善体制、强化法制、规范标准和全民参与，持续努力，确保上海环境空气质量得到有效改善。

　　(一)健全体制机制法制，完善相关制度设计

　　提升环保部门权威，有效发挥环保部门职能。针对目前环保部门监管效能不强，协调力较弱的现状，亟须将市环保局升格为市环保委，赋予环保主管部门在执法监督中的主导权和否决权，赋予环保部门有效的强制执行权;建立市长领导的环保领导小组，将“地方政府对当地空气质量负总责”的要求落实到位，明确各部门、区县、街道甚至乡镇行政领导的职责;整合市环保部门与市气象部门相关职能，比如空气环境质量的预警预报可由气象部门负责，环保部门对空气环境质量尤其是重点监控企业的排放状况实行监管。

　　规范环评机构管理，提高企业污染成本。要对环评机构开展摸底清查，借鉴建设监理行业管理经验，形成第三方环评机构资质认定机制，发挥环境影响评价的“一票否决”作用;环评审批权应有条件有选择有规范地下放，防止以牺牲环境和民众健康为代价换取短期经济利益的行为;公开企业环保指标，运用市场机制，建立环境污染举报与发现机制;完善污染后评估和追责处罚机制，取消排污罚款最高限额规定，采取与治理大气污染量价挂钩政策，还原并调节污染排放的市场成本，对污染排放进行总量控制，从价格和数量上双重制约污染排放企业，加重对造成污染者的处罚力度。

　　推进环保立法，依法约束企业行为。要以《大气污染防治行动计划》颁布为契机，加快出台“上海实施《计划》办法”，上海的“办法”标准要高于国家标准，国家立法没有的内容，上海可以有，特别要建立空气质量标准和大气污染物排放标准不断更新的长效机制;率先推动“环境污染强制责任保险制度”人法，通过立法对企业是否投保与环评审批、项目竣工环保验收、排污许可证核发等制度挂钩，对未投保企业暂停受理环保专项资金等申请;完善排污许可证制度，将其作为规范企业排污和政府监管的核心制度，对企业项目长期运营进行过程型监管。

　　(二)规范行业标准，加强行业监管

　　开展行业污染排放标准普查，建立污染源在线监测体系。对污染排放企业环保部门要进行污染排放标准普查，对是否达标纳入企业考核的主要指标;总结推广建筑工地扬尘在线监控系统的经验，根据重点区域、重点行业、重点企业的污染排放标准，对之实施全面在线监测;对污染排放标准过低的行业，要提高标准，比如要提高本市大型货运车尾气排放标准，对因此而淘汰的要加大补贴力度;对还没有污染排放标准行业，要尽快建立标准，比如要尽快制定挥发性有机物VOC排放、船舶污染排放等标准，目前要把这些污染排放的控制作为环境监测的重要目标;对臭氧等污染性强、治理难度大的排放，要列入议程进行前瞻研究。

　　落实监管责任，推进监管长效化。对污染排放企业市区两级环保部门要进行普查，实行分级环评审批和一票否决制度;对规避环评审批的企业，不仅追究当事者责任，还要按照“地方政府对当地空气质量负总责”的要求，追究地方行政主管领导责任;对乡镇村污染排放企业，必须实行环保质量承诺协议，对违反协议者依法进行处罚;对在环保方面做出成绩的企业，要予推广和奖励。

　　突出监管重点，提高防风险能力。对高危污染企业，环保部门要主动及时开展风险评估，加强对生产全过程进行监控;探索独立于环保主管部门的第三方监管体系，通过制定相关监管措施，加大对高危污染企业的监控力度;对产能落后的高危企业，环保部门要与主管部门研究协商，综合考量经济、环境和社会成本，提出淘汰或升级改造等建议。

　　制定激励政策，发展环保产业。对废弃物回收实行资源化的行业和采用新能源、环保新材料的产业，采取税收优惠和财政补贴措施，对企业新增的环保投资实行税收抵扣;建立和完善循环经济产品的标识制度，推动政府绿色采购，如规定各级政府上报绿色采购计划，并公布执行情况。

　　(三)完善长三角联防联控机制。推进区域性大气污染防治

　　携手联防联控，搭建共治平台。搭建苏浙沪皖长三角区域大气污染联防联控平台，协商组建三省一市联防联控工作机构，并争取国家和相关部委支持;共同议定长三角区域大气污染防治的行动纲领，明确区域大气污染防治的目标和任务、规范区域大气污染预报预警、提出区域大气污染治理的时间表和路线图。

　　建立区域信息共享机制，推进区域联合监管执法。加强长三角区域环保标准体系建设，统一协调区域内各城市污染排放标准、环保准入门槛、机动车环保标识、环保处罚措施等;以区域规划环评和重点产业环评为基础，针对可能对长三角区域大气环境有重大影响的石化、钢铁、有色等项目，建立重大项目环境影响评价会商机制;依照区域大气污染防治规划和管理要求，依托已有网站设施，通过区域内各城市环境空气质量监测、重点源大气污染排放、重点建设项目、机动车环保标志等信息的集成共享，促进长三角区域大气污染状况的联合执法检查，协调处理区域内跨省重大污染纠纷，集中整治环境违法企业。

　　建立应急机制，协调应对措施。加强极端不利气象条件下长三角区域大气污染预警体系建设，及时预报大气环境质量状况，推进风险信息研判和预警;建立区域重污染天气应急预案，构建区域、省、市联动应急响应体系;当出现极端不利气象条件时，及时启动应急预案，实行重点大气污染物排放源限产停产、建筑工地停止土方作业、机动车限行等紧急控制措施。

　　(四)引导全民参与，发挥社会支持机制作用

　　公开环境信息，保障公众和社会组织参与环境治理。通过畅通公众和社会组织参与环境治理渠道，推动政府和企业公开环境信息，保障公众和社会组织享有环境信息知情权;通过法规和制度作用，规范公众和社会组织有序参与环境治理。

　　发挥政府引导作用，支持社会多层次参与环保。政府通过购买服务、提供参与平台，引导社会组织参与多层次的环境治理;对于影响环境的建设项目，政府应鼓励社会组织参与其决策和执行过程，参与环境政策、规划的制定和执行监督。社会组织作为对政府职能的有益补充，政府应加大沟通和扶持力度，必要时以适当的方式协助其筹措活动资金，以使其在宣传、听证、政策制定等方面发挥更加积极的作用，使社会组织的参与落到实处。

　　强化宣传力度，增强公众环保意识。政府职能部门在社区层面，应普及以生态为导向的价值取向，鼓励社会组织借助居民自治组织与自治网络开展广泛宣传和动员，立法推进生态教育，使环境保护成为居民的生活方式。政府业务指导部门以及街、镇要与之密切合作，在基层社区自治组织的议程安排和考核指标设计上要有与之相互适应的各类活动，主动培育、激活社区环境保护和治理的社会支持机制。

 

国家发改委国土开发与地区经济研究所  编发：王宇光