我國區(qū)域產(chǎn)業(yè)政策法律制度演進(jìn)歷程與完善路徑時(shí)間： 2016-07-26信息來源：譚正航　作者：hjr_admin　責(zé)編：

    　摘要：區(qū)域產(chǎn)業(yè)政策法律制度是協(xié)調(diào)產(chǎn)業(yè)政策與區(qū)域政策沖突，推進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展的重要制度。我國區(qū)域產(chǎn)業(yè)政策法律制度的演進(jìn)歷程大致可劃分為區(qū)域均衡發(fā)展時(shí)期、區(qū)域非均衡發(fā)展時(shí)期、區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展時(shí)期及產(chǎn)業(yè)發(fā)展轉(zhuǎn)型時(shí)期四個(gè)階段。從其演進(jìn)軌跡來看，我國區(qū)域產(chǎn)業(yè)政策法律制度對于區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展的作用逐步增強(qiáng)。但我國區(qū)域產(chǎn)業(yè)政策法律制度還存在府調(diào)控功能過度及政策體系不完善等問題。優(yōu)化區(qū)域產(chǎn)業(yè)政策法律制度是推進(jìn)我國區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略實(shí)施的重要保障。我國應(yīng)通過強(qiáng)化區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展基本目標(biāo)指引，構(gòu)建科學(xué)的法律原則，設(shè)立綜合性區(qū)域產(chǎn)業(yè)調(diào)控機(jī)構(gòu)，完善區(qū)域產(chǎn)業(yè)調(diào)控制度體系及構(gòu)建政策實(shí)施保障機(jī)制等措施推進(jìn)區(qū)域產(chǎn)業(yè)政策法律制度的優(yōu)化。
    　關(guān)鍵詞：區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展；區(qū)域產(chǎn)業(yè)政策法律制度；演進(jìn)歷程；優(yōu)化路徑
    　中圖分類號：F062.2  文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A  文章編號：1671-4407(2016)06-114-05
    　基金項(xiàng)目：國家民委武陵山民族理論政策研究基地開放基金招標(biāo)項(xiàng)目“區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展與武陵山片區(qū)產(chǎn)業(yè)協(xié)作法律保障機(jī)制研究”（15jdzb090）；吉首大學(xué)“學(xué)成返校博士科研資助經(jīng)費(fèi)研究項(xiàng)目”（jsdxxcfxbskyxm201203）
    　作者簡介：譚正航，男，湖南婁底人，法學(xué)博士，副教授，主要從事經(jīng)濟(jì)政策與法律、金融法與教育法研究。
   
    　改革開放以來，我國逐步建立了產(chǎn)業(yè)政策法律制度，為產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供了重要保障。隨著區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略的推進(jìn)，我國逐步重視區(qū)域產(chǎn)業(yè)政策法律制度對促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展的作用。優(yōu)化區(qū)域產(chǎn)業(yè)政策法律制度對于區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展作用，是新時(shí)期推進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)型的重要途徑。本文擬在分析我國區(qū)域產(chǎn)業(yè)政策法律制度演進(jìn)歷程基礎(chǔ)上，系統(tǒng)研究其在問題與完善路徑，以期為我國法律制度完善和區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展提供新的思路與對策建議。
 
    　1 我國區(qū)域產(chǎn)業(yè)政策法律制度的演進(jìn)歷程
 
    　新中國成立后，產(chǎn)業(yè)政策法律制度作為我國區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略的重要保障，對經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展起到重要保障作用。伴隨區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略的推進(jìn)，我國初步建立起區(qū)域產(chǎn)業(yè)政策法律制度，其演進(jìn)歷程大體可以分為以下四個(gè)時(shí)期：
 
    ?。?）區(qū)域均衡發(fā)展時(shí)期。新中國成立初期，舊中國遺留下來的生產(chǎn)力布局極為不合理，“工業(yè)70%以上集中在占全國面積不到12%的東部沿海狹長地帶，而占國土面積88%的中西部地區(qū)基本上沒有真正的現(xiàn)代工業(yè)”^[1]。面對區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展極為不平衡狀況，“從1956年開始，我國實(shí)施區(qū)域均衡發(fā)展布局戰(zhàn)略，重點(diǎn)發(fā)展內(nèi)地工業(yè)，同時(shí)利用沿海工業(yè)的發(fā)展來支援內(nèi)地工業(yè)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)工業(yè)在全國均衡布局和發(fā)展”^[2]。國家“一五”計(jì)劃與“二五”計(jì)劃對區(qū)域產(chǎn)業(yè)發(fā)展的基本政策是：“平衡內(nèi)地與沿海工業(yè)布局，改變工業(yè)投資的地域分布格局，在利用、改造、擴(kuò)建原有工業(yè)基地基礎(chǔ)上新建工業(yè)基地，在全國工業(yè)布局中考慮接近原料、燃料產(chǎn)區(qū)和備戰(zhàn)要求”^[3]。20世紀(jì)60年代，隨著中蘇關(guān)系惡化，出于國防安全考慮，我國將產(chǎn)業(yè)發(fā)展重點(diǎn)集中于中西部地區(qū)。國家“三五”計(jì)劃與“四五”計(jì)劃的區(qū)域產(chǎn)業(yè)政策是：以備戰(zhàn)為主導(dǎo)思想，延續(xù)工業(yè)布局調(diào)整思路和新增投資傾斜策略，將部分工業(yè)企業(yè)從沿海地區(qū)遷到內(nèi)陸大三線地區(qū)，通過實(shí)施大規(guī)模的三線建設(shè)，實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)布局戰(zhàn)略性轉(zhuǎn)移^[3]。經(jīng)過“三五”“四五”計(jì)劃實(shí)施，我國在中西部地區(qū)建成了擁有全國1/3以上工業(yè)固定資產(chǎn)原值、以國防工業(yè)和機(jī)電工業(yè)為主體的工業(yè)^[1]。區(qū)域產(chǎn)業(yè)均衡發(fā)展政策在一定程度上奠定了中西部地區(qū)的工業(yè)基礎(chǔ)地位，但由于“重重工業(yè)、輕輕工業(yè)”，人為壓制東部地區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，忽視產(chǎn)業(yè)發(fā)展效率，導(dǎo)致輕工業(yè)產(chǎn)品嚴(yán)重短缺與產(chǎn)業(yè)發(fā)展區(qū)域不平衡及效率不高。這一時(shí)期，區(qū)域產(chǎn)業(yè)政策法律制度主要表現(xiàn)在國家五年發(fā)展計(jì)劃和區(qū)域發(fā)展規(guī)劃文件之中，沒有制定專門的產(chǎn)業(yè)政策或區(qū)域產(chǎn)業(yè)政策法律法規(guī)文件。
 
    　（2）區(qū)域非均衡發(fā)展時(shí)期。1978年12月，鄧小平在中央工作會(huì)議閉幕式的《解放思想，實(shí)事求是，團(tuán)結(jié)一致向前看》講話中指出：“在經(jīng)濟(jì)政策上，要允許一部分地區(qū)，一部分企業(yè)，一部分工人、農(nóng)民，由于辛勤努力成績大而收入先多一些，生活先好起來”^[4]。這一時(shí)期，為充分發(fā)揮區(qū)域比較優(yōu)勢，提高國家經(jīng)濟(jì)實(shí)力，我國改變區(qū)域均衡發(fā)展政策，實(shí)施效率優(yōu)先的區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略，對東部沿海地區(qū)實(shí)施傾斜性的區(qū)域政策和產(chǎn)業(yè)政策，率先實(shí)施對外開放政策。1980年，我國確立東部沿海城市深圳、珠海、汕頭和廈門為經(jīng)濟(jì)特區(qū)，并通制定了《廣東省經(jīng)濟(jì)特區(qū)條例》；1984年，國家決定進(jìn)一步開放從東北沿海大連、天津、秦皇島到廣東南海的14個(gè)沿海港口城市；1985年，國家確定長江三角洲，珠江三角洲，閩南廈門、漳州、泉州三角地區(qū)，以及膠東半島、遼東半島開辟為經(jīng)濟(jì)開放區(qū)；1988年，成立海南經(jīng)濟(jì)特區(qū)暨海南??；1990年做出開發(fā)浦東的決定^[1]。國家“五五”計(jì)劃、“六五”計(jì)劃、“七五”計(jì)劃均對區(qū)域產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策做出了“區(qū)域產(chǎn)業(yè)布局重點(diǎn)由內(nèi)地向東部沿海地區(qū)轉(zhuǎn)移，積極利用沿海地區(qū)優(yōu)勢區(qū)位及工業(yè)基礎(chǔ)，對外資利用、財(cái)稅、外匯留成等實(shí)施優(yōu)惠，以外向型經(jīng)濟(jì)為龍頭，持續(xù)擴(kuò)大對外開放規(guī)模”^[3]的規(guī)定。這一時(shí)期，雖然國家加強(qiáng)了對基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)的政策傾斜，但其仍然滯后于國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要，而屬于限制發(fā)展的加工業(yè)卻無序增長，新興產(chǎn)業(yè)和傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的改造進(jìn)展緩慢。這一階段的區(qū)域政策與產(chǎn)業(yè)政策總體處于分離狀態(tài)。
 
　?。?）區(qū)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展時(shí)期。隨著改革開放的不斷推進(jìn)，區(qū)域非均衡發(fā)展模式所帶來的中西部地區(qū)發(fā)展滯后，區(qū)域差距日益擴(kuò)大等問題不斷突顯。為此我國在堅(jiān)持發(fā)展效率目標(biāo)基礎(chǔ)上，開始重視區(qū)域發(fā)展公平問題，著手構(gòu)建兼顧效率和公平的區(qū)域經(jīng)濟(jì)政策。20世紀(jì)90年代以來，為優(yōu)化區(qū)域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)與資源配置，我國制定和實(shí)施了一系列旨在促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展的產(chǎn)業(yè)政策制度。產(chǎn)業(yè)政策與區(qū)域政策的協(xié)調(diào)問題逐步被重視。1989年制定的我國第一個(gè)專門性產(chǎn)業(yè)政策法律文件——《國務(wù)院關(guān)于當(dāng)前產(chǎn)業(yè)政策要點(diǎn)的決定》規(guī)定了促進(jìn)國家主要產(chǎn)業(yè)發(fā)展目標(biāo)與措施，但其沒有對區(qū)域產(chǎn)業(yè)政策進(jìn)行規(guī)定。1994年頒布的《90年代國家產(chǎn)業(yè)綱要》首次明確提出了促進(jìn)地區(qū)間專業(yè)化分工協(xié)作的區(qū)域產(chǎn)業(yè)政策制度，以及依據(jù)區(qū)域差異對東部、中西部地區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策及區(qū)域調(diào)控手段。1993年原國家計(jì)委制定的《全國第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃基本思路》進(jìn)一步規(guī)定了區(qū)域產(chǎn)業(yè)政策法律制度發(fā)展方向。1995年頒布的《指導(dǎo)外商投資方向暫行規(guī)定》第11條“對于確能發(fā)揮中西部地區(qū)資源優(yōu)勢且符合國家產(chǎn)業(yè)政策的上述外商投資項(xiàng)目，亦可以適當(dāng)放寬限制”的規(guī)定更是彰顯了區(qū)域產(chǎn)業(yè)政策法律制度的差異化理念。1996年的《國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展“九五”計(jì)劃和2010年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》提出了一系列促進(jìn)區(qū)域產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策。這一階段，我國開始重視產(chǎn)業(yè)政策與區(qū)域政策的耦合，但對產(chǎn)業(yè)政策與區(qū)域協(xié)調(diào)機(jī)制缺乏構(gòu)建，致使區(qū)域產(chǎn)業(yè)重復(fù)建設(shè)較為嚴(yán)重，區(qū)域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不斷趨同。另外，政府直接性區(qū)域產(chǎn)業(yè)政策工具運(yùn)用過多，行政命令成為主要調(diào)控手段，對市場機(jī)制對區(qū)域產(chǎn)業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展作用發(fā)揮及政府干預(yù)職能轉(zhuǎn)型不利。
 
    ?。?）產(chǎn)業(yè)發(fā)展轉(zhuǎn)型期。21世紀(jì)以來，我國進(jìn)入了工業(yè)化、城市化加速發(fā)展時(shí)期，消費(fèi)結(jié)構(gòu)升級和新型城鎮(zhèn)化建設(shè)進(jìn)程對工業(yè)、特別是為適應(yīng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型和經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的要求。這一時(shí)期，我國區(qū)域產(chǎn)業(yè)政策法律制度補(bǔ)單向前發(fā)展。由于長期實(shí)行粗放型的經(jīng)濟(jì)增長模式，導(dǎo)致我國高能耗、高污染、低附加值的產(chǎn)業(yè)比重偏高，地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)嚴(yán)重趨同化和過度競爭等問題，制約聊產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化升級。轉(zhuǎn)變產(chǎn)業(yè)發(fā)展方式，促進(jìn)區(qū)域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化成為區(qū)域產(chǎn)業(yè)政策法律制度的基本任務(wù)。2005年國務(wù)院《關(guān)于發(fā)布實(shí)施促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整暫行規(guī)定的決定》第10條對區(qū)域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整方向，各個(gè)地區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展目標(biāo)進(jìn)行了規(guī)定，體現(xiàn)了主體功能戰(zhàn)略和區(qū)域產(chǎn)業(yè)政策法律制度基本目標(biāo)。2010年國務(wù)院制定的《關(guān)于中西部地區(qū)承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的指導(dǎo)意見》，就中西部地區(qū)有序承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，促進(jìn)區(qū)域產(chǎn)業(yè)合作等進(jìn)行規(guī)范，為區(qū)域產(chǎn)業(yè)政策法律制度優(yōu)化邁出了重要一步。2011年的《國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展“十二五”規(guī)劃》更是在“優(yōu)化產(chǎn)業(yè)布局”和“實(shí)施區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略”等部分對區(qū)域產(chǎn)業(yè)布局和區(qū)域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整政策等進(jìn)行了規(guī)劃，為構(gòu)建科學(xué)的區(qū)域產(chǎn)業(yè)政策法律制度奠定了基礎(chǔ)。中共十八大報(bào)告也提出了“優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展”與“繼續(xù)實(shí)施區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略，充分發(fā)揮各地區(qū)比較優(yōu)勢”戰(zhàn)略目標(biāo)。這一階段，在統(tǒng)一產(chǎn)業(yè)調(diào)控基礎(chǔ)上，區(qū)域產(chǎn)業(yè)調(diào)控機(jī)制不斷發(fā)展，產(chǎn)業(yè)政策與區(qū)域政策不斷走向協(xié)調(diào)，區(qū)域產(chǎn)業(yè)政策法律制度逐步走向完善。
 
    　2 我國區(qū)域產(chǎn)業(yè)政策法律制度存在主要問題分析
 
    　我國區(qū)域產(chǎn)業(yè)政策法律制度對優(yōu)化區(qū)域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、促進(jìn)區(qū)域產(chǎn)業(yè)組織合理化、推進(jìn)區(qū)域產(chǎn)業(yè)布局均衡、協(xié)調(diào)產(chǎn)業(yè)政策與區(qū)域政策關(guān)系等起到了一定保障作用。但是，我國區(qū)域產(chǎn)業(yè)政策法律制度還存在一些問題，影響到區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略的推進(jìn)。
 
    　2.1 政府調(diào)控過度
 
    　從以上區(qū)域產(chǎn)業(yè)政策法律制度演進(jìn)來看，我國政府對其發(fā)展起到?jīng)Q定性作用。政府“以趕超理論為基礎(chǔ)，特別強(qiáng)調(diào)政府的作用，試圖通過政府選擇重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)和企業(yè)，并給予傾斜性投入和扶持，以最小的成本、最快的速度，縮短產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)組織的演進(jìn)時(shí)間，達(dá)到趕超發(fā)達(dá)國家的目的”^[5]。這種政府控制式的區(qū)域產(chǎn)業(yè)政策制度有利于集中資源扶持區(qū)域特定產(chǎn)業(yè)發(fā)展，快速推進(jìn)區(qū)域產(chǎn)業(yè)優(yōu)化升級，強(qiáng)化區(qū)域產(chǎn)業(yè)組織的規(guī)模。但是，基于有限理性、政府經(jīng)濟(jì)人及權(quán)力尋租等因素的限制，政府過度干預(yù)區(qū)域產(chǎn)業(yè)必然會(huì)出現(xiàn)“失靈”問題。當(dāng)政府調(diào)控行為不尊重市場的作用時(shí)，必然導(dǎo)致外部調(diào)控與區(qū)域產(chǎn)業(yè)發(fā)展的內(nèi)在規(guī)律不吻合，反過來阻礙區(qū)域產(chǎn)業(yè)的正常發(fā)展，致使預(yù)期的政策目標(biāo)難以實(shí)現(xiàn)。政府調(diào)控過度，使得市場機(jī)制對區(qū)域產(chǎn)業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展的調(diào)節(jié)作用受到眾多限制，必然導(dǎo)致區(qū)域產(chǎn)業(yè)政策法律制度運(yùn)行成本過高。
 
    　2.2 產(chǎn)業(yè)政策與區(qū)域政策耦合不夠
 
    　產(chǎn)業(yè)政策與區(qū)域政策是國家基本政策的兩個(gè)方面，兩者相輔相成，互為補(bǔ)充。“只有將產(chǎn)業(yè)政策與區(qū)域政策有機(jī)結(jié)合，實(shí)施產(chǎn)業(yè)政策與區(qū)域政策雙向調(diào)控，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化與區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展，才能推動(dòng)國民經(jīng)濟(jì)持續(xù)、健康、快速發(fā)展”^[6]。產(chǎn)業(yè)政策與區(qū)域政策耦合是調(diào)和效率和公平價(jià)值沖突，促進(jìn)區(qū)域產(chǎn)業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展的基礎(chǔ)。改革開放以來，我國以效率優(yōu)先為指導(dǎo)，實(shí)行非均衡區(qū)域發(fā)展政策，對東部地區(qū)實(shí)施區(qū)域傾斜與產(chǎn)業(yè)傾斜政策。使得東部地區(qū)產(chǎn)業(yè)得到了快速發(fā)展，但也帶來了區(qū)域產(chǎn)業(yè)發(fā)展不協(xié)調(diào)的問題。21世紀(jì)以來，我國實(shí)施區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略，逐步重視產(chǎn)業(yè)政策與區(qū)域政策法律制度的作用。雖然已有一些產(chǎn)業(yè)政策法律制度對此有所重視，如國務(wù)院制定的《90年代國家產(chǎn)業(yè)政策綱要》對產(chǎn)業(yè)布局區(qū)域效應(yīng)有所涉及。但是，大部分區(qū)域產(chǎn)業(yè)政策法律制度缺乏對產(chǎn)業(yè)政策的區(qū)域效應(yīng)與區(qū)域政策與產(chǎn)業(yè)政策耦合的重視，致使兩者仍處于整體分離狀態(tài)。產(chǎn)業(yè)政策與區(qū)域政策的耦合不夠，必然導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)政策與區(qū)域政策處于分離狀態(tài)，導(dǎo)致區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展，引發(fā)區(qū)域產(chǎn)業(yè)惡性競爭、區(qū)域產(chǎn)業(yè)布局不合理等區(qū)域產(chǎn)業(yè)問題。
 
    　2.3 區(qū)域產(chǎn)業(yè)調(diào)控制度體系不完善
 
    　當(dāng)前，我國區(qū)域產(chǎn)業(yè)政策法律制度較為零散，還沒有建立調(diào)控制度體系?，F(xiàn)有區(qū)域產(chǎn)業(yè)政策法律制度，主要是關(guān)于區(qū)域產(chǎn)業(yè)布局、區(qū)域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)等的規(guī)定。很少有對區(qū)域產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃、區(qū)域產(chǎn)業(yè)組織等進(jìn)行規(guī)定，也沒有對區(qū)域產(chǎn)業(yè)調(diào)控工具及行使方式等進(jìn)行規(guī)定范。這樣，不僅使得區(qū)域產(chǎn)業(yè)政策法律制度不僅缺乏整體性與協(xié)同性，也使得許多區(qū)域產(chǎn)業(yè)調(diào)控行為缺乏基本依據(jù)，致使其促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展功能缺乏制度保障。
 
    　2.4 區(qū)域產(chǎn)業(yè)政策法律制度實(shí)施保障機(jī)制缺失
 
   　構(gòu)建實(shí)施保障機(jī)制是落實(shí)區(qū)域產(chǎn)業(yè)政策法律制度、實(shí)現(xiàn)促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展基本功能的基礎(chǔ)。目前，我國沒有相關(guān)產(chǎn)業(yè)政策及法律法規(guī)就區(qū)域產(chǎn)業(yè)政策法律制度實(shí)施主體、措施、程序和責(zé)任等規(guī)定，使得有限的區(qū)域產(chǎn)業(yè)政策法律制度大部分只能成為擺設(shè)而無法落實(shí)。區(qū)域產(chǎn)業(yè)政策法律制度實(shí)施保障機(jī)制的缺失，必將導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)政策與區(qū)域政策難以耦合，區(qū)域產(chǎn)業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展難以實(shí)現(xiàn)。
 
    　3 我國區(qū)域產(chǎn)業(yè)政策法律制度完善的基本路徑
 
    　為推進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展，我國應(yīng)以區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展為引領(lǐng)，以科學(xué)的政策原則為指導(dǎo)，以強(qiáng)化市場機(jī)制對區(qū)域產(chǎn)業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展功能為基礎(chǔ)，以提高產(chǎn)業(yè)政策與區(qū)域政策的協(xié)調(diào)性為核心，全面推進(jìn)區(qū)域產(chǎn)業(yè)政策法律制度的優(yōu)化。
 
　    3.1 強(qiáng)化區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展目標(biāo)的引領(lǐng)
 
    　區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展目標(biāo)是調(diào)諧區(qū)域關(guān)系，縮減區(qū)域經(jīng)濟(jì)差距，促進(jìn)區(qū)域和諧互動(dòng)發(fā)展的根本指引。區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展是對區(qū)域均衡發(fā)展、區(qū)域非均衡發(fā)展、區(qū)域非均衡協(xié)調(diào)發(fā)展目標(biāo)反思與總結(jié)基礎(chǔ)上提出的區(qū)域發(fā)展目標(biāo)與模式，是適合我國新時(shí)期調(diào)適區(qū)域關(guān)系與推進(jìn)區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略的基本目標(biāo)。毫無疑問，我國區(qū)域產(chǎn)業(yè)政策法律制度應(yīng)以區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展為基本目標(biāo)。只有以區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展為基本目標(biāo)，才能合理處理區(qū)域政策和產(chǎn)業(yè)政策關(guān)系，調(diào)和區(qū)域發(fā)展矛盾，提升區(qū)域發(fā)展公平性，有效破解區(qū)域產(chǎn)業(yè)問題。強(qiáng)化區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展基本目標(biāo)的指引，要求我國在制定區(qū)域產(chǎn)業(yè)政策法律制度時(shí)，從產(chǎn)業(yè)發(fā)展差異性出發(fā)，強(qiáng)化產(chǎn)業(yè)政策的公平性、整體性與協(xié)同性，加強(qiáng)對區(qū)域產(chǎn)業(yè)發(fā)展優(yōu)勢保護(hù)，提高區(qū)域產(chǎn)業(yè)發(fā)展整體效益。
 
    　3.2 確立科學(xué)的區(qū)域產(chǎn)業(yè)政策法律制度基本原則
 
    　構(gòu)建科學(xué)的基本原則是完善區(qū)域產(chǎn)業(yè)政策法律制度的基礎(chǔ)。筆者認(rèn)為，我國應(yīng)構(gòu)建有限調(diào)控、差異化、可持續(xù)發(fā)展三大基本原則。
 
　　（1）有限調(diào)控原則。因政府也面臨有限理性、調(diào)控成本和權(quán)力尋租等局限。區(qū)域產(chǎn)業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展主要依賴于市場機(jī)制作用下的企業(yè)和生產(chǎn)要素的合理配置，政府功能應(yīng)定為市場機(jī)制有效運(yùn)行提供引導(dǎo)與保障作用。因此，政府對區(qū)域產(chǎn)業(yè)調(diào)控必須是有限度。有效調(diào)控原則首先要求合理劃定政府和市場邊界。區(qū)域產(chǎn)業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展從根本上應(yīng)該是建立在市場的基礎(chǔ)調(diào)節(jié)作用上，政府對區(qū)域產(chǎn)業(yè)關(guān)系進(jìn)行調(diào)控的目的在于克服市場失靈。其次，有限調(diào)控要求加強(qiáng)對政府權(quán)力約束，特別是在我國政府機(jī)制較為強(qiáng)勢而市場機(jī)制不健全的情況下，更應(yīng)該強(qiáng)調(diào)規(guī)范政府調(diào)控機(jī)制。其次，有限調(diào)控原則要求政府主要依靠引導(dǎo)、指導(dǎo)和獎(jiǎng)勵(lì)等方式推進(jìn)區(qū)域產(chǎn)業(yè)政策法律制度實(shí)施，以發(fā)揮市場機(jī)制的基礎(chǔ)性調(diào)控作用。
 
　?。?）差異化原則。差異化原則指區(qū)域產(chǎn)業(yè)政策法律制度應(yīng)在統(tǒng)一性調(diào)控基礎(chǔ)上依據(jù)區(qū)域產(chǎn)業(yè)發(fā)展差異、區(qū)域公平、區(qū)域比較優(yōu)勢等因素而采取有差別的調(diào)控機(jī)制。區(qū)域產(chǎn)業(yè)政策法律制度本身就內(nèi)含差異化、區(qū)別化的基本理念，是一種針對區(qū)域產(chǎn)業(yè)發(fā)展特殊性而進(jìn)行差異化調(diào)控的政策機(jī)制。由于我國區(qū)域非均衡發(fā)展戰(zhàn)略的實(shí)施，區(qū)域之間的絕對差距不斷擴(kuò)大，同時(shí)，我國區(qū)域產(chǎn)業(yè)發(fā)展基礎(chǔ)和特色較為明顯，區(qū)域差距也較大。因此，區(qū)域產(chǎn)業(yè)政策法律制度應(yīng)從我國區(qū)域產(chǎn)業(yè)實(shí)際出發(fā)，強(qiáng)調(diào)對欠發(fā)達(dá)地區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的傾斜扶持，建立有利于區(qū)域產(chǎn)業(yè)特色發(fā)展、優(yōu)勢發(fā)展的調(diào)控政策，以克服“一刀切”式調(diào)控政策的缺乏。差異化原則是提高區(qū)域產(chǎn)業(yè)政策法律制度效益性的基本保障。
 
　　（3）可持續(xù)發(fā)展原則。可持續(xù)發(fā)展原則是指尋找產(chǎn)業(yè)發(fā)展與生態(tài)、環(huán)境保護(hù)、資源節(jié)約利用之間的協(xié)調(diào)，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)、資源、環(huán)境之間協(xié)調(diào)和長效發(fā)展。“可持續(xù)發(fā)展原則實(shí)質(zhì)是區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展中充分考慮區(qū)域自然資源的長期供給能力和生態(tài)環(huán)境的長期承受能力，確保區(qū)域社會(huì)經(jīng)濟(jì)獲得穩(wěn)定增長、發(fā)展的同時(shí)，謀求區(qū)域人口增長得到有效的控制、自然資源得到合理開發(fā)利用、生態(tài)環(huán)境保持良性循環(huán)發(fā)展”^[7]。近年來，隨著粗放式、資源開發(fā)式經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式的推進(jìn)，我國生態(tài)環(huán)境問題逐漸成為制約區(qū)域產(chǎn)業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展的瓶頸問題。堅(jiān)持可持續(xù)發(fā)展原則是轉(zhuǎn)變我國產(chǎn)業(yè)粗放式發(fā)展模式、優(yōu)化區(qū)域產(chǎn)業(yè)發(fā)展結(jié)構(gòu)，提高產(chǎn)業(yè)發(fā)展效益和資源利用效率的要求?？沙掷m(xù)發(fā)展原則要求區(qū)域產(chǎn)業(yè)政策法律制度運(yùn)行中堅(jiān)持：其一，區(qū)域產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)布局制度將環(huán)境與生態(tài)保護(hù)制度作為重要組成部分。其二，引導(dǎo)區(qū)域企業(yè)重視環(huán)境保護(hù)，鼓勵(lì)企業(yè)提高能源利用效率。其三，加強(qiáng)對違反區(qū)域生態(tài)環(huán)境保護(hù)法律制度行為的制裁。
 
    　3.3 設(shè)立綜合的區(qū)域調(diào)控機(jī)構(gòu)
 
    　區(qū)域產(chǎn)業(yè)調(diào)控主體可分為決策主體和執(zhí)行主體兩大類。決策主體主要職能是制定區(qū)域產(chǎn)業(yè)政策法律制度及做出區(qū)域產(chǎn)業(yè)調(diào)控決定；執(zhí)行主體主要職能是執(zhí)行與實(shí)施區(qū)域產(chǎn)業(yè)調(diào)控決策，其主要為綜合性區(qū)域產(chǎn)業(yè)調(diào)控機(jī)構(gòu)、地方政府，作為準(zhǔn)行政機(jī)構(gòu)區(qū)域協(xié)調(diào)組織和社會(huì)中間組織依法或接受委托能具有一定范圍執(zhí)行權(quán)。目前，我國在中央設(shè)有承擔(dān)部分區(qū)域調(diào)控功能的屬于國家發(fā)改委內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的西部開發(fā)司和東北振興司。區(qū)域產(chǎn)業(yè)調(diào)控等區(qū)域管理事務(wù)主要由國家發(fā)改委承擔(dān)。“尚未建立起獨(dú)立的、統(tǒng)籌區(qū)域政策制定的專門性區(qū)域協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，而只有按區(qū)域開發(fā)任務(wù)分別成立的區(qū)域開發(fā)辦公室”^[8]。區(qū)域協(xié)調(diào)關(guān)系到國家發(fā)展戰(zhàn)略和共同富裕根本目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，涉及面之廣、持續(xù)時(shí)間之長，理應(yīng)由專門的區(qū)域管理機(jī)構(gòu)來負(fù)責(zé)。“中國這樣大的一個(gè)國家沒有一個(gè)專門協(xié)調(diào)區(qū)域利益的職能機(jī)構(gòu)，在全球來說是十分少見的”^[9]。國家發(fā)改委調(diào)控職能多，管理事務(wù)涉及眾多利益相互沖突主體，難以從區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略高度來管理區(qū)域產(chǎn)業(yè)等問題。從域外國家的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)來看，設(shè)置綜合性的區(qū)域調(diào)控機(jī)構(gòu)是共同經(jīng)驗(yàn)。因此，我國有必要在中央設(shè)置一個(gè)綜合性區(qū)域調(diào)控機(jī)構(gòu)，由其負(fù)責(zé)區(qū)域產(chǎn)業(yè)調(diào)控等區(qū)域事務(wù)管理，協(xié)調(diào)區(qū)域產(chǎn)業(yè)政策法律制度等執(zhí)行。依據(jù)當(dāng)前機(jī)構(gòu)設(shè)置狀況，筆者認(rèn)為，我國可在國務(wù)院下設(shè)立區(qū)域調(diào)控委員會(huì)，并在其內(nèi)部設(shè)區(qū)域產(chǎn)業(yè)調(diào)控司等組成部門。由區(qū)域調(diào)控委員會(huì)來行使區(qū)域產(chǎn)業(yè)調(diào)控等職能，有利于凸顯產(chǎn)業(yè)政策的區(qū)域效應(yīng)，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)政策與區(qū)域政策的耦合發(fā)展，協(xié)調(diào)地方政府等主體區(qū)域產(chǎn)業(yè)利益，實(shí)現(xiàn)區(qū)域產(chǎn)業(yè)調(diào)控的專業(yè)化和效益化。區(qū)域調(diào)控委員會(huì)在區(qū)域產(chǎn)業(yè)政策法律制度方面的主要職能是制定區(qū)域產(chǎn)業(yè)調(diào)控規(guī)章，確立區(qū)域產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃政策，做出區(qū)域產(chǎn)業(yè)調(diào)控決定，協(xié)調(diào)其他主體的區(qū)域產(chǎn)業(yè)調(diào)控職能，處理區(qū)域產(chǎn)業(yè)調(diào)控政策爭議等。
 
    　3.4 完善區(qū)域產(chǎn)業(yè)調(diào)控制度體系
 
    　區(qū)域產(chǎn)業(yè)調(diào)控制度是區(qū)域產(chǎn)業(yè)政策法律制度的核心部分，也是實(shí)現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展目標(biāo)的基本保障。我國區(qū)域產(chǎn)業(yè)政策法律制度應(yīng)以區(qū)域產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃為先導(dǎo)，以區(qū)域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)控為核心，以區(qū)域產(chǎn)業(yè)組織調(diào)控制度、區(qū)域產(chǎn)業(yè)布局制度為兩翼建立調(diào)控制度體系。其一，完善區(qū)域產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃制度。我國區(qū)域產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)制制度主要要解決的是如何保障各區(qū)域之間、地方政府之間的產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃協(xié)調(diào)化。為此，區(qū)域產(chǎn)業(yè)規(guī)劃制度的目標(biāo)應(yīng)定位為發(fā)揮各地區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展優(yōu)勢，促進(jìn)區(qū)域產(chǎn)業(yè)布局合理化，實(shí)現(xiàn)國家主體功能規(guī)劃。并建立區(qū)域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)規(guī)劃制度，通過區(qū)域產(chǎn)業(yè)主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)協(xié)調(diào)和錯(cuò)位發(fā)展規(guī)劃，發(fā)揮區(qū)域優(yōu)勢和促進(jìn)產(chǎn)業(yè)互補(bǔ)。其二，完善區(qū)域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)控制度。我國區(qū)域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)控制度應(yīng)以破解區(qū)域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)發(fā)展中存在問題為基本思路。首先應(yīng)從主體功能規(guī)劃戰(zhàn)略和地區(qū)資源承載能力出發(fā)，確立各個(gè)區(qū)域主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)選擇方向和國家重點(diǎn)支持的產(chǎn)業(yè)目錄制度。并構(gòu)建促進(jìn)區(qū)域產(chǎn)業(yè)集聚制度，圍繞主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)和優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)在不同區(qū)域建立若干產(chǎn)業(yè)集群，以發(fā)揮其輻射和帶動(dòng)效應(yīng)。其三，完善區(qū)域產(chǎn)業(yè)組織調(diào)控制度。我國區(qū)域產(chǎn)業(yè)調(diào)控應(yīng)定為提高區(qū)域產(chǎn)業(yè)組織有效競爭和規(guī)模效應(yīng)，優(yōu)化區(qū)域產(chǎn)業(yè)組織合作和促進(jìn)區(qū)域產(chǎn)業(yè)組織結(jié)構(gòu)合理化。應(yīng)構(gòu)建區(qū)域產(chǎn)業(yè)組織有效競爭制度，規(guī)制區(qū)域不正當(dāng)競爭、行政壟斷等行為，促進(jìn)區(qū)域統(tǒng)一市場形成，提高產(chǎn)業(yè)組織有效競爭。構(gòu)建促進(jìn)企業(yè)跨區(qū)域擴(kuò)張保障機(jī)制，通過協(xié)同地方政策，鼓勵(lì)企業(yè)適度規(guī)?；?jīng)營等措施來保障企業(yè)擴(kuò)張。其四，完善區(qū)域產(chǎn)業(yè)布局調(diào)控制度。我國區(qū)域產(chǎn)業(yè)布局調(diào)控政策應(yīng)以破解我國區(qū)域產(chǎn)業(yè)布局存在問題而進(jìn)行相應(yīng)制度構(gòu)建。首先明確我國區(qū)域產(chǎn)業(yè)布局的基本目標(biāo)在于促進(jìn)區(qū)域發(fā)展公平和區(qū)域產(chǎn)業(yè)協(xié)調(diào)性，提高區(qū)域產(chǎn)業(yè)整體發(fā)展效益，并從產(chǎn)業(yè)發(fā)展優(yōu)勢與區(qū)主體功能區(qū)劃出發(fā)，合理規(guī)劃各個(gè)區(qū)域產(chǎn)業(yè)發(fā)展的方向與重點(diǎn)。完善區(qū)域產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移和承接制度，引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)在區(qū)域間合理流動(dòng)，發(fā)揮區(qū)域比較優(yōu)勢。
 
　    3.5 完善區(qū)域產(chǎn)業(yè)政策法律制度實(shí)施保障機(jī)制
 
    　我國區(qū)域產(chǎn)業(yè)政策法律制度應(yīng)從以下方面完善實(shí)施保障機(jī)制：其一，完善區(qū)域產(chǎn)業(yè)政策法律制度實(shí)施協(xié)調(diào)機(jī)制。其應(yīng)從以下三方面進(jìn)行完善：一是協(xié)調(diào)主體。毫無疑問，區(qū)域委員會(huì)應(yīng)成為區(qū)域產(chǎn)業(yè)調(diào)控實(shí)施的協(xié)調(diào)主體，由其負(fù)責(zé)執(zhí)行行為的協(xié)調(diào)工作，以保障區(qū)域產(chǎn)業(yè)調(diào)控決策實(shí)施。二是協(xié)調(diào)形式。主要有實(shí)施前協(xié)調(diào)、實(shí)施中協(xié)調(diào)和實(shí)施后協(xié)調(diào)。實(shí)施前，由區(qū)域委員會(huì)對調(diào)控實(shí)施方案、措施使用等進(jìn)行審查；實(shí)施中，對各主體的調(diào)控進(jìn)行監(jiān)督和檢查；實(shí)施后，對執(zhí)行主體利益進(jìn)行協(xié)調(diào)和處理。三是協(xié)調(diào)措施。區(qū)域委員會(huì)可通過不同意執(zhí)行方案、措施的運(yùn)用，合理配置利益，建議行政處分等方式以保障協(xié)調(diào)制度得以良好運(yùn)行。其二，構(gòu)建區(qū)域產(chǎn)業(yè)調(diào)控實(shí)施程序機(jī)制。程序機(jī)制構(gòu)建包括以下基本內(nèi)容：一是區(qū)域產(chǎn)業(yè)調(diào)控決策程序。區(qū)域產(chǎn)業(yè)政策法律制度應(yīng)規(guī)定國務(wù)院及國務(wù)院下設(shè)的區(qū)域委員會(huì)為區(qū)域產(chǎn)業(yè)調(diào)控政策決定機(jī)構(gòu)，并就國務(wù)院與區(qū)域委員會(huì)在區(qū)域產(chǎn)業(yè)調(diào)控決策權(quán)限進(jìn)行合理劃分。二是區(qū)域產(chǎn)業(yè)調(diào)控執(zhí)行程序。區(qū)域產(chǎn)業(yè)調(diào)控政策實(shí)施應(yīng)以各行業(yè)主管部門、各調(diào)控工具實(shí)施部門和地方政府為主，并由區(qū)域委員會(huì)進(jìn)行綜合協(xié)調(diào)，以保障區(qū)域產(chǎn)業(yè)調(diào)控政策的統(tǒng)一性與協(xié)調(diào)性。三是區(qū)域產(chǎn)業(yè)調(diào)控績效評價(jià)程序。區(qū)域產(chǎn)業(yè)調(diào)控政策應(yīng)明確有全國及地方人大常委會(huì)負(fù)責(zé)區(qū)域產(chǎn)業(yè)調(diào)控績效評價(jià)，在評價(jià)過程中，廣泛吸納社會(huì)公眾參與。四是區(qū)域產(chǎn)業(yè)調(diào)控監(jiān)督程序。我國應(yīng)建立以全國人大常委會(huì)為主導(dǎo)，其他主體參與的多類型監(jiān)督機(jī)制。其三，構(gòu)建區(qū)域產(chǎn)業(yè)政策法律制度責(zé)任機(jī)制。我國區(qū)域產(chǎn)業(yè)政策法律制度責(zé)任應(yīng)從兩個(gè)方面進(jìn)行構(gòu)建：一是區(qū)域產(chǎn)業(yè)調(diào)節(jié)決策責(zé)任。對違反政策做出調(diào)節(jié)決定會(huì)或制定相關(guān)法律法規(guī)行為，可依據(jù)我國《憲法》《立法法》等規(guī)定，由全國人大代表大會(huì)及其常委會(huì)、國務(wù)院等改變或撤銷行為與相應(yīng)立法，或宣告法規(guī)無效，并可讓政府負(fù)責(zé)人和主要負(fù)責(zé)人依據(jù)《憲法》《公務(wù)員法》等規(guī)定，承擔(dān)罷免、引咎辭職等法律責(zé)任。對區(qū)域產(chǎn)業(yè)調(diào)節(jié)決策失誤或不作為，則可讓其承擔(dān)糾正失誤的決策或履行作出決策的義務(wù)，讓相關(guān)行政部門和主要責(zé)任人員依據(jù)《憲法》《公務(wù)員法》等規(guī)定承擔(dān)罷免、引咎辭職、行政處分等責(zé)任。二是區(qū)域產(chǎn)業(yè)政策法律制度實(shí)施責(zé)任。違反區(qū)域產(chǎn)業(yè)政策法律制度實(shí)施行為主要有：不執(zhí)行、濫用執(zhí)行權(quán)、違反執(zhí)行程序、違法執(zhí)行調(diào)節(jié)制度等行為，承擔(dān)責(zé)任主要有再履行、執(zhí)行無效、行政處分、賠償損失等形式。區(qū)域產(chǎn)業(yè)政策法律制度責(zé)任可通過行政處分、訴訟等方式來實(shí)現(xiàn)。
 
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