構(gòu)建“十三五”區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新格局時(shí)間： 2015-12-14信息來源：　作者：wyg_admin　責(zé)編：

到2020年全面建成小康社會，是我黨確定的“兩個(gè)一百年”奮斗目標(biāo)的第一個(gè)一百年奮斗目標(biāo)。而“十三五”時(shí)期正是全面建成小康社會的決勝階段，“十三五”規(guī)劃必須緊緊圍繞實(shí)現(xiàn)這一奮斗目標(biāo)來制定。2015年10月26日-29日，中國共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會第五次會議（簡稱十八屆五中全會）在北京召開，審議并通過了《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃的建議》（簡稱《建議》）。全會強(qiáng)調(diào)，實(shí)現(xiàn)“十三五”時(shí)期發(fā)展目標(biāo)，破解發(fā)展難題，厚植發(fā)展優(yōu)勢，必須牢固樹立并切實(shí)貫徹創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的發(fā)展理念。

　　當(dāng)前，中國經(jīng)濟(jì)進(jìn)入新常態(tài)，各區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展仍處于不平衡的狀態(tài)。圍繞如何推進(jìn)各區(qū)域之間的協(xié)調(diào)發(fā)展，著力形成平衡發(fā)展結(jié)構(gòu)，《中國發(fā)展觀察》記者采訪了中國區(qū)域經(jīng)濟(jì)學(xué)會副會長、國家發(fā)展改革委國土開發(fā)與地區(qū)經(jīng)濟(jì)研究所原所長肖金成研究員和國務(wù)院發(fā)展研究中心發(fā)展戰(zhàn)略和區(qū)域經(jīng)濟(jì)研究部研究室主任劉云中研究員。

　　推動(dòng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展在政策上具有延續(xù)性

　　“理解‘十三五’規(guī)劃的區(qū)域發(fā)展的方向、目標(biāo)與戰(zhàn)略布局，是在“2020年全面建成小康社會”和“全面深化改革”這兩個(gè)大的角度下解讀的。”劉云中說。他認(rèn)為，每一個(gè)“五年計(jì)劃”在政策上都具有一定延續(xù)性。“十三五”規(guī)劃對未來區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的任務(wù)是塑造要素有序自由流動(dòng)、主體功能約束有效、基本公共服務(wù)均等、資源環(huán)境可承載的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新格局。這在區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略的要求與原則上保持了政策的延續(xù)性。

　　2000年10月，中共十五屆五中全會審議通過《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十個(gè)五年計(jì)劃的建議》，把實(shí)施西部大開發(fā)作為一項(xiàng)戰(zhàn)略任務(wù)。2003年10月，中共中央、國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于實(shí)施東北地區(qū)等老工業(yè)基地振興戰(zhàn)略的若干意見》，明確了實(shí)施振興戰(zhàn)略的指導(dǎo)思想、方針任務(wù)和政策措施。2006年，中共中央、國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于促進(jìn)中部地區(qū)崛起的若干意見》，標(biāo)志著中部崛起戰(zhàn)略正式形成。從1979年開始改革開放，東部地區(qū)就率先發(fā)展。由此，逐漸形成了所謂的“四大板塊”。

　　劉云中表示，“十三五”規(guī)劃在區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略的內(nèi)容上體現(xiàn)了政策的延續(xù)性。對“四大板塊”的安排在總體上依然保持了政策的一致性，提出了深入實(shí)施西部大開發(fā)，支持西部地區(qū)改善基礎(chǔ)設(shè)施，發(fā)展特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，強(qiáng)化生態(tài)環(huán)境保護(hù)。推動(dòng)?xùn)|北地區(qū)等老工業(yè)基地振興，促進(jìn)中部地區(qū)崛起，加大國家支持力度，加快市場取向改革。支持東部地區(qū)率先發(fā)展，更好輻射帶動(dòng)其他地區(qū)。

　　此外，劉云中還指出，從“十一五”規(guī)劃首次提出主體功能區(qū)的概念，詳細(xì)描述了主體功能區(qū)規(guī)劃建設(shè)的方向；到“十二五”規(guī)劃中，將其放在與實(shí)施區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略同等的位置上，作為區(qū)域結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略性調(diào)整的重要內(nèi)容；再到“十三五”規(guī)劃中提出加快建設(shè)主體功能區(qū)……推動(dòng)各地區(qū)依據(jù)主體功能定位發(fā)展。以主體功能區(qū)規(guī)劃為基礎(chǔ)統(tǒng)籌各類空間性規(guī)劃，推進(jìn)“多規(guī)合一”。按照全國一盤棋的要求來安排全國各區(qū)域的發(fā)展，也體現(xiàn)了其在政策和措施上的延續(xù)性。

　　拓展發(fā)展新空間體現(xiàn)了“十三五”規(guī)劃的創(chuàng)新性

　　十八屆五中全會提出以區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略為基礎(chǔ)，以“一帶一路”建設(shè)、京津冀協(xié)同發(fā)展、長江經(jīng)濟(jì)帶建設(shè)為引領(lǐng)，形成沿海沿江沿線經(jīng)濟(jì)帶為主的縱向橫向經(jīng)濟(jì)軸帶。發(fā)揮城市群輻射帶動(dòng)作用，優(yōu)化發(fā)展京津冀、長三角、珠三角三大城市群，形成東北地區(qū)、中原地區(qū)、長江中游、成渝地區(qū)、關(guān)中平原等城市群。劉云中指出，這是“十三五”規(guī)劃首次提出的新思路。

　　肖金成認(rèn)為，十八屆五中全會提出在區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略的基礎(chǔ)上實(shí)施軸帶引領(lǐng)戰(zhàn)略，并肯定了城市群的意義與作用。通過軸帶引領(lǐng)統(tǒng)籌東中西，協(xié)調(diào)南北方，促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展是在新形勢下推出的新的重大舉措。肖金成自2005年開始研究“城市群”，對城市群具有獨(dú)特的見解。他解釋了城市群的概念，所謂“城市群”是指在特定的區(qū)域范圍內(nèi)云集相當(dāng)數(shù)量的不同性質(zhì)、類型和等級規(guī)模的城市，以一個(gè)或幾個(gè)特大城市為中心，隨著交通條件的根本改善，城市之間的內(nèi)在聯(lián)系不斷加強(qiáng)，共同構(gòu)成一個(gè)相對完整的城市集合體。他認(rèn)為，一個(gè)區(qū)域是否形成了城市群，需具備三個(gè)條件，一是一定要有大都市，沒有大都市，都是中小城市，各自的輻射半徑很小，城市之間的聯(lián)系不會那么強(qiáng)；二是要有一定的城市數(shù)量；三是城市之間的聯(lián)系十分密切，功能能夠互補(bǔ)。他還補(bǔ)充說明，城市群的出現(xiàn)不是偶然的，也不是規(guī)劃出來的，而是由于歷史、地理、經(jīng)濟(jì)等多種原因共同作用的結(jié)果，是一個(gè)自然歷史過程。

　　根據(jù)城市群的基本特征，肖金成闡述了以下觀點(diǎn)：第一，由于城市群中城市與城市之間存在網(wǎng)絡(luò)化的交通，包括航空、高速公路、鐵路、高速鐵路、港口等，形成了綜合立體的交通體系，增強(qiáng)了通達(dá)性，降低了物流成本。產(chǎn)業(yè)配套能力增強(qiáng)，非常有利于產(chǎn)業(yè)的聚集和發(fā)展，第二產(chǎn)業(yè)的聚集，也促進(jìn)了第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。產(chǎn)業(yè)的發(fā)展必然聚集大量的人口，而隨著人口的增多，消費(fèi)需求越來越大，生產(chǎn)與消費(fèi)之間的均衡關(guān)系在一個(gè)較小的區(qū)域內(nèi)就形成了，這就是區(qū)域經(jīng)濟(jì)學(xué)中經(jīng)常提及的循環(huán)累積效應(yīng)。

　　第二，小城市與小城鎮(zhèn)得到了發(fā)展的機(jī)會。在城市群范圍內(nèi)，原來單個(gè)城市和另外的城市形成了互補(bǔ)關(guān)系，大城市的功能不斷升級，這就給小城市和小城鎮(zhèn)帶來了機(jī)遇。小城市和小城鎮(zhèn)的區(qū)位劣勢在弱化，而成本優(yōu)勢在強(qiáng)化。過去小城市之所以發(fā)展緩慢，是因?yàn)橛袇^(qū)位劣勢，產(chǎn)業(yè)和人口難以集聚。在城市群中，由于交通條件的改善，區(qū)位劣勢就不存在了。由于各種要素成本很低，很多產(chǎn)業(yè)如零部件產(chǎn)業(yè)和農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)就可以在小城鎮(zhèn)和小城市得到發(fā)展。如長三角城市群、珠三角城市群中有很多小城鎮(zhèn)集聚了很多產(chǎn)業(yè)，規(guī)模在不斷擴(kuò)大，成為城市群中的重要支撐。所以，只有在城市群里大中小城市和小城鎮(zhèn)才能協(xié)調(diào)發(fā)展，而且基礎(chǔ)設(shè)施能夠共建共享。

　　第三，城市群可以有效防止“大城市病”。城市群形成的條件之一是有大都市。但是隨著大城市產(chǎn)業(yè)和人口高度聚集，就會出現(xiàn)“大城市病”。正是因?yàn)槌鞘腥褐杏芯W(wǎng)絡(luò)化的交通，縮小了大城市與周邊城市之間的時(shí)間距離，使得產(chǎn)業(yè)和城市功能有可能向周邊城市轉(zhuǎn)移和分解，這樣大城市就不至于很大，而周邊的城市也可以發(fā)展起來，在一定程度上緩解城市過度擴(kuò)張、人口快速膨脹、交通擁堵和環(huán)境惡化等“大城市病”。

　　最后，原來城市與城市之間是相互分離，互相競爭。通過規(guī)劃、實(shí)現(xiàn)錯(cuò)位發(fā)展，功能互補(bǔ)，而分工就需要合作，逐步轉(zhuǎn)化為一個(gè)有機(jī)的整體。由單一城市的競爭力轉(zhuǎn)變?yōu)檎w的競爭力，影響也會逐步擴(kuò)大，可以輻射帶動(dòng)周邊更大地區(qū)的發(fā)展。

　　“發(fā)展一批中心城市，強(qiáng)化區(qū)域服務(wù)功能。”肖金成認(rèn)為，這是規(guī)劃中的亮點(diǎn)之一。城市群并不能覆蓋全國，在城市群之外大片區(qū)域里分布了一些區(qū)域性中心城市，他們起著引領(lǐng)、集聚、輻射等作用，帶動(dòng)周邊區(qū)域的發(fā)展。但是，多數(shù)城市規(guī)模不大、實(shí)力不強(qiáng)、質(zhì)量不高，輻射帶動(dòng)作用小，區(qū)域大而城市小，就會出現(xiàn)“小馬拉大車”現(xiàn)象。區(qū)域靠城市來帶動(dòng)，城市靠區(qū)域來支撐是區(qū)域經(jīng)濟(jì)學(xué)的重要論斷。解決“小馬拉大車”的問題，需要做的就是培育區(qū)域性中心城市，使中心城市能夠迅速壯大，并帶動(dòng)周邊地區(qū)的發(fā)展。

　　如何帶動(dòng)周邊地區(qū)的發(fā)展，肖金成作了進(jìn)一步闡述。第一，中心城市必須具備較完善的基礎(chǔ)設(shè)施，擁有機(jī)場、鐵路、高速公路等交通設(shè)施，改善投資環(huán)境，有效促進(jìn)產(chǎn)業(yè)聚集，從而創(chuàng)造更多的就業(yè)崗位。產(chǎn)業(yè)聚集就會帶來人口聚集，商貿(mào)餐飲業(yè)、文化產(chǎn)業(yè)乃至現(xiàn)代服務(wù)業(yè)等都得以發(fā)展，最終帶動(dòng)周邊地區(qū)的發(fā)展。第二，過去城市發(fā)展的理念傾向于分散，而現(xiàn)在傾向于集中。因?yàn)榉稚l(fā)展就會帶來成本的增加；現(xiàn)在區(qū)域發(fā)展理論更強(qiáng)調(diào)集中發(fā)展，不要搞“村村點(diǎn)火，戶戶冒煙”，要培育區(qū)域性中心城市，使功能更加健全，基礎(chǔ)設(shè)施更加完善，讓產(chǎn)業(yè)聚集得更多，提高輻射力和帶動(dòng)力。第三，大城市通過不斷發(fā)展，會出現(xiàn)人口過多，交通擁堵和環(huán)境惡化的問題，要通過規(guī)劃、疏解、政策引導(dǎo)向周邊城市擴(kuò)散，周邊城市也會擴(kuò)大規(guī)模，最終讓城市體系更加合理。

　　除在拓展區(qū)域發(fā)展空間上的新安排，“十三五”規(guī)劃還在另外三個(gè)方面具有創(chuàng)新性。”建議劉云中說，第一，《建議》中指出今后五年，要在已經(jīng)確定的全面建成小康社會目標(biāo)要求的基礎(chǔ)上，努力實(shí)現(xiàn)在我國現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下農(nóng)村貧困人口實(shí)現(xiàn)脫貧，貧困縣全部摘帽，解決區(qū)域性整體貧困。也就是說，要消除集中連片特困地區(qū)，全面消除貧困人口。這是繼“七五”規(guī)劃開啟扶貧攻堅(jiān)計(jì)劃后，首次對扶貧問題提出的新要求。

　　第二，《建議》指出，推進(jìn)“一帶一路”建設(shè)……推進(jìn)同有關(guān)國家和地區(qū)多領(lǐng)域互利共贏的務(wù)實(shí)合作，打造陸海內(nèi)外聯(lián)動(dòng)、東西雙向開放的全面開放新格局。過去的區(qū)域規(guī)劃更多的是規(guī)劃國內(nèi)的區(qū)域發(fā)展問題。而在中國和世界經(jīng)濟(jì)之間聯(lián)系越來越密切的情況下，區(qū)域的發(fā)展也是一個(gè)開放性的格局問題，也是對外開放性區(qū)域的新布局。（下轉(zhuǎn)38頁）（上接23頁）在“一帶一路”的戰(zhàn)略下，這個(gè)布局是一個(gè)雙向開放的安排。境內(nèi)境外的聯(lián)動(dòng)開放，是“十三五”規(guī)劃的新的格局。

　　第三，《建議》指出，完善以財(cái)政政策、貨幣政策為主，產(chǎn)業(yè)政策、區(qū)域政策、投資政策、消費(fèi)政策、價(jià)格政策協(xié)調(diào)配合的政策體系，增強(qiáng)財(cái)政貨幣政策協(xié)調(diào)性。這從創(chuàng)新宏觀調(diào)控的方式中可以看出，是更符合市場經(jīng)濟(jì)的新提法。

　　深化改革是實(shí)現(xiàn)“十三五”規(guī)劃目標(biāo)任務(wù)的必然路徑

　　如何確保“十三五”規(guī)劃建議的目標(biāo)任務(wù)能夠落到實(shí)處？劉云中表示，這就需要通過深化改革去實(shí)現(xiàn)。

　　第一，促進(jìn)要素配置的市場化改革。所謂要素配置的市場化，主要是勞動(dòng)力的配置，就是最大限度地降低勞動(dòng)力在全國流動(dòng)的成本和阻礙，如推行終身職業(yè)技能培訓(xùn)制度等等。

　　第二，社會保障制度的改革。一方面，完善職工養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶制度，健全多繳多得激勵(lì)機(jī)制。實(shí)現(xiàn)職工基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌，建立基本養(yǎng)老金合理調(diào)整機(jī)制。另一方面，健全醫(yī)療保險(xiǎn)穩(wěn)定可持續(xù)籌資和報(bào)銷比例調(diào)整機(jī)制，研究實(shí)行職工退休人員醫(yī)保繳費(fèi)參保政策。

　　第三，深化財(cái)稅制度的改革。建立事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的制度，適度加強(qiáng)中央事權(quán)和支出責(zé)任。調(diào)動(dòng)各方面積極性，考慮稅種屬性，進(jìn)一步理順中央和地方收入劃分。建立全面規(guī)范、公開透明的預(yù)算制度，完善政府預(yù)算體系，實(shí)施跨年度預(yù)算平衡機(jī)制和中期財(cái)政規(guī)劃管理。建立規(guī)范的地方政府舉債融資體制。

　　第四，基本公共服務(wù)區(qū)域間的均等化。實(shí)施居住證制度，努力實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)常住人口全覆蓋。健全財(cái)政轉(zhuǎn)移支付同農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化掛鉤機(jī)制，建立城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加規(guī)模同吸納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶數(shù)量掛鉤機(jī)制。


 

國家發(fā)改委國土開發(fā)與地區(qū)經(jīng)濟(jì)研究所　編發(fā)：王宇光