行政区划的扁平化改革时间： 2014-04-22信息来源：《中国经济时报》2010 7 26　作者：赵海均　责编：万千

 

七月初，国务院正式批复了北京市政府关于调整首都功能核心区行政区划的请示。北京中心城区区划调整的实质是城市行政区划体制的改革，目的是为了解决北京城的均衡发展问题，提高核心区的承载力、行政效率和服务水平，降低行政成本。

北京中心城区行政区划的改革，反映出经济发展到一定阶段后，行政区划对均衡发展起着至关重要的作用。在此之前，中国的许多地方和城市都设立了新的经济区、开发区，包括对一些城市本身的城乡区划进行调整，这说明中国在城市区的行政体制改革和区划调整一直都没有间断过。

改革的目的是为了促进经济与社会的发展，但是在不同的发展阶段，制约经济增长与社会发展的核心要素往往是不同的。在商品生产发展的一般阶段，促进经济增长的决定性因素是生产要素本身，包括资本、土地、劳动生产率等，而在商品经济特别是在市场经济高度发达的情况下，影响经济增长的因素不仅仅在于生产要素本身，更重要的是社会的制度、体制、机制以及结构等因素。

眼下中国经济中存在的最严重的问题是结构性问题，而结构中的产业结构的均衡合理已经超出了产业结构本身，城乡结构与区域结构已经成为制约经济发展的关键问题。但制度、体制、机制和结构是相互关联、相互影响的，只要深刻分析我们就会发现，当前经济问题的根源与其说是结构的原因，倒不如说是体制的原因，特别是行政体制的原因。中国现有的行政区划体制有其历史的根源，管理跨度大、层级多，与中国传统的集权体制和比较落后的经济发展水平相适应。随着改革开放的深入和交通、信息、科技的迅速发展，旧有的大跨度、多层级的行政区划体制显然已经不再适合中国经济未来发展的需要。

在市场经济制度与机制初步完成以后，中国的行政体制需要抓紧进行新一轮的改革。笔者认为，行政区划体制的改革可以参照企业管理扁平化的原则进行，要超越城市本身的体制束缚，在更大的范围内进行，也就是要缩省设州，缩小省级的行政区划，在中国设立５０到５５个“州”式行政区。过去的行政区划，一方面层级较多，信息不畅且不对称，政令曲解，严重制约发展；另一方面，省级的区划比较大，很难统一有效地发挥促进发展的管理职能，而地市级的规模又相对弱小，不利于城市和产业的集群化发展，更不利于发挥城市基础设施的规模效应。不少中小城市囿于狭小的行政区划范围，产业结构雷同，互竞有余互补互促不足，产业化、规模化发展受到很大制约。当前我们调整结构如果能够在较大的范围之内进行，加以统一规划、统一布点，包括产业区、商业区、居住区、交通设施等等，就像北京区划调整一样，那么就可以摆脱很多的行政区划的限制，提高城市的效率，加强功能区的作用，进而促进中国经济的均衡和持续健康发展。十几年前笔者在考察了美国的州治区划以后曾经提出过缩省设州的设想，一段时间引起过热烈讨论。在城镇化快速发展的今天，这一制约因素如果不能得到尽快解决，中国的结构调整和发展方式的转换将很难实现突破！

进行新一轮行政区划体制的改革越来越显出它的必要性和紧迫性，如果能够对行政区划体制实施扁平化改革，不但能够减少层级和制约，还可以扩大城市和产业的规模，从而更有利于产业结构的调整以及其他结构的调整，实现城市集群、产业集群化管理。从长远来说，这种调整不单是一种行政体制和经济体制的改革，而且能够使新的行政区域管理权和治权下移，中央一级可以集中力量办更多的事。更重要的是，中国目前的行政调控之所以只能采取“一刀切”的办法，就是因为行政区划不合理，进而行政治理结构不合理，治权没有下移，不能根据区域经济各自的特点来进行管理。高度集中的治权使得在宏观调控上只能采取“一刀切”的做法，反而更不利于经济的发展。

中国社会经济中的结构问题是长期积累的结果，调整结构必须体制先行，因此北京市城区的合并只能说是一种城市区体制改革的标志，而超出城市本身的行政区划的改革以及相应体制的改革需要抓紧上位！&