区域经济专家谈“十堰千亿削山建城”：扩张不等于发展时间： 2014-04-22信息来源：未知　作者：admin　责编：

近日，《中国经营报》刊发了《削山15万亩 十堰千亿造城惹争议》的调查报道。该文章在社会上引发了强烈反响。 十堰的做法究竟科学与否？1月22日，《中国经营报》与国家发改委城市与小城镇改革发展中心主办的城市中国网联合举办了一场针对“十堰千亿削山造城”的专家研讨会。一致的观点是，十堰的扩张冲动可以理解，但是扩张的方式较为极端，并不可取。原因体现在三个方面：一是大规模削山建城违背“凡立国都，非於大山之下，必於广川之上”的城市规划古训；二是处于秦巴山区、南水北调水源地的十堰，应该更加关注十八大提出的生态建设，而非大规模城市扩张；三是十堰是典型的人口外流之地、劳务输出之地，在人口方面不具备扩建城市的现实需求，大规模削山建城可能会形成鄂尔多斯[9.44 -1.36% 资金 研报]康巴什一样的“鬼城”。

在瑞士参加达沃斯论坛的发改委城市与小城镇改革发展中心主任李铁给本报发来了他的观点，他认为房子可以造在山上，在欧洲随处可见。好像除了中国的少数城市，大部分开发商愿意选择平地。所以政府愿意削山，拿平地的土地出让金。前提是山和平地的开发权在政府。另外建新城已经成为政府经营城市的生意经，回避旧城改造成本，还可以发土地财。解决问题是把山地和平地的开发权还给农民，提高占地成本。

判断：不符合城市发展规律

“凡立国都，非於大山之下，必於广川之上”，这就是说，城市应该建在大山之下、河流之上，这样取水方便，又能减少洪水的袭击，削山建城不符合这个原则。

主持人：最近，《中国经营报》报道的“十堰千亿削山造城”一文，引发了公众强烈关注。在互联网上，有人赞赏，也有人批评，各位怎么看十堰此举？

韩曦晨：我们做这样一个报道，主要是因为城镇化大背景下的两个关键词，一是造城，二是削山，我们希望向读者介绍这样一种现象，同时表达一定的担忧。现象我们报道出来了，在此我们更想听听各位专家的价值判断。

石楠：刚看到这个消息我的感觉是吃惊，然后我想了想，觉得应该分析一下十堰这样的动机是什么，后果是什么，不能简单地赞成或者反对。

杨保军：简单地说，我对十堰的做法非常担忧，觉得不能支持这种做法。

主持人：报道刊发以后，有些十堰市民在互联网上表示，削山建城确实改变了城市的面貌；也有些市民表示，削山建城影响当地的环境；十堰之外的围观者则多是表达了自己的担忧。对于这种情况，各位怎么看？

石楠：大家看待这个事情的心态不一样。我认为，除本地人和外地人的视角以外，还可以从两个不同的视角观察，一是放在我国目前的工业化和城镇化的大背景下，可能在10年前、20年前不会出现这样的事情，二是削山建城现象并不孤立，因为在全国相当多的城市，尤其是中西部城市，都有一定的普遍性。

在过去的三线建设中，当时从抵御外来侵略等角度考虑工业化和城镇化的格局，在今天看来违背了客观规律，效果也并不好，十堰就是大家公认的失败案例。不过，十堰经历了二汽搬迁以后，现在又决定扩产，所以有了扩展城市发展空间的冲动。

目前，在湖北13个地级市当中，十堰的经济实力只能排在中下游，经济增长速度排在最后一位。这对于十堰的领导来说，不能不说是巨大的压力，大家都在突飞猛进，十堰应该怎么办？因此，他们肯定将目前的机遇看做是最后一次机遇，希望能够不惜代价振兴十堰。

杨保军：十堰的做法令人担忧，但责任不一定全在地方政府。

据我所知，湖北作为正在谋求中部崛起的省份之一，省里有自己的发展战略和目标，对于十堰，省里希望能在若干年后发展成为人口几百万的城市。我觉得有宏伟的目标可以理解，但要考虑它的资源、环境能不能承载这样一个目标。在我看来，十堰很难支撑这样一个宏伟目标，现在十堰只有100万左右的人口，要让人口翻一番，没地怎么办？所以只能削山。也就是说，十堰是在既定目标的引导下选择削山建城的。

我很担心十堰会违背自然规律。2000多年以前，我们的老祖宗就总结了城市选择的基本原则，“凡立国都，非於大山之下，必於广川之上”，这就是说，城市应该建在大山之下、河流之上，这样取水方便，又能减少洪水的袭击，削山建城不符合这个原则。

另一方面，十堰有武当山，根据历史记载，明成祖朱棣在赐建武当的时候，定下一个禁令，就是武当山可以建道观，但不能破坏当地的一山一水一草一木，连木材都要从外地运来。有这样一种传统，现在的十堰也不能挖山。

十八大以后，我国提出生态文明建设，这要求注重环保，即便要用资源，也要结合自身特点巧妙使用。以前出现过一些山城，但不是现在这种简单的推掉、削平，然后大规模卖地的方式。十堰应该寻找更加科学的发展之路，而不是目前的简单扩张之路。

韩曦晨：无论是地方政府的扩张冲动，还是实际发展，肯定遇到了瓶颈，所以十堰才会削山建城。

过去我们强调发展就是硬道理，即便到现在，GDP仍是硬指标，因此地方政府的扩张冲动很强。对地方政府来说，一定要找到发展路径，不管是造新城还是发展产业，都要有可供拓展的空间，所以就有削山、填海、填湖等各种现象。

我觉得地方政府的发展冲动可以理解，但具体到发展方式，还是要深思熟虑。

合理路径：基于需求和“产城融合”

十堰的户籍人口远远大于常住人口，差距在六七十万，这就意味着十堰目前共有六七十万人常年在外打工，意味着十堰的城镇化需求不足。

主持人：如果十堰市政府请各位去做规划，这个城市的发展目标在更大的格局下已经定下来了，城镇化和产业都需要快速发展，各位怎么规划这个城市的未来？

石楠：十堰的情况有一定特殊性。因为湖北2012年7月份提出全省发展战略，就是所谓的“一元多层次”，第一是要做大武汉和武汉城市群；第二要建设省内各级中心城市，主要是襄阳和宜昌两个副中心城市，希望做到两三百万人口的规模；第三是发展其他一批城市，其中就有十堰，对于十堰也有明确要求，一是希望十堰成为国际级的商务车生产基地；二是希望十堰成为国家级的流通中心，因为十堰处于四省交界的地方；三是成为生态发展示范区；四是成为旅游目的地。这些目标里，我个人最看重第三条，十堰在生态战略上一定要有地位，这不仅是十堰本地的需求，也是全国的利益。

回头看十堰的削山建城，我觉得十堰不应该这么去做。因为最大的问题在于，十堰没有那么多人口支撑城市扩张。湖北在全国都是主要的劳务输出地，最近两年虽说有一些人员回流，但仍是劳务输出省份。在湖北省13个地级市当中，劳务输出在十堰也很明显，因为十堰的户籍人口远远大于常住人口，差距在六七十万，这就意味着十堰目前共有六七十万人常年在外打工，意味着十堰的城镇化需求不足。

城镇化不是平一块地，然后造房子就完了。如果我是十堰市的市长，我一定会评估需求有多大，根据需求考虑发展策略。

杨保军：我认为十堰应该注意“产城融合”，把产业发展与城市发展协调起来。

在十堰，发展产业我相信还是有办法的，因为产业基础不错。关键在于引进产业时，做好布局，比如对居民生活影响很大的产业，不宜跟居民生活区混在一起。但如果企业达到环保标准，就要尽可能和生活居住区混合起来，这样才能避免“鬼城”的出现。

第二个关键的问题是，新城要当做一个新的城市来建设，结构要紧凑、集中，先把核心区激活，再慢慢摊开、扩展。

但当前很多地方热衷于造新城，真正目的是运作土地，土地平整后卖出去，一大笔钱就来了。为什么要通过造新城的方式获取土地收益呢？这是因为造新城，通过再追加一部分公共配套设施，形成一个副中心，可以炒高原来地价极低的地方的地价，这样一来土地收益就要大得多。

地方政府必须要看整个经济的成长，整个人口流动的趋势，要能判断出未来若干年，经济能持续增长，能够持续对人口保持吸引力。确实有足够的需求，那么这个时候地方政府可以谋划新城。如果没有需求，经济没有持续发展的动力，想当然地造个新城，就很容易出现所谓的空城或者是“鬼城”。

担忧：成为“鬼城”

最近几年十堰每年需要增加6万人左右，以后几年每年需要增长十万人左右，这个目标能否实现？

主持人：十堰削山建城的步子已经迈开，在此背景下，十堰应该怎样尽可能地走向科学发展的道路？

杨保军：十堰现在的做法成了反生态的典范。对于十堰，我的经验判断也是扩张的愿望很强烈，市场需求不旺盛。刚才，我们分析了湖北省人口流动的情况，即便加上中部崛起，一些打工人员回流，但根据我的调研，回流较多的也是县城，地级市恰恰成为尴尬的地方，因为打工人员回到县城可以对接原来的人情社会，另一种情况就是他们分流到了省会城市。

放眼一看，类似的城市只有十堰一个吗？鄂尔多斯同样是这样的城市。当地官员都认为自己干得很好，因为好多领导都表扬鄂尔多斯大手笔、高标准、高起点。现在，鄂尔多斯当时兴建的康巴什新城变成了著名的“鬼城”。

石楠：《十堰市城市总体规划》是经过湖北省政府批准的，新一轮城市总体规划还在修订当中，据我所知，在修订当中就有不同的争议，从专业技术人员，或者从规划编制单位来讲，并不赞成削山造城。但当地政府有较大的诉求，希望把86平方公里纳入造新城的范围，十堰现在城区面积不到60平方公里，按照上一版湖北省政府批准的城市总体规划来看，这么大的面积大大超过规划面积，反映出地方政府对城市规划控制力不足的问题。

地方政府是否按照批准的规划实施城市建设，是合法性的问题。判断造城是否合法，我觉得除了建设规模、速度是否符合法定规划之外，还有程序是否合法的问题。到现在我们都没有看到十堰官方关于造城的正式文件，既然没在法定的规划中，严格来讲现在的做法是违反法定程序的。

从另一个角度来说，十堰到2015年要发展到100万人，到2025年要发展到200万人，这就是说最近几年十堰每年需要增加6万人左右，以后几年每年需要增长十万人左右，这个目标能否实现？在市场需求达不到的情况下，十堰急于开山，急于大面积地开发，确实值得质疑。

在历史上，削山建城有很多惨痛的教训，尤其是山区城市盲目平山、挖山，由此带来的地质灾害很多。比如香港，上世纪七八十年代也是大规模挖山，破坏了地表结构和地质构造，诱发了泥石流等地质灾害。

解决路径：生态补偿与城镇化均需顶层设计

我们需要什么样的城镇化，需要顶层设计，对于如何协调各方面的利益，也需要顶层设计。

主持人：最近几个月，中央反复提到加快新型城镇化建设，2013年会不会出现各地竞相削山造城的情况？

韩曦晨：实际上，各地争相造城的现象已经出现了，除了十堰在削山造城，延安、兰州等城市也在削山造城。如何解决城镇化过程中出现的类似问题，我觉得必须要控制，必须加强顶层设计。我们需要什么样的城镇化，需要顶层设计，对于如何协调各方面的利益，也需要顶层设计。

比如说建设生态示范区，就需要平衡利益。假如十堰致力于搞生态城市，付出了什么，得到什么？别人能从中收益什么？别人能给他什么？这些问题地方政府都会仔细考虑的。如果说建设生态城市，这个地方有了好的环境，好的空气，但老百姓依然十分贫困，这个地区依然没有发展起来，群众肯定会有意见的。他们付出发展权，不论是为武汉，为北京，为国家的南水北调工程做出巨大的贡献，他们能得到多少呢？这就涉及生态补偿机制的问题。国家在这些方面考虑得不够多，或者执行力度不够。

关于“削山建城”的官方声音

十堰市国土资源局新闻发言人回应十堰削山造城

十堰山多地少，因车而建、因车而兴，但从上世纪90年代起，土地利用先天不足，城市规划区山地面积高达342平方公里，占规划区总面积的90%，建设用地紧缺、城市空间狭窄等问题严重制约十堰经济社会的发展。穷则思变，经反复论证，2007年11月，十堰市委、市政府按照“科学规划、生态优先、集中开发、规范利用、节约集约”的原则，在“三少一无”(即耕地少、林地少、拆迁少，无基本农田)的地方实施山地整理。

延安市新区管委会苏爱国回应延安削山造城

“我们是根据省发改委的批示，现在前期的准备工作已经开始，光前期岩土工程的造价，就高达28亿元。主要是在延安北边的山上，进行削山建城。”

兰州市国土资源局副局长李长江回应兰州削山造城

根据国土部的规定，兰州市“低丘缓坡沟壑等未利用地综合开发项目”的试点期限为2012年～2016年，每年开发规模限制在10平方公里。为此，兰州市对市区周边的荒山荒坡做了一次总体调查，划出258平方公里的未利用地，已上报国土部并被审查通过。