加快推进中国（上海）自由贸易试验区海关监管制度创新：时间： 2015-08-19信息来源：匡增杰　作者：wyg_admin　责编：

 [摘要]中国(上海)自由贸易试验区建立一年多来，海关积极探索适应自贸区的新型海关监管制度，相继出台了一系列改革措施，并形成了许多“可复制、可推广”的宝贵经验，按照“一线逐步彻底放开、二线安全高效管住、区内货物自由流动”的要求，实施了监管模式的创新;试点国际贸易“单一窗口”，大幅提升贸易便利化程度;对保税及口岸货物探索建立了货物状态分类监管。因此，中国(上海)自由贸易试验区海关监管创新未来发展的方向为：继续深入创新监管服务模式，实现监管理念、监管重点、监管手段的逐步转变;按照循序渐进的原则分阶段方式发展上海国际贸易“单一窗口”，不断拓展“单一窗口”功能;大力借鉴美国等国家的分类管理经验，进一步完善自贸试验区货物监管模式。

　　[关键词]自由贸易试验区;贸易便利化;海关监管

　　一、引言

　　建立中国(上海)自由贸易试验区(以下简称自贸区)是我国主动适应经济全球化新形势、应对世界经贸格局新变化而推出的重大战略举措。自贸区肩负着我国在新时期加快政府职能转变、积极探索管理模式创新、促进贸易和投资便利化，为全面深化改革和扩大开放探索新途径、积累新经验的重要使命，是国家战略需要。其中，创新监管模式、促进贸易便利化，始终是自贸区探索试点的重要内容。作为贸易便利化实施的重要部门，海关和其他政府机构将自贸区作为探索实现贸易便利化最大的“试验田”，参照国际通行规则，通过简政放权积极推进职能转变，不断提高贸易便利化水平，努力为构建一个面向全球、高标准的自贸区营造规范、公平、透明、高效的贸易便利化环境。经过一年多的探索和实践，自贸区在海关监管制度方面不断推陈出新，相继出台了一系列改革措施，并形成了许多“可复制、可推广”的宝贵经验，大力推动了贸易便利化水平的提升，进一步促进了自贸区相关业务的快速发展。本文拟通过深入分析中国(上海)自贸试验区海关监管创新制度，就未来改革发展的方向展开探讨。

　　二、中国(上海)自由贸易试验区海关监管制度创新的现状

　　1.按照“一线逐步彻底放开、二线安全高效管住、区内货物自由流动”的要求，实施了监管模式的创新

　　自贸区成立以来，海关坚持以市场和企业需求为导向，围绕“简政集约、通关便利、安全高效”的要求，先后推出23项海关监管创新制度(见表1)，初步建立起一套便利、高效、安全的海关监管制度体系。2014年上海海关已在浦东新区、松江区、普陀区和徐汇区4个海关创新制度复制推广示范区分两批启动17项制度的分类复制推广。其中，2014年8月18日起复制推广9项制度，9月16日起复制推广8项制度(见表2)。

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　 建立“单一窗口”是近年来国际上促进贸易便利化的一项重要举措，也是提高国家对外贸易竞争力、效益和效率的有效途径，受到各国及国际组织的高度重视，目前有40多个国家和经济体引进了“单一窗口”措施。2013年12月，世贸组织在巴厘岛谈判中达成一揽子协定，将“单一窗口”列为贸易便利化协定的重要条款。中国(上海)自由贸易试验区作为我国进一步改革开放、寻求综合配套改革的突破口，创造条件成熟、贸易便利化水平高的国际贸易环境时期发展的必然选择。近年来，我国虽已着力推动电子口岸建设，但口岸管理职能依然分散在多个政府部门，对外贸企业来说口岸整体通关效率仍需进一步提高。建立一个功能完善，有效服务企业的“单一窗口”迫在眉睫。

　　在此背景下，国务院办公厅在2012年印发的电子口岸发展“十二五”规划中，专门提出到2015年初步建成符合国际规则和通行标准、适应经济社会发展需要的中国特色“单一窗口”。党的十八届三中全会《决定》进一步要求“推动内陆同沿海沿边通关协作，实现口岸管理相关部门信息互换、监管互认、执法互助”，这为口岸管理指明了改革方向并进行了具体部署。为实现口岸管理相关部门的信息互换、监管互认和执法互助，2014年6月，国际贸易“单一窗口”首个试点项目在自贸区上线试运行，[②]目前已运行“一般贸易进口货物申报”和“船舶出口岸联网核放”两个试点项目，包含货物进出口、运输工具、进出口许可、支付结算、企业资质、信息查询等6个方面。[1]国际贸易“单一窗口”启动后，可以依托电子口岸平台，实现贸易和运输企业通过单一平台一点接入、一次性递交满足监管部门要求的格式化单证和电子信息，监管部门共享监管资源、实施联合监管，[③]并将处理状态和结果通过单一平台反馈给申报人，[2]达到政府和企业的“双赢”。政府可以降低执法成本，提高口岸监管效能，进一步满足自贸试验区贸易便利化需求。企业可以运用“单一窗口”的数据协同接口，将其贸易供应链上各环节的信息资源有效整合，减少中间处理环节，降低数据差错率。此外，还可通过“单一窗口”可一站式办结所有通关手续，避免在各执法部门之间串联奔走、分别提交单证、现场等候审批结果等环节，从而节省大量人力和时间成本。[3]随着“单一窗口”通关改革的深入推进，货物通关效率、海关监管效能、企业效益以及贸易便利化程度均将进一步得到大幅提升。

　　3.对保税及口岸货物探索建立了货物状态分类监管

　　目前，自贸区对保税货物、[④]非保税货物、[⑤]口岸货物[⑥]进行分类监管，提高通关速度，控制监管风险(见表3)。[4]

　　

　三、中国(上海)自由贸易试验区海关监管创新未来发展的方向

　　1.继续深入创新监管服务模式，实现监管理念、监管重点、监管手段的逐步转变

　　(1)树立正确的监管理念，创新与企业的合作伙伴关系。近些年来，我国海关提出建立服务型海关的理念，体现在自贸试验区的监管中，则要求海关与企业之间构建一种相互平等和信任的“伙伴关系”。这种“伙伴关系”应是海关与企业之间在互相信任的基础上，以提高海关管理效率、促进贸易便利，以提升企业经营水平、促进国际竞争力为目标而建立起的一种风险共担、利益共享的长期合作的平等关系。这种“平等”应促成海关与企业通力协作，使海关的监管目标顺应企业的运作要求，同时这种“信任”应促成海关以区内企业的自律为基础设立监管模式。建议借鉴澳大利亚和新西兰海关推行的“客户导向”战略的做法进行海关管理改革，比如，广泛与企业沟通和联系，建立全方位沟通渠道;再比如，与企业开展电子商务合作，提高彼此信息共享的程度和水平。

　　(2)深入调整监管的重点。一直以来，海关监管的重点是货物。随着自贸区建设的不断推进，海关监管的重点将从货物向企业转变。简化对自贸区区内货物的监管，强化对区内企业的监管，将是海关自贸区监管重点的发展趋势。

　　(3)采取便利的监管手段。充分借鉴发达国家先进的做法，试点以下措施，进一步提升贸易便利化水平。一是建立适合我国自贸区实际的“两步申报”通关。可借鉴美国海关采取的“简单申报+详细申报”模式，将审核征税等占用较多通关时间的环节移至货物放行之后，实现货物查验放行和审核征税相分离，大幅缩短货物通关时间。或者借鉴澳大利亚海关采取的“舱单申报+货物申报”的模式，将通关环节“前推”，利用货物运抵前获取的舱单信息，提前开展风险分析，明确监管重点，货物运抵后实施快速验放，并在货物正式申报后的一个工作日内，为符合放行条件的货物办理放行手续。[5]二是试行货物“直通式”通关。可借鉴美国海关在自贸区实施的先进经验，允许区内企业自行进口和购买的风险小且重复性货物，可以向当地海关在货物抵达前申请直通程序，获准后进口货物抵达时，可直接以保税方式运往自贸区而无需向当地海关申报，有效提高企业对物流的支配和调度能力。三是试行周申报制度。可借鉴美国海关在自贸区实施的先进经验，允许区内企业对进出区需报关的货物，可集中申请一周一次申报，既使企业减少了大量的报关作业，节约了可观的报关费用，更为国际货物的快速流动和海关的管理减少了环节，提高了通关效率。四是试行审计核查监管。可借鉴美国海关采取的审计核查方式实施监管，赋予区内企业负责对区内货物的票据、造册及储存情况等进行管理，海关不再保存库存记录，海关人员也无须定期到区内仓库检查，只通过审计和核查方式实施监管，从而大大减少海关的日常监管工作，同时也提高自贸区货物入出区的便捷程度。

　　2.按照循序渐进的原则分阶段方式发展上海国际贸易“单一窗口”，不断拓展“单一窗口”功能

　　“单一窗口”的建立是一个复杂的过程，将贸易企业和海关及其他政府机构连接起来，促进信息共享。鉴于我国的实际情况，需按照循序渐进的原则分阶段方式发展，不断拓展“单一窗口”功能。因此，在自贸区内实现“单一窗口”应按阶段分步实施。

　　(1)近期应借鉴新加坡“单一窗口”运行的模式，不断完善公共平台建设。目前国际上“单一窗口”的运行模式主要有3种：一是瑞典的“单一机构”模式;[⑦]二是美国的“单一系统”模式;[⑧]三是新加坡的“公共平台”模式。[⑨]从我国上海口岸通关现状来看，“公共平台”模式比较符合自贸区“单一窗口”近期发展的条件。上海自贸区虽然启动了国际贸易“单一窗口”试点，并将“单一窗口”参与部门从海事、海关、检验检疫等口岸单位，逐步扩展到工商、税务等其他凡是与国际贸易相关的政府职能部门，但是多个部门之间的协调和数据共享问题并没有得到根本解决，距离“一次申报”的要求还有很大差距，企业的通关便利化需求还没有真正满足。[6]因此，应加大海关与各参与部门协调沟通的力度，使各参加方能够在“单一窗口”的模式下，切实承担起共建公共平台的职责。同时，不断完善公共平台的性能和功能建设，提高平台的可用性和公共特性。

　　(2)中期应借鉴美国“单一窗口”运行的模式，实现“单一窗口”一站式系统处理。根据自贸区建设“可复制、可推广”要求及“单一窗口”的发展规律来看，“单一窗口”建设仅实现公共交换平台的目标，仍难适应贸易便利化的要求，最终必须达到口岸通关执法管理及相关商务物流服务平台的功能定位，需要实现“单一系统”模式，实现“单一窗口”一站式系统处理。

　　(3)从长远来看，应着眼于与各国及经济体构建共同的“单一窗口”规划和发展全球框架，接纳并联合不同形式的“单一窗口”模型。根据WTO巴厘岛一揽子协定，最迟于2015年7月31日正式实施贸易便利化条款。因此，将电子信息交换和国际供应链的整合在“单一窗口”的统一网络下是国际贸易环境发展的必然趋势。因此，应着眼于与各国及经济体构建共同的“单一窗口”规划和发展全球框架，接纳并联合不同形式的“单一窗口”模型在全球层面上制定未来规划，确定通过不同国家的“单一窗口”促进全球供应链电子信息交换的途径，充分发挥国际贸易“单一窗口”的潜力。

　　3.大力借鉴美国等国家的分类管理经验，进一步完善自贸试验区货物监管模式

　　目前，美国海关对区内货物设定了四类“区内货物状态”，[⑩]进行分类管理，由区内企业或货主申报时自行选择。这种分类管理系统在一定程度上满足了新的国际贸易形势下商品无国界生产和全球分销运作需要，在提高货物监管严密性的同时，也降低了企业物流运作成本，[7]对我国在自贸试验区内建立货物分类监管模式具有较好的启示作用。因此，应大力借鉴美国等国家的分类管理经验，进一步完善自贸试验区货物监管模式。比如，根据自贸试验区的实际情况，将货物进行有效分类汇总，如，洋山港区有口岸货物、保税货物，而外高桥保税区有保税货物、非保税货物等多种类型。再比如，建立多元账册管理模式，适应自贸试验区货物品类众多的情况，使货物处于海关有条不紊的监管中。

　　四、结论

　　经过一年的探索与发展，自贸区在促进贸易便利化方面已经形成一批可复制、可推广的制度创新经验，这为进一步提升贸易便利与开放程序，形成国际化、法治化营商环境奠定了良好基础。[8]海关作为先试先行的政府监管机构，一年多来大胆尝试和探索，不断加快政府职能转变，创新海关监管和服务，促进了贸易便利化水平大幅提升，在新一轮的改革开放中充当着排头兵并发挥着重要的示范作用。在今后上海自贸区建设中，海关应更积极探索与国际贸易和投资新规则相匹配，更富活力、更具效率的海关管理机制，努力形成一个“可复制、可推广”的制度创新平台，更好地为国家深化改革、提高开放型经济水平服务。

　　参考文献：

　　[1]陈惟，邵永表.三年建成国际贸易“单一窗口”[N].文汇报，2014-09-13(01).

　　[2]我国首个国际贸易“单一窗口”试点项目上线运行[EB/OL].http：//www.gov.cn/xinwen/2014-06/04/content_2693693.htm.

　　[3]“单一窗口”首个试点项目上线运行[EB/OL].http：//www.ce.cn/xwzx/gnsz/gdxw/201406/04/t20140604_2920610.shtml.

　　[4][8]马乐.自贸区贸易便利化领衔贸易创新[N].法制日报，2014-11-04(10).

　　[5]上海海关课题组.“两步申报”管理模式研究[J].上海海关学院学报，2012，(04)：57.

　　[6]王智.以电子口岸为基础推进我国“单一窗口”建设研究[EB/OL].http：//www.chinaport.gov.cn/ztch/dzkafzyjzw/2715.htm.2011-05-19.

　　[7]吴蓉.借鉴美国对外贸易区经验推进我国保税区发展[J].上海商业，2004，(06)：63.

　　[①]根据联合国贸易便利和电子商务中心33号建议书解释，“单一窗口”是指允许贸易和运输环节的所有参与者向单一的接入点申报标准化的信息和资料，该单一接入点负责对所有进口、出口和转运的申报进行审核，以满足相关法律法规和管理要求。

　　[②]中国出版对外贸易总公司进口的12箱上釉瓷砖在上海洋山保税港区国际贸易“单一窗口”单点录入后，同时完成海关和检验检疫申报，这是我国首个国际贸易“单一窗口”试点项目上线试运行后，完成的首票一般贸易进口货物申报。

　　[③]比如，2014年6月3日停靠在上海洋山保税港区的TITAN号船舶通过“单一窗口”实现了放行手续的无纸化办理，海关、检验检疫、边检等部门首次共同将准予船舶离港电子放行信息发送至“单一窗口”平台，海事部门凭电子信息签发船舶出口岸许可证，实现了船舶出口岸手续签注一体化。

　　[④]保税货物是指区内用于保税加工、保税物流、保税服务等货物。

　　[⑤]非保税货物是指区内特定的国内贸易货物，即从境内区外入区进行仓储、加工，最终返回境内区外的货物。

　　[⑥]口岸货物是指试验区内具有口岸功能的部分区域，自该口岸进出口或国际中转的货物。

　　[⑦] “单一机构”模式是由指定的一个机构在接受纸质或电子信息后，向其他相关政府部门分发上述信息，并负责协调其它政府部门的工作，确保信息的准确和完整。此模式的特点是“机构集中，系统单一”。

　　[⑧] “单一系统”模式是指通过一个系统用于整合、收集、使用并分发与国际贸易相关的电子数据给相关机构，相关机构将处理结果反馈给系统，各监管机构仍相互独立。此模式的特点是“机构分散，系统单一”。

　　[⑨] “公共平台”模式是指贸易商通过一个公共平台，一次性申请并同时提交电子化的贸易数据给相关机构处理，各政府部门的处理结果由系统自动反馈结果到贸易商的计算机中。此模式的特点是“机构分散、系统集成”。

　　[⑩]四类“区内货物状态”分别为优惠的国外状态、非优惠的国外状态、国内状态和对外贸易区受制状态。

 

国家发改委国土开发与地区经济研究所  编发：王宇光