中外对比视角下的北京城市交通拥堵治理思考时间： 2015-10-07信息来源：徐振宇 韩禹 庞毅 作者：wl_admin 责编：
【摘要】随着居民收入水平持续快速增长，交通拥堵问题日益成为影响北京城市健康发展的障碍。针对北京特殊的政治地位和经济地位，以东京经验为参照系，从城市规划与制度因素两方面剖析了北京交通拥堵困境的根源，并以此为基础，提出了缓解困境的政策建议。
【关键词】北京;东京;交通拥堵;城市规划;制度
1.引言
作为一个东亚国家的首都，东京在交通方面与北京颇为相似，历史上，它曾在城市交通方面持续出现过严重的拥堵危机。东京的经验表明，优化巨型都市的交通体系，改善交通拥堵状况，是完全可能的。东京曾经遇到的很多问题，也是北京当前遇到的。比如，私家车快速增长、轨道交通非常拥挤、停车难。但是，当前东京的交通状况已大为好转，以至于很多初到东京的访客惊奇地发现，这座拥有800万辆汽车的巨型都市竟然很少堵车。从东京经历的交通困境及应对措施反观北京，可借鉴之处不少。本文旨在以东京为参照系，剖析北京交通拥堵问题。
2.北京交通拥堵的原因
2.1 从城市规划层面看
(1)北京的城市功能结构严重失衡
城市功能结构和人口与就业的分布对交通出行影响很大，甚至起着决定性的作用[1]。随着北京城市规模的不断扩张，受历史原因和规划等诸多方面的影响，北京的城市功能结构有不断失衡之势，不仅就业机会的郊区化严重滞后于人口与居住空间的郊区化，而且，绝大多数郊区严重欠缺那些可以使居民享受现代文明的教育、医疗等基本公共服务[2]。城市功能日益失衡，人为增加了向市区方向上班、上学的通勤需求，加上教育、医疗等重要公共服务配套严重滞后，又进一步增加了向市区的出行需求。如此集中的出行需求，必然严重恶化城市交通状况。
东京的交通也曾有过极为类似的缺陷。在接受我们的面访时，东京大学的家田仁教授指出：“东京人起初也高估了高密度交通的作用，以为复杂的道路系统可以应付一切问题，但没想到却成了一切问题的根源。我们不知道花了多少个晚上才明白了这个道理，我们暂且把它称作‘城市核心高密度交通陷阱’，由于城市的职能过于集中，不论建设多少道路，‘迷宫’的出口始终只有一个，导致终点附近的拥堵是无法根治的。”正因为如此，东京这些年来在分散城市中心区的职能方面下了很多功夫，也取得了明显成效。更为重要的是，东京把学校(包括幼稚园、小学、初中、高中，其中不乏优质教育资源)都规划在城市郊区的居民区中，尽量就近入学。学生上学通常只需要步行，一些高中生骑自行车上下学也已足够。所以他们不会加入进高峰时段的人群中去。北京交通最基本的症结也恰恰在于中心城区的城市职能过于集中，东京分散城市中心区职能以及在郊区规划优质教育资源的经验当予认真借鉴。
(2)北京的公共交通体系严重滞后
世界上所有大型城市无不是主要靠公共交通尤其是轨道交通来解决城市交通问题[3]，东京当然也不例外。虽然东京的就业机会高度集中于东京区部，但是由于东京的公共交通解决得比较好，所以东京市区一般很少发生明显的交通堵塞。东京首都圈、东京交通圈、东京都、东京区部之间各种公共交通工具方便快捷、换乘便利、准确高效，方便了城市居民工作生活。与纽约、巴黎、伦敦三大都市的主城区相比，东京交通圈公共交通出行比重达58%，工作日全天24小时进入东京区部的机动车出行方式中公共交通达86%，早高峰时段达到91%，形成了高效发达的区域公共交通网络[4]。
在东京的公共交通体系中，最核心的就是轨道交通。轨道交通甚至是东京整座城市运转的基石。正如冈田宏所指出的，如果没有2000多km的城市轨道网络，东京大都市的每一项活动都不可能正常持久运作[5]。经过多年的建设，东京的轨道交通总里程已达到惊人的2305km。东京平均1km2有1.66个地铁站，居民步行去最近的车站，平均只用9分钟。地铁的到站间距最长不超过5分钟，进站的时差则在1分钟之内。东京地铁建设进度较快，运营效率较高，且能够在多年内轨道里程不断增长，一个重要的原因就在于，东京有71家民营轨道公司同时进行建设和运营，其中大公司就有16家，其建设效率是可想而知的。而且这些公司还有自己的统一法人组织——日本民营铁道协会。受政府部门领导，分工明确，有力配合了政府的公共建设，同时分担了财政压力。由于以轨道交通为基础的公共交通体系完善，且公共交通体系的完善远远早于家庭用车的普及，所以，东京私家车的迅速普及并没有伴随私家车使用率的持续攀升，从而使得东京的交通实现了良性循环，即发达的公共交通可以有效地减少私家车出行需求，这是拥有巨量机动车保有量的东京很少堵车最重要的原因。
反观北京，政府虽然一直宣传以发展公共交通为主，大幅增加了财政投入，并采取了一些鼓励政策，然而，其效果似乎并不明显。北京市的公共交通出行比重在2008年仅有36.8%[1]，这一水平明显低于东京，也低于香港(90%)和华盛顿(80%)的水平[3]。究其根本原因，在于本来应该“优先”的公共交通体系严重滞后。这在很大程度上是历史原因造成的。与东京不同的是，北京公共交通体系的完善远远滞后于家庭用车的普及，因而，公共交通体系一旦滞后，就会由于内在的自我强化机制进一步阻碍公共交通体系的快速发展——即便政府开始在公共交通体系建设方面空前加大投入，滞后仍然会持续相当长的时间。不难发现，公共交通滞后、私人轿车泛滥与道路拥堵之间存在着典型的恶性循环：公共交通滞后将会迫使那些收入稍高的群体放弃本来最经济与便利的公共交通出行方式，转而乘用最浪费道路资源的交通工具，导致整座城市越是依赖私人轿车出行，越是出现私人轿车的大量购买与大量使用，而且经常出现低效的“单人单车”成功出行。从而北京交通陷入了低水平陷阱。
从国际主要大城市的对比情况来看，北京公共交通体系中最滞后的是轨道交通(表1)。北京市近年来已全面加快了地铁建设速度，但是，与北京市日益增长的公共交通需求相比，仍然严重滞后;与东京相比，其滞后状况尤其严重。截止到2010年底，北京地铁运营线路仅为14条，运营里程仅346km(图2)，而地域面积与北京接近的东京则早已达到2305km。北京地铁建设比较缓慢的原因是多方面的，一个重要原因在于北京只有国营地铁负责建设，片面依赖公共资金，基本都是国有以及国有控股经营，没有对地铁周边的土地授权开发，加上低票价政策，影响地铁建设的进度和积极性。
(3)北京城市规划理念滞后导致城市路网密度不足
北京交通拥堵的另一个重要原因可以归结为规划理念的严重落伍。当前，计划经济时代的规划思想主导着城市的规划，其交通规划当然也是滞后的。完全没有按照现代城市发展的规律来规划城市发展，更没有考虑到北京这座大都市高速增长过程中不断膨胀的交通需求。
赖德霖指出，目前的城市规划沿用的仍然是计划经济时期的“大院”和“居住区”的规划理念，只是“大院”被所谓的“小区”所取代[6]。大院模式和居住区模式自1950年代开始实践至今，已经成为我国最典型的城市设计模式(北京尤为典型)。这种城市设计模式导致为数极多的小区、大院成为自成体系的独立王国，相互之间只能通过主干道进行连接，从而使为数不多的干道承担了太大的压力。由于作为“毛细血管”的连接线太少，只要主干道有问题，道路系统很快就会大面积瘫痪。东京的道路远不如北京的宽，但城市的连接线(“毛细血管”)却极其发达，人们在选择路线上不会是单一的，也没有一条路是通往某地的必经之路。因而不会造成在某条路段车辆汇集的现象。
从世界主要大城市相关统计数据的比较中，能够非常直观地看出，北京的人均道路面积严重不足(表2)，这与路网密度不足是密切相关的。对比全国城市人均10.6m2的道路面积，北京也严重偏低。
(4)北京的道路设计与配套设施存在诸多缺陷
首先，北京的很多道路设计存在缺陷，不够人性化、合理化。很多立交桥(最著名的是西直门桥)，即便是老司机也常常会找错方向，迷路本身就是增加了交通压力。值得注意的是，东京并非所有道路都是准许车辆通行的。居民区、步行街会在地上标注“止れ”(禁行)以警示司机此路不通，另外地铁站外也有规定除了出租车外其他各类车辆一律不得驶入其范围内。类似这样的规定保持城市行车秩序，控制了一些低运载负荷道路或地区的车流量。所以，在规划方面，除了要扩宽道路外，更应重视道路人性化、合理化设计。
其次，北京道路配套设施不完善。一些司机在北京会迷路除了因为道路本身设置错综复杂的原因，还有一个原因便是道路信息提示牌缺失，或是信息不明确。而在东京，路牌不但多而且内容丰富，通常内容包括到达某地的距离、以多少的车速、多长时间到达、最近的停车点距离等等。这类布告牌是智能交通系统(Intelligent Transportation System)的终端，如今已遍布美国和欧洲。这些电子布告牌与其背后的计算机和通讯设备，全盘调控着各车道上的车流。而且在前方出现车流缓慢时，车载的信息装置还会说：(现在堵车了……请绕行，休息站的位置是……)提示司机绕行或提供最近休息点的位置。其实北京的堵车多半是可以避免或缓解的，但由于配套服务不完善、信息无法及时沟通，造成信息的不对称性，司机在选择路线上大多是习惯性的或是盲目性的，造成一次比一次更严重的拥堵。
另外，北京的停车场建设滞后。在北京，不少司机因为找不到车位会在目的地不停地绕行寻找，或者干脆乱停，这都增加了不必要的交通负担。北京绝大部分的车位都设置在了道路两侧，当停满车时，道路的实际宽度便缩小了，一定影响车流的速度。反观东京，为解决停车难，东京街道旁有很多停车楼，一般为三、四层，能停二三百辆;在各住宅空隙处，则建有钢制立体停车台，可停十辆车左右。因此公路上没有乱停乱放的车辆，车辆若想在路边停留是不能超过一小时的，从而保障了道路的通畅。
2.2 从相关制度层面看
(1)公务车占比过高与公车私用泛滥
东京公务车占比极低。绝大多数公务员都乘坐公共交通工具上下班，基本不存在“公车私用”现象。但是在北京，不仅北京市党政系统有大量的公务车，中央党政机关、事业单位和军方都有大量的公务车，同时还有大量在京开会或“跑部钱进”的外地公务车进入北京，这在东京不可能有，国内的其他大城市情况也有较大的差异。另外，公车私用泛滥也是北京交通拥堵的重要原因，无论是采取燃油税、拥堵费、高额停车费，都不会对公务车的使用率产生实质性的影响。更重要的是，大多数能够享受公车好处的人，往往也是城市的决策者，这些决策者自己几乎从来不乘坐公共交通工具，因而，在有关政策方面缺乏出台真正优先公共交通政策的内在激励。而东京大量决策者自己也乘坐公共交通工具，当然也有内在的激励，不遗余力地不断改善公共交通。
(2)公司制度与企业文化的层面
日本企业大多实行终生雇佣制，这不但提升了员工的忠诚度，也提高了东京交通的顺畅度。另外，日本很多公司为了提高员工的效率，会为员工提供公司周围住宿，从而把员工与公司绑定在一起。这样一来，很多员工走着便可以上班了。反观北京，在上班人群中九成距离单位超过5km，另外住在郊区开车进城上班的也很普遍。
(3)中心城区停车收费制度不合理
北京中心城区停车费贵，这使得许多地下停车场闲置率高，而被迫寻找便宜车位的车辆则加剧了拥堵。东京停车费的定价是与平均工资成一定比例的，有着统一的定价。而北京中心城区的停车费定价缺乏统一的定价制度和监管体系，这使得北京的停车费高低不一，造成司机在选择车位上总存在选择性。从上文的分析中不难发现，北京交通拥堵的原因非常复杂，既有来自规划的原因，也有制度的因素，其中有些已经超出交通领域本身，甚至已经超出经济领域。我们必须找到主要原因，才能出台有针对性的对策，以应对城市交通拥堵的窘境。本文认为，为缓解北京交通拥堵问题，应制定长期方针与短期方针，确定长期目标和短期目标，同时着手，分批实施。
城市功能、城市规划、道路面积、路网密度、公共交通体系、“公车”比例、公车私用率等方面，似乎都很难在短时期内有明显改善，人口快速膨胀的趋势在短期也很难扭转。但是，如果以上方面不发生根本改变，任何旨在治理交通拥堵的措施都只是隔靴搔痒。长期而论，必须逐渐解决如下问题：第一，必须着眼于城市功能的分散。可借鉴东京建设首都圈时大力扶植卫星城、转移中心城区职能的经验，将北京中心城区的部分职能向城郊加快转移，逐渐使中心城与卫星城之间的地带城市化，最后实现以北京为中心的辐射式的城市连绵带或城市群，这不仅能够促进北京的协调发展，也能促进北京周边地区的健康发展。第二，必须果断地转变城市规划理念，调整城市规划，尽快放弃大规模建设“居住小区”的理念，增加路网密度，同时应排除阻力，将原有“大院”和“小区”的部分内部道路向社会开放，增强主干道路问的连接性。第三，要进一步加快轨道交通的建设进度;同时加快公务车改革力度，减少公车数量，减少公车私用。第四，通过各种措施促进城市间的均衡发展，这是缓解北京城市人口过快膨胀也是缓解交通拥堵的根本出路。
短期可以采取的治理措施，则是在承认人均道路面积少、路网密度低、人口快速膨胀等硬约束的前提下，尽量对私人汽车的使用进行限制，不仅着眼于尽量减少私家车的购置量，更要通过动力和阻力两方面减少私家车的使用率。第一，从动力方面说，则是设法增加公共交通的吸引力。唯有如此，人均占有道路面积少、载客量大的公共交通体系才有真正加快发展的可能。低票价政策仅仅是其中一个方面而已。比低票价更重要的，是要增加公共交通的可及性、便利性、准时性、舒适性等。第二，从阻力方面而言，就是要提高私家车使用的成本和难度。在经济学看来，交通拥堵是一个典型的囚徒困境和外部性问题。如何才能走出囚徒困境，使外部性逐渐内部化，对所有大城市都是重大挑战。可考虑的手段有三：(1)提高中心城区的停车费。在香港，路边计时停车表超时停车至少罚款300多港元，一般停车场每小时收费在20至30港元之间，中环等地停车费高达每小时60港元。港岛多数办公楼没有自备的停车场地，在此上班的白领们，即使年薪数百万，也坐公共汽车上下班。(2)提高燃油税也可以作为重要政策手段，日本和香港地区的汽油价格远高于大陆，也是其机动车使用率远低于北京等大城市的重要原因。(3)考虑征收拥堵费。东京、新加坡、伦敦等大城市的经验证明，征收拥堵费是一种比较有效的将外部性内部化的重要手段。收拥堵费并不难，但在什么范围内收，收多少，收费的条件是什么，收费的时间是什么?这是需要进一步探讨的问题。
【参考文献】
[1]陈宇峰.一千万东京人究竟去哪了?[J].董事会，2008(1)
[2]冈田宏.东京城市轨道交通系统的规划、建设和管理[J].城市轨道交通研究，2003(3).
[3]何祚庥，王亦楠.路堵了车还是车堵了路?——对北京市机动车突破200万辆的思考[N].经济日报，2003-11-12.
[4]赖德霖.北京的交通问题出自交通么?[J].世界建筑.2006(9).
[5]穆祥纯.试论北京城市交通拥堵的标本兼治[J].城市问题，1997(4).
[6]徐振宇，兰新梅.北京的郊区化困境与服务业发展机遇[J].北京社会科学，2008(3).
[7]张壮云.东京城市公共交通优先体系的经验及借鉴[J].国际城市规划，2008(3).
[8]邹德慈.论大城市交通问题——以北京为例[J].城市规划.2008(2).
国家发改委国土开发与地区经济研究所 编发：王立