新型城鎮(zhèn)化背景下農地流轉的三個重要問題時間： 2016-10-26信息來源：何虹 陸成林　作者：hjr_admin　責編：

    　摘要：農用地流轉涉及產權明晰、制度調整、產業(yè)結構變化以及土地市場、經濟增長等各個要素，需要明確相關問題，調整相關制度。針對目前土地城鎮(zhèn)化快于人口城鎮(zhèn)化的現(xiàn)象，本文認為，明確土地承包權主體、謹慎推進農業(yè)規(guī)模化經營、調整與完善土地制度等三個問題，是涉及農用地流轉的重要問題，直接影響著農用地流轉的成效。妥善處理這些問題，需要法律法規(guī)支撐、政策調整與實踐落實。
    　關鍵詞：城鎮(zhèn)化  農用地流轉  規(guī)?；洜I  土地制度
    　中圖分類號：D413.5  文獻標識碼：A  文章編號：1004—0730（2015）04—0032—08
 
    　2012年我國城鎮(zhèn)化率已達到52.6%。根據國際一般經驗，一個國家或者地區(qū)的城鎮(zhèn)化率處于30%—70%之間時，城鎮(zhèn)化總體上處于加速階段。城鎮(zhèn)化必然帶來農村土地的配置與流動的變化，引發(fā)農村各個利益群體的矛盾和沖突，如：農村社會穩(wěn)定與農民增收之間的矛盾，糧食安全與城市建設的矛盾，城鄉(xiāng)差距現(xiàn)狀與城鄉(xiāng)一體化取向之間的矛盾等。^[1]目前，政府、學界及社會普遍認為，推進農用地流轉是保護農民土地財產性收益的有效途徑。十八屆三中全會通過的《中共中央全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）重申了農民對承包地的流轉權，鼓勵承包經營權在公開市場上向專業(yè)大戶、家庭農場、農民合作社、農業(yè)企業(yè)流轉，發(fā)展多種形式規(guī)模經營。然而，農用地流轉涉及產權明晰、制度調整、產業(yè)結構變化以及土地市場、經濟增長等各個要素，如果相關問題沒有明確，相關制度沒有調整，一味大范圍地推進農用地流轉，追求規(guī)模效應，勢必弊大于利，面臨嚴重后果。本文擬以現(xiàn)有政策、法律規(guī)定為基礎，針對目前土地城鎮(zhèn)化快于人口城鎮(zhèn)化的現(xiàn)象，通過對直接影響農用地流轉成效的土地承包權主體、農業(yè)規(guī)?；洜I以及土地制度調整三個重要問題的探究，為正確推進農用地流轉提供依據。
 
    　一、農用地流轉與土地承包經營權主體的明晰
 
    　缺乏主體，權利便毫無意義；主體模糊不清，權利無法真正行使。因此，農用地流轉的前提是明晰擁有該土地承包經營權的主體。只有明確了主體，土地承包經營權之上的利益才能歸屬清楚。
 
　    （一）關于土地承包經營權主體的不同意見
 
　    《物權法》第十一章在專門規(guī)定土地承包經營權時，對該權利的主體使用了“土地承包經營權人”的用語（如第125—129條、132條），不同于《民法通則》、《農村土地承包法》使用的如“農戶”、“農村承包經營戶”、“農村集體經濟組織成員”等法律概念。《物權法》所使用的“土地承包經營權人”提法，被有關專家認為：不僅高度概括了各類承包經營戶的主體，也使得《物權法》的主體更具有包容性。從深層次看，從“戶”到“人”的概念變遷，也表明我國法制開始從組織到個人的身份變遷，這是民法私法性質的彰顯。^[2]但“土地承包經營權人”這種用語只是在需要指明權利主體的法條語義結構中，極其抽象地陳述了土地承包經營權的主體，而土地承包經營權主體的現(xiàn)實形態(tài)到底是什么，其似乎有意去回避。^[3]土地承包經營權的主體到底是農戶還是集體成員，存在明顯爭議。由于家庭承包以外方式承包經營集體所有土地一般不會發(fā)生主體不明問題，因此本文所稱土地承包經營權的主體指家庭承包形式的土地承包經營權主體。目前關于土地承包權主體有幾種不同意見：一種意見認為土地承包經營權的主體是農戶或農村承包經營戶，主要法律依據是《農村土地承包法》第15條。該條規(guī)定：“家庭承包的承包方是本集體經濟組織的農戶”。另一種意見認為土地承包經營權的主體是集體經濟組織成員，其法律依據來自《農村土地承包法》第5條。該條規(guī)定：“農村集體經濟組織成員有權依法承包由本集體經濟組織發(fā)包的農村土地。任何組織和個人不得剝奪和非法限制農村集體經濟組織成員承包土地的權利”?！锻恋毓芾矸ā返?4條第1款規(guī)定：“農民集體所有的土地由本集體經濟組織的成員承包經營，從事種植業(yè)、林業(yè)、畜牧業(yè)、漁業(yè)生產。”除此之外，還有第三種意見認為，以家庭承包方式取得土地承包經營權的主體形式上是農戶，實質上是本集體經濟組織的成員。主張該意見的法律依據是《民法通則》第27條：“農村集體經濟組織的成員，在法律允許的范圍內，按照承包合同規(guī)定從事商品經營的，為農村承包經營戶”。所以《農村土地承包法》確認農戶為土地承包經營權的主體沒有法律障礙。同時，根據《農村土地承包法》第3條、第5條和第15條規(guī)定，有權依法承包農村土地的是本集體經濟組織成員，但本集體經濟組織成員承包要以家庭承包方式承包，所以該承包家庭稱之為農戶。農戶只是土地承包經營權的形式主體，實質主體是本集體經濟組織成員。^[4]
 
    ?。ǘ┩恋爻邪洜I權主體應是農村集體經濟組織的成員
 
    　對土地承包經營權主體存在不同意見，主要原因是對我國現(xiàn)行法律相關規(guī)定的不同用語的不同解釋導致。根據現(xiàn)行法律，可以確定土地承包經營權的主體是集體經濟組織成員，即農民個體。首先，根據《農村土地承包法》的立法宗旨，土地承包經營權主體為農村集體經濟組織成員。其表現(xiàn)在：一是《農村土地承包法》第1條：“為穩(wěn)定和完善以家庭承包經營為基礎、統(tǒng)分結合的雙層經營體制，賦予農民長期而有保障的土地使用權，維護農村土地承包當事人的合法權益，促進農業(yè)、農村經濟發(fā)展和農村社會穩(wěn)定，根據憲法，制定本法”。農民作為集體經濟組織的成員，應享有農民集體擁有的農業(yè)土地利益。《農村土地承包法》第5條：“農村集體經濟組織成員有權依法承包由本集體經濟組織發(fā)包的農村土地”，第18條第1款規(guī)定，土地承包應當遵循以下原則：按照規(guī)定統(tǒng)一組織承包時，本集體經濟組織成員依法平等地行使承包土地的權利，也可以自愿放棄承包土地的權利。二是《農村土地承包法》第30條：“承包期內，婦女結婚，在新居住地未取得承包地的，發(fā)包方不得收回其原承包地；婦女離婚或者喪偶，仍在原居住地生活或者不在原居住地生活但在新居住地未取得承包地的，發(fā)包方不得收回其原承包地”。第31條第2款：“林地承包的承包人死亡，其繼承人可以在承包期內繼續(xù)承包”。由此可以得出，土地承包經營權是一種農民個體享有而不是由農戶享有的一種權利。
 
    　其次，《農村土地承包法》第15條規(guī)定的承包方為“農戶”與其他條文的“農村集體經濟組織成員”的規(guī)定并不沖突，該法并未將集體經濟組織成員排除在土地承包經營權主體之外，只不過此種權利的產生主要通過家庭承包的方式即簽訂承包合同取得。根據《農村土地承包法》第3條規(guī)定，農村土地承包采取農村集體經濟組織內部的家庭承包方式，家庭承包是農業(yè)用地的基本經營方式，“農戶”便是該承包家庭的一種稱謂，與土地承包權的享有主體屬于不同領域的問題。因此，“農戶”不是權利主體，土地承包權只能為農民個體擁有，或為家庭成員共有。
 
    　第三，從其他法律的規(guī)定也能得出土地承包經營權的主體是集體經濟組織成員?！锻恋毓芾矸ā返?4條第1款規(guī)定：“農民集體所有的土地由本集體經濟組織的成員承包經營，從事種植業(yè)、林業(yè)、畜牧業(yè)、漁業(yè)生產。”《農業(yè)法》第10條：“國家實行農村土地承包經營制度，依法保障農村土地承包關系的長期穩(wěn)定，保護農民對承包土地的使用權。”此外，《民法通則》第27條雖然規(guī)定：農村集體經濟組織的成員，在法律允許的范圍內，按照承包合同規(guī)定從事商品經營的，為農村承包經營戶。但這里的“農村承包經營戶”與《農村土地承包法》所稱的“農戶”不是一個概念。這里的“農村承包經營戶”的概念像《民法通則》一并規(guī)定的“個體工商戶”、“聯(lián)營”等法律概念那樣，主要指“經濟體制改革中出現(xiàn)的各種經濟實體”。^[5]
 
    ?。ㄈ┺r村集體經濟組織成員資格確定是農用地流轉的基礎
 
    　十七屆三中全會提出，賦予農民充分而有保障的土地承包經營權，現(xiàn)有土地承包關系要保持穩(wěn)定并長久不變。在現(xiàn)有農村土地集體所有的前提下，要保持“土地承包關系長久不變”的一個重要前提是土地承包經營權的個人權利（成員權）與財產權利應統(tǒng)一，在兩權合一的基礎上進行土地流轉。^[6]成員權隨著個人身份和狀況的變化而變化；而土地承包經營權作為用益物權，在承包期內，任何人不得改變承包經營權，任何人不得剝奪成員的經營權。現(xiàn)實中，兩個權利沖突現(xiàn)象突出。如婚嫁女出嫁后，其農村集體經濟組織成員資格經常在歸屬于原居住村社或嫁入地村社上產生爭議。再如，一些棄耕的外出務工農戶要求重新取得農村土地承包經營權；一些在小城鎮(zhèn)落戶的農戶發(fā)現(xiàn)農村土地收益提高后，回村要求索回原來的土地承包經營權等。
 
   　由于現(xiàn)有法律沒有對成員資格的認定標準作出具體規(guī)定，所以近年來引發(fā)的利益糾紛不斷增加。農村土地承包經營權的長期不變，是推動農村土地流轉的前提與基礎，因此必須在制度上予以完善。一是建議地方農業(yè)部門出臺農村集體經濟組織成員權界定辦法，確立以合同或其他財產權憑證為基礎的成員權評定標準。在實踐中，通過土地承包合同而建立的農民集體成員權制度就是合乎客觀實際的對土地承包制度的正確反映。如，蘇南一些地方推行的以農民自愿為基礎的土地股份制，持有土地股份的農民集體的成員，可以將其股份轉讓，股份轉讓后的農民集體成員，不再享有土地股份組織的成員權，而由受讓人取得成員權。[7]二是針對目前農民不斷變換居住地的情況下，可以參考民法上的住所地為地域成員的標準，這也是各國普遍做法。只要在本地有永久居住的意愿并長期居住的，即應認定為在本地有住所，成為本地成員，有權參與地域事務，履行義務，享有權利。^[8]三是健全城鄉(xiāng)統(tǒng)一的勞動保障、社會保障制度，保障農民在打工地有穩(wěn)定的就業(yè)機會和能被納入城市的社會保障體系中，為成員權與財產權的合一創(chuàng)造條件。
 
    　二、農用地流轉與農業(yè)規(guī)模化經營
 
    　十八屆三中全會通過的《決定》提出，鼓勵承包經營權在公開市場上向專業(yè)大戶、家庭農場、農民合作社、農業(yè)企業(yè)流轉，發(fā)展多種形式規(guī)模經營，體現(xiàn)了國家要給予土地流轉以政策和資金支持，形成規(guī)模經營，從而發(fā)展現(xiàn)代農業(yè)，實現(xiàn)農業(yè)現(xiàn)代化的政策傾向。^[9]
 
    ?。ㄒ唬┺r用地流轉是實現(xiàn)農業(yè)規(guī)模化經營的客觀要求
 
    　通過土地流轉，調整土地分配格局，發(fā)展適度農業(yè)規(guī)模經營是保持經濟快速發(fā)展的客觀要求；過度限制土地流轉會阻礙土地市場發(fā)育，不利于現(xiàn)代農業(yè)的發(fā)展。例如，日本、韓國在土地改革初期嚴格限制土地交易，無法使土地市場發(fā)揮作用，20世紀六七十年代二國都不約而同地對土地管理制度進行了調整。1961年，日本政府意識到小規(guī)模的分散經營是導致農業(yè)人才外流、限制農業(yè)發(fā)展的主要因素，于是頒布《農業(yè)基本法》，開始放寬對農地占有面積的限制，鼓勵農地適當集中；1962年，日本對《農地法》進行修改，放寬農戶擁有土地面積的上限，設立農業(yè)生產法人制度；1970年再次對《農地法》進行大幅度修改，取消對購地或租地的最高面積限制，放寬土地流轉管制。從20世紀70年代開始，日本農地流轉的重心逐漸從促進農戶之間的流轉，轉向農戶與農業(yè)生產法人之間的流轉。到了2000年，農業(yè)生產法人的資格進一步放寬，允許股份公司參股農業(yè)生產法人，從事農地經營。^[10]韓國在20世紀70年代前后，對農地占有和轉讓的法令進行了一系列的修改。其基本精神是解除對土地買賣和占有的限制性規(guī)定，鼓勵務工農民交出土地，擴大農業(yè)生產規(guī)模。1994年制定了新的《農地基本法》，進一步放寬土地買賣和租賃限制，在農業(yè)振興區(qū)內鼓勵農民擁有更大規(guī)模的土地面積（10—20公頃）；允許建立擁有土地上限為100公頃的農業(yè)法人。^[11]
 
    　我國在30多年的農村承包權市場發(fā)育中，農地經營規(guī)模過小一直廣受詬病，農村承包地流轉速度被認為過慢。為適應現(xiàn)代農業(yè)發(fā)展的需要，黨的十七大和十七屆三中全會均提出了明確要求，把做好土地流轉、發(fā)展適度規(guī)模經營作為農村改革發(fā)展最重要的制度來建設。應該說，推動土地流轉，實現(xiàn)農業(yè)規(guī)模經營，順應歷史發(fā)展規(guī)律，符合客觀需要。實現(xiàn)農業(yè)規(guī)模經營，一是農村發(fā)展進步的選擇。鄧小平同志早在1990年就提出了“兩個飛躍”的思想。他指出：“中國社會主義農業(yè)的改革和發(fā)展，從長遠的觀點看，要有兩個飛躍。第一個飛躍是廢除人民公社，實行家庭聯(lián)產承包為主的責任制。這是一個很大的進步，要長期堅持不變。第二個飛躍是適應科學種田和生產社會化的需要，發(fā)展適度規(guī)模經營，發(fā)展集體經濟。這又是一個很大的進步。”二是現(xiàn)代農業(yè)發(fā)展的客觀需要。第二次農業(yè)普查結果顯示，全國從事農作物種植業(yè)的農戶戶均土地規(guī)模不足10畝，不少農戶的土地還分散為幾個小塊，90%左右的農戶肉牛數(shù)量在2頭以下，80%左右的農戶養(yǎng)羊數(shù)量在10只以下。^[9]這種小規(guī)模分散經營、一家一戶的耕作很難適應現(xiàn)代生產化需要，難以提高機械化程度，實現(xiàn)農業(yè)現(xiàn)代化。三是城鎮(zhèn)化發(fā)展加速了土地流轉，為規(guī)模經營提供了空間與條件。我國農村土地承包后流轉的必要性，是源于工業(yè)化大環(huán)境中農業(yè)科學技術和裝備條件的進步，以及城鎮(zhèn)和非農人口的持續(xù)擴大，在農業(yè)和養(yǎng)殖業(yè)中產生了規(guī)模經濟和專業(yè)化生產的條件和需求。而農村土地流轉的可能性，同樣是由于工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的發(fā)展，大量農村和農業(yè)勞動力轉移到城鎮(zhèn)和非農產業(yè)就業(yè)，謀求更高的收入和生活水平，為承包地流轉和規(guī)模經營提供了空間和可能。
 
    ?。ǘ┺r業(yè)規(guī)?；洜I在城鎮(zhèn)化進程中需謹慎推進
 
    　雖然推進土地流轉、發(fā)展農業(yè)規(guī)?；洜I是農村改革發(fā)展的重要舉措，但仍需謹慎推進，慎重對待以下幾個問題。一是結合產業(yè)結構看農業(yè)規(guī)?；洜I。按照世界銀行的統(tǒng)計數(shù)據，2010年中國人均國民收入超過4000美元，近似于日本20世紀70年代與韓國的20世紀90年代的水平。這兩個年代正是日、韓兩國放開土地流轉限制，快速推動土地流轉的時期。所以，許多人認為我國目前與日、韓兩國情況相似，此時應快速推動土地流轉，發(fā)展農業(yè)規(guī)模經營。然而，從產業(yè)結構來看，我國目前的產業(yè)結構仍然明顯不同于20世紀70年代的日本和20世紀90年代的韓國，我國2011年服務業(yè)占比43.3%，明顯低于當時的日本、韓國。服務業(yè)發(fā)展的滯后意味著城鎮(zhèn)的就業(yè)機會相對不足，短期內這種產業(yè)結構還難以發(fā)生根本性變化，因此目前我國城鎮(zhèn)的就業(yè)機會尚不具備大量吸引農村勞動力轉移的條件。^[12]二是結合城鎮(zhèn)化水平推進農業(yè)規(guī)?；洜I。2011年時中國城鎮(zhèn)化率達到50.5%，2012年達到52.6%，雖然逐年在遞增，但城鎮(zhèn)化水平并不高。進城務工的農民，很多人享受不到城鎮(zhèn)福利，同時其工資收入不足以維持在城鎮(zhèn)中穩(wěn)定生活。農民工就業(yè)不保證，生活僅維持在溫飽的情況下，過早失去土地，后續(xù)生活與工作充滿著極大的風險。在這種城鎮(zhèn)化水平較低的狀態(tài)下，如果一味地靠政府大力推進土地流轉，發(fā)展規(guī)?；洜I，勢必會背離事物發(fā)展的規(guī)律、脫離實際和違背農民的意愿。三是農民自發(fā)流轉土地所形成的農業(yè)經營格局不應該完全摒棄。十八屆三中全會通過的《決定》提出國家要給予土地流轉以政策和資金支持，鼓勵承包經營權在公開市場上流轉。但目前，我國許多農村仍大量存在非正規(guī)的農民承包地流轉現(xiàn)象，其特征是既無固定流轉年限，又無正式流轉合同，往往是口頭協(xié)議，大多發(fā)生在熟悉的村莊范圍內。由于土地流出、流入形式簡單，土地租金較低甚至不付租金，一旦進城的農民返鄉(xiāng)，可隨時要回承包地耕種，因此被稱為農民自發(fā)流轉土地的農業(yè)經營格局。該種模式雖然無法與有國家支持、以高租金租入土地的規(guī)模經營模式相提并論，但它仍具有符合中國國情的優(yōu)勢。它不僅保持了農民家庭的收入，給了農村中老年人就業(yè)機會，給了不離開村莊的中青年勞力農業(yè)規(guī)模經營的機會，還能讓進城農民可以順利返鄉(xiāng)。因此，基于以上幾個方面的考慮，中國目前是否已經達到快速推進土地流轉的發(fā)展時點還需斟酌。同時，完善現(xiàn)有土地管理制度也是農用地流轉的重要方面。
 
    　三、農用地流轉與土地制度的完善
 
    　農用地流轉適應現(xiàn)代農業(yè)發(fā)展的客觀需要，城鎮(zhèn)化為農地流轉的快速推進提供了空間與可能性。但是，農用地流轉需根據實際情況慎重推進，需要調整相應的土地制度，完善土地市場，協(xié)調城鎮(zhèn)配套措施。
 
    ?。ㄒ唬┓艑掁r用地流轉限制、明確集體土地使用權行使方式
 
    　目前，我國關于農用地流轉的法律、法規(guī)主要見于《農村土地承包法》、《物權法》、《土地管理法》以及農業(yè)部《農村土地承包經營權流轉管理辦法》，其中對農用地流轉的條件限制非常明確。如《農村土地承包法》第37條第1款：“土地承包經營權采取轉包、出租、互換、轉讓或者其他方式流轉，當事人雙方應當簽訂書面合同。采取轉讓方式流轉的，應當經發(fā)包方同意；采取轉包、出租、互換或者其他方式流轉的，應當報發(fā)包方備案”。第41條：“承包方有穩(wěn)定的非農職業(yè)或者有穩(wěn)定的收入來源的，經發(fā)包方同意，可以將全部或者部分土地承包經營權轉讓給其他從事農業(yè)生產經營的農戶，由該農戶同發(fā)包方確立新的承包關系，原承包方與發(fā)包方在該土地上的承包關系即行終止”。除了有書面要式規(guī)定外，對轉讓人、受讓人的資格均有限制，這樣的規(guī)定不符合《農村土地承包法》第10條規(guī)定的“國家保護承包方依法、自愿、有償?shù)剡M行土地承包經營權流轉”，而且不利于閑置農用地有效流轉，應予以修改完善。一是農地轉讓需經發(fā)包方同意，不符合用益物權的支配權性質，剝奪了農民生產自主經營權。土地承包經營權是一種用益物權。物權本質上是一種具有對世性的排他支配權，故物權的處分一般情況下無須他人意識的介入。承包人通過轉讓方式讓渡權利獲取利益是權利主體對其權利的行使，不需要經所有權人同意，不應受到限制。二是要求轉讓人有“穩(wěn)定的收入來源”難以認定。如何判斷哪種收入來源是穩(wěn)定的？哪種非農職業(yè)是穩(wěn)定的？標準是什么？沒有一種非農職業(yè)是永遠穩(wěn)定的。如果流轉前是穩(wěn)定的，流轉后處于不穩(wěn)定了，以哪一階段為準？事實上，只有能夠自由轉讓農地承包權，農民才可能獲得進城創(chuàng)業(yè)的資金，才可能有穩(wěn)定的非農職業(yè)或者有穩(wěn)定的收入來源。三是不宜將受讓方限定為“其他從事農業(yè)生產經營的農戶”范圍。首先，雖然設置該規(guī)定的主要目的是“保證土地的農業(yè)生產用途，滿足其他農戶對土地這一生產資料的需求”。^[13]但是，只要受讓人取得土地承包經營權，就應受土地承包經營權的設立目的的限制，只能從事農業(yè)生產經營活動，不能改變土地用途。^[14]其次，將受讓方限定為農戶，其他從事農業(yè)生產經營的企業(yè)無法受讓，從農業(yè)生產集約化經營、發(fā)展現(xiàn)代農業(yè)的角度看也不適宜，也不利于土地承包經營權流轉市場的形成，影響土地承包經營權轉讓的落實，甚至造成農村承包地的拋荒棄耕，不利于土地資源的優(yōu)化配置。因此，十八屆三中全會《決定》提出了“鼓勵承包經營權在公開市場上向專業(yè)農戶、家庭農場、農戶合作社、農業(yè)企業(yè)流轉”。綜上，修改現(xiàn)有立法，放寬限制條件，解除對受讓人的資格限制，對于推進土地流轉、形成規(guī)模經營、發(fā)展現(xiàn)代農業(yè)有重要意義。
 
    　此外，需明確農村集體土地所有權的行使方式。根據我國現(xiàn)行立法，農村土地的所有權屬于集體，但“集體”的確切含義及如何行使所有權沒有予以明確，帶來的弊端是集體作為“主體”的地位難以實現(xiàn)，集體土地所有權的行使模糊不清?，F(xiàn)實中有農民認為，既然自己承包了集體的土地，就是該土地的所有權人，便能夠獨立地對其承包經營的土地行使完全的處分權。“集體土地所有權在實踐中被有意無意地輕視甚至忽視”。^[15]因此，在堅持農村土地集體所有的前提下，在法律上應賦予農村集體經濟組織法人資格，實現(xiàn)集體經濟組織實體化；集體土地由集體成員使用，明確農戶以其成員資格民主地參與集體土地所有權的行使，農民通過集體經濟組織實現(xiàn)土地資源的配置和分享土地集體利益，避免農戶以“所有者”身份成為承包經營土地流轉的障礙。^[16]
 
    ?。ǘ┥髦赝七M農用地流轉，建立較為完備的農地流轉市場
 
    　農地流轉必然導致土地分配格局的變化，直接影響著農民的收益。土地分配狀況越平均，意味著人均土地面積越小，難以進行農業(yè)規(guī)?；洜I，阻礙農業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展。但土地高度集中，在工業(yè)化快速發(fā)展過程中也可能產生大量貧民窟，以及因土地分配不均引致收入分配差距迅速擴大。^[17]因此，農用地流轉必須要創(chuàng)立一個相對完備的土地流轉市場。第一，明晰產權。只有產權明晰才能促進交易規(guī)范，“明晰產權”是“長久不變”的基礎，因此需進一步做好確權到人、確地到戶、頒證到戶的工作，防止農地用途屬性的輕易轉變。第二，提高農地產出收益。農地流轉的最根本動因是土地產出收益，土地產出收益是農地流轉的必要條件。沒有土地產出收益，就不會有外來資本，也不會有農地需求。第三，引進外部資本，增加農地需求。外來資本能夠增加農地需求，推動農地價值和價格的顯現(xiàn)，擴大農地流轉的規(guī)模，形成農地流轉的價格機制，進而形成農地流轉市場。^[18]第四，制定穩(wěn)定、規(guī)范與成熟的農地流轉制度。第五，建立農地流轉交易平臺。在縣市區(qū)一級建立農民承包地經營權流轉中心，對外公開本地區(qū)土地流轉信息，為農地流轉提供服務；鄉(xiāng)鎮(zhèn)設立聯(lián)絡站，規(guī)定一定數(shù)額以下的“業(yè)務”可以直接在聯(lián)絡站按市場價格進行“土地經營權交易”。同時，規(guī)范流轉協(xié)議，建立流轉檔案。第六，為農地流轉提供金融支持。如指定農地流轉的支持銀行，為農民流轉土地、發(fā)展適度規(guī)模經營提供存（貸）款服務。第七，建立保護小農戶利益的機制與政府機構，健全仲裁機構和法律援助體系，切實維護農民對承包土地的占有、使用、收益等權利，維護流轉雙方的正當權益。
 
    ?。ㄈ┓€(wěn)步推進城鎮(zhèn)化下的農用地流轉，切實保護農民利益
 
    　在中國歷史上，土地權利變更問題一向是社會矛盾、社會沖突的焦點。當前中國全面進入城鎮(zhèn)化建設階段，農村土地承包經營權流轉步伐日益加快，政府對農用地流轉推動力度較大。面對具有強烈社會敏感性的土地問題，仍需謹慎對待。農用地流轉必須體現(xiàn)社會公正原則，防止兩級分化；防止土地流轉導致農民流離失所，防止形成強勢的土地經營者對失地農民勞力的奴役。第一，農民的土地承包經營權受法律保護。農民是否退出承包地，土地經營權是否流轉，以什么方式流轉，流轉給誰，流轉面積是多少，流轉的價格高低等都是土地承包權人自己的事情，農村集體經濟組織及基層負責人不應該過多干預。一些地方采取行政命令手段，強迫農民將承包地集中連片流轉，或者隨意改變土地承包關系，侵犯農民合法權益，違背了農民的意愿，也不符合土地流轉的市場化要求。^[19]同時，政府在回購農民自愿退出的土地時，應以市場主體的身份與農民平等談判。農民可以成為農村集體土地交易的主體，通過稅收調節(jié)的方式，使部分土地收益成為地方財政收入。^[20]第二，城鎮(zhèn)化下的農用地征用補償需與城鎮(zhèn)福利制度相聯(lián)系。單純的高額土地補償收入，并不能讓失地農民入城后實現(xiàn)真正的市民化，反而可能造就一群土地食利者。失地農民需要的是穩(wěn)定的就業(yè)收入、居住場所和社會福利保障，因此農用地征地改革不應該以簡單提高失地農民補償收入為標準，必須充分加強市場經濟條件下城鄉(xiāng)福利制度的銜接，使失地農民能得到更多的城鎮(zhèn)就業(yè)機會、技能培訓和教育、醫(yī)療、社保等公共服務。第三，轉變政府職能，還原城鎮(zhèn)化的本質。新型城鎮(zhèn)化的本質是人的城鎮(zhèn)化，核心內容是實現(xiàn)人的生產方式、生活方式城市化，是人的生存空間、發(fā)展空間城市化。^[21]城市發(fā)展的最終目的是實現(xiàn)進入城市的“人”由“鄉(xiāng)”到“城”的徹底轉變以及城市結構的升級。以城市所承載的人為基礎來理解城市的概念，有利于增強城市化中的農民主體意識，改變地方政府“要地不要人”的錯誤思想，最大限度地限制城市的無序外擴，助推土地城市化與人口城市化的協(xié)同發(fā)展。^[22]因此，城鎮(zhèn)化應以人為本，國家在合理配置、調配土地分配格局時需落實人的權利，保證農民在城鎮(zhèn)化進程中的主體地位，保障農民在農地流轉中各項權利不受任何人或組織的侵犯。
 
注釋：
[1]劉承韙：《產權與政治：中國農村土地制度變遷研究》，北京，法律出版社，2012年，第173—178頁。
[2]王利明：《物權法研究（下卷）》，北京，中國人民大學出版社，2007年，第53頁。
[3]朱廣新：《論土地承包經營權的主體、期限和繼承》，《吉林大學社會科學學報》，2014年第4期。
[4]韓志才、袁敏殊：《土地承包經營權主體辨析》，《安徽大學學報（哲學社會科學版）》，2007年第4期。
[5]佟柔：《我國〈民法通則〉的時代特色和對經濟改革的影響》，《佟柔中國民法講稿》，北京，北京大學出版社，2008年，第232頁。
[6]張曉山：《城鎮(zhèn)化建設與農村土地產權制度改革》，《上海國土資源》，2013年第3期。
[7]何虹、許玲：《農村土地承包經營權確權登記制度的法律完善》，《農村經濟》，2013年第6期。
[8]徐滌宇：《物權法熱點問題講座》，北京，中國法制出版社，2007年，第80頁。
[9]馮海發(fā)：《對十八屆三中全會〈決定〉農村改革幾個重大問題的理解》，《農民日報》，2013年11月18日。
[10]高強、高橋五郎：《日本農地制度改革及對我國的啟示》，《調研世界》，2012年第5期。
[11]朱新方、賈開芳：《對日本、韓國、俄羅斯農用土地制度改革的點評與思考》，《調研世界》，2005年第1期。
[12][17]范劍勇、莫家偉：《城鎮(zhèn)化過程中慎重推進土地流轉：國際經驗及對中國的啟示》，《毛澤東鄧小平理論研究》，2013年第1期。
[13]胡康生：《中華人民共和國農村土地承包法釋義》，北京，法律出版社，2002年，第103頁。
[14]高圣平：《新型農業(yè)經營體系下農地產權結構的法律邏輯》，《法學研究》，2014年第4期。
[15]陳小君等：《農村土地法律制度的現(xiàn)實考察與研究——中國十省調研報告書》，北京，法律出版社，2010年，第157頁。
[16]柴榮、王曉榮：《農村承包地流轉障礙的法理分析》，《西北大學學報（哲學社會科學版）》，2014年第3期。
[18]鄧大才：《農地流轉市場何以形成——以紅旗村、梨園屯村、湖村、小崗村為例》，《土地流轉與鄉(xiāng)村治理》，北京，社會科學文獻出版社，2010年第296—297頁。
[19]茆榮華：《我國農村集體土地流轉制度研究》，北京，北京大學出版社，2010年，第112頁。
[20]何虹：《城鎮(zhèn)化須以保護農民權益為根本——消除城鎮(zhèn)化幾個誤區(qū)的法律思考》，《蘇州大學學報(哲學社會科學版)》，2013年第6期。
[21]方輝振、黃科：《新型城鎮(zhèn)化的核心要求是實現(xiàn)人的城鎮(zhèn)化》，《中共天津市委黨校學報》，2013年第4期。
[22]黃忠：《城市化與“入城”集體土地的歸屬》，《法學研究》，2014年第4期。
 
    　* 本文為2012年度教育部人文社會科學研究規(guī)劃基金項目“城鄉(xiāng)一體化發(fā)展中農民權利保護的法律制度研究——基于蘇南農村的視角”（項目編號：12YJA820023）的階段性成果。
 
    　作者簡介：何虹，常州工學院人文社科學院教授，江蘇常州，213022；陸成林，中共常州市委督查室主任，江蘇常州213022。
 
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