宋福田：《1981—1992年我國(guó)國(guó)土規(guī)劃的實(shí)踐和認(rèn)識(shí)》（下）研究報(bào)告時(shí)間： 2020-02-21信息來(lái)源：國(guó)家計(jì)劃委員會(huì)國(guó)土規(guī)劃研究所 1993年7月　作者：宋福田　責(zé)編：qgy

三、國(guó)土規(guī)劃的類型和編制原則、程序及方法

（一）國(guó)土規(guī)劃的類型

我國(guó)國(guó)土規(guī)劃從涉及范圍上看，可以分為兩種類型：一類是國(guó)土綜合規(guī)劃，這是對(duì)規(guī)劃地區(qū)全面進(jìn)行國(guó)土開發(fā)整治的總體規(guī)劃，已編制的國(guó)土規(guī)劃，絕大多數(shù)都屬于這一類；另一類是國(guó)土專項(xiàng)規(guī)劃，這是以綜合觀點(diǎn)，協(xié)調(diào)有關(guān)部門或地區(qū)完成某一項(xiàng)國(guó)土開發(fā)利用或治理保護(hù)任務(wù)為中心內(nèi)容的規(guī)劃，如重要江河流域綜合規(guī)劃，全國(guó)土地利用總體規(guī)劃，黃土高原治理規(guī)劃，海洋綜合開發(fā)規(guī)劃和環(huán)境整治規(guī)劃等。

從地域上看，可以分為四個(gè)層次，即：1.全國(guó)國(guó)土規(guī)劃；2.跨省、自治區(qū)、直轄市國(guó)土規(guī)劃；3.省、自治區(qū)、直轄市國(guó)土規(guī)劃；4.省、自治區(qū)、直轄市范圍內(nèi)一定地域的國(guó)土規(guī)劃，這類規(guī)劃包括跨地（市）重點(diǎn)地區(qū)和地（市）、縣級(jí)國(guó)土規(guī)劃。

從側(cè)重點(diǎn)上看，可以分為三類：一類是開發(fā)型的規(guī)劃，也可叫資源開發(fā)型的規(guī)劃，它側(cè)重于自然資源的開發(fā)，新建設(shè)項(xiàng)目的布局，城鎮(zhèn)建設(shè)及城鎮(zhèn)體系布局，區(qū)域性基礎(chǔ)設(shè)施安排及環(huán)境保護(hù)建設(shè)；一類是整治型的規(guī)劃，側(cè)重于治理水土流失、干旱、洪澇、鹽堿、風(fēng)沙等自然災(zāi)害，保護(hù)和改善區(qū)域的生態(tài)平衡，也包括調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和工業(yè)、農(nóng)業(yè)、交通、城鎮(zhèn)布局；一類是開發(fā)整治型的規(guī)劃，則兼有開發(fā)規(guī)劃與整治規(guī)劃的雙重內(nèi)容。

（二）國(guó)土規(guī)劃的編制原則

我國(guó)國(guó)土規(guī)劃的編制大體遵循了以下幾條原則：

1.尊重科學(xué)，講究效益。遵循自然規(guī)律和經(jīng)濟(jì)規(guī)律，綜合分析規(guī)劃區(qū)資源、社會(huì)經(jīng)濟(jì)和生態(tài)環(huán)境，協(xié)調(diào)好人口、資源、環(huán)境的關(guān)系，使規(guī)劃建立在科學(xué)的基礎(chǔ)上，以取得良好的經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益和生態(tài)效益。

2.密切聯(lián)系實(shí)際，為經(jīng)濟(jì)建設(shè)服務(wù)。規(guī)劃要緊緊的圍繞各級(jí)政府提出的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略，并在認(rèn)真分析的基礎(chǔ)上予以充分體現(xiàn)。

3.統(tǒng)籌兼顧，全面安排。從全局利益出發(fā)，在謀求全國(guó)經(jīng)濟(jì)利益的同時(shí)，兼顧地區(qū)經(jīng)濟(jì)利益；處理好部門與部門、地區(qū)與地區(qū)部門與地區(qū)之間的關(guān)系；兼顧長(zhǎng)遠(yuǎn)利益和近期利益。

4.因地制宜，發(fā)揮優(yōu)勢(shì)。根據(jù)規(guī)劃區(qū)的自然、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、技術(shù)等條件和特點(diǎn)及其在全國(guó)所處的地位，從市場(chǎng)需求出發(fā)，充分利用國(guó)內(nèi)外兩種資源、兩個(gè)市場(chǎng)，揚(yáng)長(zhǎng)避短，充分發(fā)揮地區(qū)優(yōu)勢(shì)。

5.開發(fā)利用和保護(hù)、治理相結(jié)合。寓治理于開發(fā)之中，力求開發(fā)資源和治理環(huán)境同步進(jìn)行，以開發(fā)促治理，以治理保開發(fā)。

6.從實(shí)際出發(fā)，量力而行。根據(jù)國(guó)力和地區(qū)經(jīng)濟(jì)條件的可能確定規(guī)劃的任務(wù)和目標(biāo)。

（三）國(guó)土規(guī)劃的編制程序

我國(guó)各層次的國(guó)土規(guī)劃是由相應(yīng)層次的政府領(lǐng)導(dǎo)下由計(jì)劃委員會(huì)具體組織編制，四川、廣東、湖南、新疆等省（區(qū)）則由?。▍^(qū))國(guó)土局（廳）具體組織編制?？缡。▍^(qū)、市）國(guó)土規(guī)劃是由國(guó)家計(jì)委委托有關(guān)部門或有關(guān)省（區(qū)、市)聯(lián)合編制。省、地、縣各層次國(guó)土規(guī)劃編制的先后順序，各省(區(qū)）做法不同。湖南、山東、安徽等省將編制省、地兩級(jí)國(guó)土規(guī)劃同步進(jìn)行；江西、湖北、寧夏等?。▍^(qū)）將編制省、地、縣三級(jí)國(guó)土規(guī)劃基本上同步進(jìn)行(大同步，小不同步，省級(jí)國(guó)土規(guī)劃稍后些)；也有些省在編制省級(jí)國(guó)土規(guī)劃時(shí)編制了部分地、縣級(jí)國(guó)土規(guī)劃。各層次國(guó)土規(guī)劃的編制程序大體相同，以省(區(qū)、市)國(guó)土規(guī)劃為例，其編制程序大致可以分為三個(gè)階段：

1.準(zhǔn)備階段

編制國(guó)土規(guī)劃是一項(xiàng)涉及多部門多學(xué)科的綜合性工作。編制工作開始之前，多數(shù)?。▍^(qū)、市)進(jìn)行了以下兩項(xiàng)準(zhǔn)備工作：

（1)進(jìn)行基礎(chǔ)資料的搜集、整理和評(píng)價(jià)工作。通過(guò)調(diào)查與考察等多種方式，搜集和整理本區(qū)自然、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)方面及區(qū)外有關(guān)的一些基本資料，匯編國(guó)土資源的資料，進(jìn)行橫向、縱向的全面分析、評(píng)價(jià)，指出本省區(qū)的優(yōu)勢(shì)和限制因素，作為編制國(guó)土規(guī)劃的基礎(chǔ)資料。同時(shí)成立了編制規(guī)劃的班子，學(xué)習(xí)有關(guān)國(guó)土規(guī)劃的文件、工作經(jīng)驗(yàn)，制訂工作計(jì)劃，準(zhǔn)備必要的圖件等。

（2）提出編制國(guó)土規(guī)劃的工作方案或工作大綱。主要有編制規(guī)劃的目的、意義，指導(dǎo)思想和原則，規(guī)劃的基本內(nèi)容，組織領(lǐng)導(dǎo)，經(jīng)費(fèi)預(yù)算和來(lái)源，工作步驟和時(shí)間安排等。工作方案報(bào)省(區(qū)、市）人民政府同意后批轉(zhuǎn)各地市，部署規(guī)劃的編制工作。領(lǐng)導(dǎo)小組由?。▍^(qū)、市)負(fù)責(zé)人和有關(guān)各廳、局負(fù)責(zé)人參加，辦公室設(shè)在計(jì)委或國(guó)土局（廳）。

2.編制階段

?。▍^(qū)、市)國(guó)土規(guī)劃由?。▍^(qū)、市)計(jì)委或國(guó)土局（廳）牽頭組織有關(guān)業(yè)務(wù)部門（廳、局)和大專院校、科研單位的同志參加編制工作。在整個(gè)編制規(guī)劃的過(guò)程中牽頭部門起主導(dǎo)或領(lǐng)導(dǎo)作用，主要抓三項(xiàng)工作：（1)整個(gè)國(guó)土規(guī)劃(包括綜合規(guī)劃與專題規(guī)劃)的設(shè)計(jì)，確定規(guī)劃的思路、框架、主要內(nèi)容、深度與重點(diǎn)；(2)整個(gè)規(guī)劃的組織和協(xié)調(diào)工作；（3）綜合規(guī)劃的編制。

綜合規(guī)劃一般由國(guó)土處（辦）為主負(fù)責(zé)編制，吸收有關(guān)業(yè)務(wù)處、室的同志參加。專題規(guī)劃由有關(guān)業(yè)務(wù)部門負(fù)責(zé)編制。牽頭部門負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)綜合規(guī)劃與專題規(guī)劃之間的關(guān)系。綜合規(guī)劃與專題規(guī)劃可以同時(shí)編寫也可以交叉進(jìn)行，但要多次召開會(huì)議進(jìn)行協(xié)調(diào)，統(tǒng)一觀點(diǎn)和數(shù)據(jù)，避免重復(fù)和相互矛盾。

3.論證和評(píng)審階段

國(guó)土規(guī)劃雖然是政府決策文件，但編制過(guò)程借鑒了科研部門論證科研成果的做法，廣泛聽(tīng)取社會(huì)各界意見(jiàn)。?。▍^(qū)、市）國(guó)土規(guī)劃編出初稿后，由省計(jì)委領(lǐng)導(dǎo)主持，采取各種方式，征求委內(nèi)有關(guān)業(yè)務(wù)處、室，委外有關(guān)業(yè)務(wù)廳、局和有關(guān)地、市及社會(huì)上專家、學(xué)者的意見(jiàn)，多次進(jìn)行討論、協(xié)商、論證，嚴(yán)格把質(zhì)量關(guān)。如沈陽(yáng)市市長(zhǎng)組織了部分市人大、市政協(xié)、省人大有關(guān)代表和委員，對(duì)沈陽(yáng)市國(guó)土總體規(guī)劃進(jìn)行高層次的論證。每個(gè)國(guó)土規(guī)劃幾乎都經(jīng)過(guò)五、六遍修改，一般還事先送國(guó)家計(jì)委國(guó)土司進(jìn)行綜合平衡，修改后再進(jìn)行評(píng)審。

評(píng)審會(huì)議，由省(區(qū)、市)的主管省長(zhǎng)參加，請(qǐng)中央有關(guān)業(yè)務(wù)部門、省內(nèi)有關(guān)廳局、大專院校、科研單位、部分省國(guó)土處同志參加組成評(píng)審委員會(huì)，進(jìn)行評(píng)審，寫出書面評(píng)審意見(jiàn)。然后對(duì)規(guī)劃作修訂，經(jīng)?。▍^(qū)、市)政府審查同意后，報(bào)國(guó)務(wù)院審批。這樣做既保證了規(guī)劃質(zhì)量，同時(shí)也宣傳了規(guī)劃內(nèi)容，提高了各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)對(duì)規(guī)劃的認(rèn)識(shí)，增強(qiáng)了規(guī)劃的權(quán)威性，有利于規(guī)劃的實(shí)施。

?。▍^(qū)、市）國(guó)土規(guī)劃的編制工作，多數(shù)是從1987年前后開始到1990年前后完成的，歷時(shí)4-5年時(shí)間。參加編制工作的人數(shù)少則幾十人，多則幾百人，所需經(jīng)費(fèi)幾十萬(wàn)元。為編制一個(gè)省（區(qū)、市）的區(qū)域規(guī)劃，有這么多人參加，用了這么長(zhǎng)時(shí)間，花費(fèi)了這么多錢，這么多領(lǐng)導(dǎo)、專家，花了那么多精力，這在我國(guó)歷史上是沒(méi)有的，充分反映了國(guó)家和地方政府對(duì)這項(xiàng)工作的高度重視。

(四）國(guó)土規(guī)劃的編制方法

編制國(guó)土規(guī)劃一般采用傳統(tǒng)方法與現(xiàn)代方法相結(jié)合的辦法。傳統(tǒng)方法如實(shí)證調(diào)查法、會(huì)議座談法、指標(biāo)推算法、綜合平衡法等。傳統(tǒng)方法簡(jiǎn)便易行，容易掌握，今后也不會(huì)失去存在的價(jià)值?，F(xiàn)代方法運(yùn)用了系統(tǒng)工程的理論和方法，應(yīng)用了電子計(jì)算機(jī)，提高了規(guī)劃的科學(xué)性。如山西省應(yīng)用了灰色系統(tǒng)預(yù)測(cè)模型，進(jìn)行社會(huì)經(jīng)濟(jì)主要指標(biāo)的預(yù)測(cè)，采用綜合指數(shù)、自我增長(zhǎng)能力指數(shù)法評(píng)價(jià)國(guó)土資源，采用層次分析排序法確定礦產(chǎn)資源的開發(fā)時(shí)序和產(chǎn)業(yè)、產(chǎn)品發(fā)展的重點(diǎn)，采用線性規(guī)劃法調(diào)整土地利用結(jié)構(gòu)，采用灰色聚類分析法進(jìn)行農(nóng)業(yè)布局區(qū)域的劃分等等。用現(xiàn)代技術(shù)手段改進(jìn)傳統(tǒng)的規(guī)劃方法，是對(duì)傳統(tǒng)方法的完善和發(fā)展，而不是對(duì)傳統(tǒng)方法的否定，更不是用現(xiàn)代方法完全取代傳統(tǒng)方法。各地在規(guī)劃中一般都注意了定性與定量?jī)煞N方法有機(jī)結(jié)合，融為一體。

從上述國(guó)土規(guī)劃的編制原則、程序、方法可以看出，我國(guó)國(guó)土規(guī)劃基礎(chǔ)扎實(shí)，符合實(shí)際，科學(xué)性較強(qiáng)。

四、國(guó)土規(guī)劃的作用

1985年國(guó)務(wù)院在批轉(zhuǎn)國(guó)家計(jì)委關(guān)于編制《全國(guó)國(guó)土總體規(guī)劃綱要》的報(bào)告的通知（即國(guó)發(fā)〔1985〕44號(hào)文）中指出：“搞好國(guó)土開發(fā)和整治是我國(guó)進(jìn)行社會(huì)主義四化建設(shè)的重要基礎(chǔ)工作。國(guó)土規(guī)劃是國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃的重要組成部分，對(duì)于合理開發(fā)利用資源，提高宏觀經(jīng)濟(jì)效益，保持生態(tài)平衡等具有重要的指導(dǎo)作用，也是加強(qiáng)長(zhǎng)期計(jì)劃的一項(xiàng)重要內(nèi)容?！眹?guó)務(wù)院的通知已從大的方面明確了國(guó)土規(guī)劃的性質(zhì)和作用。但由于國(guó)土規(guī)劃在我國(guó)是一個(gè)新事物，一項(xiàng)開拓性和創(chuàng)新性的工作，需要通過(guò)一段實(shí)踐，才能進(jìn)一步認(rèn)識(shí)它的作用和意義。

我國(guó)編制和實(shí)施國(guó)土規(guī)劃的時(shí)間還不長(zhǎng)，但它在經(jīng)濟(jì)生活中已顯示出積極的作用，今后隨著時(shí)間的推移，它的作用必將進(jìn)一步顯示出來(lái)。從目前看，國(guó)土規(guī)劃的作用主要有以下幾方面：

（一）摸清了資源“家底”，比較全面、準(zhǔn)確地認(rèn)識(shí)了區(qū)情和情

為了編制國(guó)土規(guī)劃，首先要摸清規(guī)劃區(qū)內(nèi)國(guó)土資源、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、人口城鎮(zhèn)、生態(tài)環(huán)境的基本情況，尤其是國(guó)土資源的情況，這是編制國(guó)土規(guī)劃的基礎(chǔ)和前提。為此，從1984年開始，國(guó)家計(jì)委國(guó)土局編寫了《中國(guó)國(guó)土資源概況》，各地組織有關(guān)部門和大專院校及科研單位編寫了國(guó)土資源匯編。采取普遍調(diào)查和重點(diǎn)考察相結(jié)合的辦法，按照“全、新、準(zhǔn)”的要求，收集了建國(guó)以來(lái)大量的分散的國(guó)土資源資料，經(jīng)過(guò)分析、篩選、提煉、評(píng)價(jià)找出了當(dāng)?shù)匕l(fā)展的優(yōu)勢(shì)和限制因素，成為很有價(jià)值的基礎(chǔ)資料和研究成果。這是建國(guó)后各地第一本比較全面綜合反映省(區(qū)、市)國(guó)土資源狀況的專著，一般有上百萬(wàn)字，內(nèi)容豐富，資料翔實(shí)，分析的科學(xué)，大都獲得了省級(jí)科技進(jìn)步成果獎(jiǎng)，受到了領(lǐng)導(dǎo)的重視。如陜西省從省委書記、省長(zhǎng)到縣委書記、縣長(zhǎng)，人手一冊(cè)《陜西國(guó)土資源》，作為了解情況和研究問(wèn)題的工具書；四川省樂(lè)山市政府把《樂(lè)山市國(guó)土資源》定為全市經(jīng)濟(jì)管理干部的必讀材料。有些省還編制了國(guó)土資源地圖集。這些都為各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)全面、準(zhǔn)確、形象地統(tǒng)一認(rèn)識(shí)區(qū)情，確定發(fā)展戰(zhàn)略，編制規(guī)劃，指導(dǎo)建設(shè)，提供了依據(jù)，發(fā)揮了重要作用。

（二）為政府的宏觀決策起了參謀作用

國(guó)土規(guī)劃為政府了解情況、研究問(wèn)題、申請(qǐng)建設(shè)項(xiàng)目、匯報(bào)工作、進(jìn)行宏觀決策，起了重要作用。如江西省、地（市）、縣領(lǐng)導(dǎo)班子換屆后，新領(lǐng)導(dǎo)要看的兩個(gè)本子，其中一本就是國(guó)土規(guī)劃，認(rèn)為國(guó)土規(guī)劃的內(nèi)容與政府關(guān)心的問(wèn)題一致，而且比較符合實(shí)際，可供他們研究本區(qū)開發(fā)建設(shè)和制定政策參考；浙江省寧波市國(guó)土規(guī)劃提出的沿海開發(fā)區(qū)等設(shè)想，成了市政府研究經(jīng)濟(jì)發(fā)展和對(duì)外開放布局的重要依據(jù)；河南省南陽(yáng)地區(qū)專員和地委書記認(rèn)為，國(guó)土規(guī)劃勾畫的藍(lán)圖使南陽(yáng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)第一次有了一個(gè)總體框架，并對(duì)區(qū)域發(fā)展方向和產(chǎn)業(yè)生長(zhǎng)點(diǎn)作了重大調(diào)整，使他們對(duì)加快南陽(yáng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展充滿了信心；山東省許多地市領(lǐng)導(dǎo)把國(guó)土規(guī)劃看作是集本地市的“第一大成”，拿著本子作匯報(bào)，帶著本子跑項(xiàng)目，李鵬總理到曲阜視察工作，當(dāng)?shù)仡I(lǐng)導(dǎo)匯報(bào)工作時(shí)就是用的國(guó)土規(guī)劃。對(duì)市縣基層來(lái)說(shuō)，國(guó)土規(guī)劃往往是一份對(duì)干部和群眾的啟蒙教材。江蘇省儀征市一位人大常委會(huì)主任說(shuō)，儀征市國(guó)土規(guī)劃是我市的第一部宏觀規(guī)劃，也是一本很好的教科書，今后不管哪屆領(lǐng)導(dǎo)上臺(tái)，首先要認(rèn)真地學(xué)習(xí)一下國(guó)土規(guī)劃。

各地國(guó)土規(guī)劃中許多正確意見(jiàn)已被當(dāng)?shù)卣苯硬杉{，組織實(shí)施。如湖北省國(guó)土規(guī)劃中提出的南水北調(diào)中線方案對(duì)湖北省影響應(yīng)采取的對(duì)策，已被省政府正式采納。不少地方領(lǐng)導(dǎo)認(rèn)為，要變經(jīng)驗(yàn)決策為科學(xué)決策，必須搞好國(guó)土規(guī)劃?？梢?jiàn)，國(guó)土規(guī)劃已成了各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)和有關(guān)部門進(jìn)行宏觀決策的重要科學(xué)依據(jù)。

（三）為編制國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展中長(zhǎng)期計(jì)劃提供了依據(jù)，對(duì)編制行業(yè)規(guī)劃起了指導(dǎo)作用

1990年上半年各地開始編制國(guó)民經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展“八五”計(jì)劃和十年規(guī)劃綱要設(shè)想時(shí)，大多數(shù)?。▍^(qū)）已編完了國(guó)土規(guī)劃或有了國(guó)土規(guī)劃初稿，正好為編制當(dāng)?shù)氐膰?guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展“八五”計(jì)劃和十年規(guī)劃綱要提供依據(jù)。各地國(guó)土規(guī)劃中提出的優(yōu)勢(shì)資源開發(fā)，區(qū)域發(fā)展方向、目標(biāo)，生產(chǎn)力布局框架，主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)和重點(diǎn)開發(fā)地區(qū)的選擇，環(huán)境治理的目標(biāo)，重點(diǎn)開發(fā)整治項(xiàng)目的安排等內(nèi)容，都已吸收進(jìn)“八五”計(jì)劃和十年規(guī)劃綱要。如遼寧省過(guò)去對(duì)生產(chǎn)力布架沒(méi)有統(tǒng)一的說(shuō)法，編制“八五”計(jì)劃和十年規(guī)劃綱要時(shí)，不知怎樣寫?由于省國(guó)土處在組織編制國(guó)土規(guī)劃時(shí)研究過(guò)這個(gè)問(wèn)題，及時(shí)提出了“2、3、5、2”的布局框架①，很快被采納并通過(guò)了；山西省早由計(jì)委國(guó)土部門提出的“依托中部，開發(fā)兩翼”的開發(fā)戰(zhàn)略，也有關(guān)部門納入了“八五”計(jì)劃與十年規(guī)劃綱要；四川省國(guó)土規(guī)劃中出的布局思路和糧食基地等重大建設(shè)項(xiàng)目方案，多數(shù)已為有關(guān)部所采納：湖北省國(guó)土規(guī)劃中的重點(diǎn)開發(fā)建設(shè)項(xiàng)目群中有將近一半的項(xiàng)目進(jìn)入了“八五”計(jì)劃，另一半項(xiàng)目準(zhǔn)備進(jìn)入“九五”和以后的計(jì)劃。同時(shí)，國(guó)土規(guī)劃還使國(guó)民經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展中長(zhǎng)期計(jì)劃豐富了內(nèi)容。全國(guó)的“七五”計(jì)劃就體現(xiàn)了《全國(guó)國(guó)土總體規(guī)劃綱要》中以沿海、中部、西部三大經(jīng)濟(jì)地帶劃分以及由東向西的發(fā)展戰(zhàn)略；在全國(guó)和各級(jí)地方政府的“八五”計(jì)劃中都增加了國(guó)土開發(fā)整治部分。這就從程序和內(nèi)容兩個(gè)方面完善了國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展中長(zhǎng)期計(jì)劃。

由于國(guó)土規(guī)劃是一種宏觀的高層次的綜合性規(guī)劃，可以對(duì)編制行業(yè)規(guī)劃起指導(dǎo)作用。如前幾年搞的長(zhǎng)江流域綜合開發(fā)規(guī)劃要點(diǎn)和東北的北水南調(diào)規(guī)劃，都引用了《全國(guó)國(guó)土總體規(guī)劃綱要》中編制流域規(guī)劃的內(nèi)容。又如，山西、廣東省國(guó)土規(guī)劃對(duì)編制省土地利用規(guī)劃、城市布局規(guī)劃、水資源和礦產(chǎn)資源開發(fā)利用規(guī)劃，河北省國(guó)土規(guī)劃對(duì)編制省2030年交通規(guī)劃，沈陽(yáng)市國(guó)土規(guī)劃對(duì)修改城市規(guī)劃等，在布局、指標(biāo)、數(shù)據(jù)等方面提供了依據(jù)，起了指導(dǎo)作用。

①遼寧省生產(chǎn)力布局框架是集中主要力量建設(shè)“沈大”“沿?！眱纱蠼?jīng)濟(jì)帶。發(fā)展“遼中”、“遼南”和“遼西”三個(gè)統(tǒng)合經(jīng)濟(jì)區(qū)。開發(fā)五個(gè)重點(diǎn)地區(qū)即中部城市群工業(yè)基地改造區(qū)，遼東半島南部國(guó)際金融、外貿(mào)出口加工區(qū)，遼河三角洲石油化工、農(nóng)業(yè)開發(fā)區(qū)，遼西走廊石化、能源開發(fā)建設(shè)區(qū)，北娘食、能源和食品工業(yè)開發(fā)建設(shè)區(qū)。兩個(gè)重點(diǎn)整治地區(qū)是遼東生態(tài)屏障建設(shè)區(qū)和遼西水土流失整治區(qū)。

（四）對(duì)以部門為主的計(jì)劃起了相輔相成的作用

多年來(lái)在我國(guó)的計(jì)劃體系中是以部門計(jì)劃為主的，區(qū)域計(jì)劃一直是個(gè)薄弱環(huán)節(jié)，不利于發(fā)揮地區(qū)優(yōu)勢(shì)，不利于商品經(jīng)濟(jì)的形成。國(guó)土規(guī)劃是按地區(qū)編制的，從宏觀上對(duì)地域開發(fā)建設(shè)的方向、重點(diǎn)、規(guī)模、布局以及經(jīng)濟(jì)發(fā)展與人口、資源、環(huán)境相互協(xié)調(diào)問(wèn)題，作出總體安排。同時(shí)又充分吸收了部門的意見(jiàn)，把地區(qū)和部門的意見(jiàn)結(jié)合起來(lái)，有利于防止有關(guān)部門和地區(qū)間互不配套，造成生產(chǎn)建設(shè)中七長(zhǎng)八短，實(shí)際效益較差的問(wèn)題，彌補(bǔ)了傳統(tǒng)計(jì)劃的不足。

（五）促進(jìn)了地區(qū)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和布局的合理化

促成了一批建設(shè)項(xiàng)目。各種層次的國(guó)土規(guī)劃中都根據(jù)生產(chǎn)力布局的總體框架和具體安排，提出了一批國(guó)土開發(fā)整治項(xiàng)目，其中有些已納入當(dāng)?shù)氐摹鞍宋濉庇?jì)劃和十年規(guī)劃綱要，正在逐步實(shí)施。如山東省幾年來(lái)經(jīng)國(guó)土規(guī)劃研究論證的重大建設(shè)項(xiàng)目，已開工建設(shè)和正式納入基本建設(shè)計(jì)劃的就達(dá)100多項(xiàng)；四川省川南地區(qū)國(guó)土規(guī)劃中提出的能源、化工、交通等近期、中期建設(shè)項(xiàng)目，據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，正在進(jìn)行施工前期準(zhǔn)備工作和可行性研究與初步設(shè)計(jì)的項(xiàng)目就有19項(xiàng)。這些項(xiàng)目的建設(shè)促進(jìn)了地區(qū)生產(chǎn)力的合理化。

吸引了投資。許多國(guó)土規(guī)劃由于前期準(zhǔn)備工作好，加上地方積極性高，因而使有關(guān)部門較快地作出投資安排。如金沙江下游地區(qū)通過(guò)國(guó)土規(guī)劃，加強(qiáng)了基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，改善了投資環(huán)境，增強(qiáng)了吸引力，使能源、化工、農(nóng)林等部門，前來(lái)進(jìn)行建設(shè)項(xiàng)目的可行性研究，有的已立項(xiàng)，有的已開工建設(shè)；攀西——六盤水地區(qū)通過(guò)國(guó)土規(guī)劃，使更多的人認(rèn)識(shí)到這是一塊資源寶地，沿海的一些省區(qū)市前往合作開發(fā)的單位越來(lái)越多，已達(dá)成近百項(xiàng)經(jīng)濟(jì)技術(shù)合作的意向和協(xié)議，促進(jìn)了該區(qū)的資源綜合開發(fā)。

協(xié)調(diào)了資源開發(fā)中的矛盾。由于國(guó)土規(guī)劃全面地考慮了當(dāng)前與長(zhǎng)運(yùn)局部和整體、開發(fā)與治理的諸多問(wèn)題，加之計(jì)委文是緣合事門，比較起脫，便于協(xié)調(diào)資源開發(fā)中的一些矛盾。如江西否以國(guó)王規(guī)劃為依據(jù)，協(xié)調(diào)了水資源開發(fā)利用中發(fā)電與通航、灌溉與水產(chǎn)養(yǎng)殖之間的矛盾；大連市利用國(guó)土規(guī)劃協(xié)調(diào)了水產(chǎn)養(yǎng)殖與港口建設(shè)、海岸帶曬鹽與養(yǎng)蝦之間的矛盾；吉林市依據(jù)松花湖國(guó)土規(guī)劃，制止了在湖區(qū)大肆砍樹亂建旅游賓館、療養(yǎng)院，增加水土流失的現(xiàn)象。

促進(jìn)了對(duì)外開放。一些地區(qū)的國(guó)土規(guī)劃緊緊圍繞區(qū)域條件、基礎(chǔ)設(shè)施、資源優(yōu)勢(shì)等內(nèi)容深入分析論證，為外商投資建廠提供了背景資料和布局情況，大大加快了這些地區(qū)的開放步伐和區(qū)域經(jīng)濟(jì)的振興。如福建省湄洲灣地區(qū)國(guó)土規(guī)劃，緊緊圍繞海洋、港口、土地資源利用提出的建設(shè)大型煉油廠、化工廠和拆船廠等項(xiàng)目，深受外商的歡迎，很快被臺(tái)商、港商選用，并開發(fā)興建煉油、乙烯等項(xiàng)目，已成為帶動(dòng)整個(gè)湄洲灣地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的龍頭，受到福建省委主要領(lǐng)導(dǎo)的贊揚(yáng)；寧波、青島等城市國(guó)土規(guī)劃提出的機(jī)場(chǎng)、公路、供水等重大基礎(chǔ)設(shè)施布局和工業(yè)區(qū)開發(fā)構(gòu)想，都成為兩市對(duì)外開放總體規(guī)劃的重要內(nèi)容。其中大部分工程已按規(guī)劃進(jìn)行實(shí)施，得到主管部門的重視和好評(píng)。

（六）提高了對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與人口、資源、環(huán)境關(guān)系的認(rèn)識(shí)

國(guó)土規(guī)劃是一種側(cè)重處理經(jīng)濟(jì)發(fā)展與人口、資源、環(huán)境關(guān)系的規(guī)劃，在全球資源、環(huán)境危機(jī)的形勢(shì)下，這些年來(lái)由政府部門組織編制和宣傳國(guó)土規(guī)劃，引起了廣泛的重視，不僅提高了各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)和廣大人民群眾對(duì)控制人口、節(jié)約資源和保護(hù)環(huán)境問(wèn)題的認(rèn)識(shí)水平，而且對(duì)我國(guó)現(xiàn)實(shí)的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的健康發(fā)展產(chǎn)生了良好的效果，具有深遠(yuǎn)的意義。

五、幾點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)

我國(guó)十多年來(lái)的國(guó)土規(guī)劃工作，積累了許多寶貴的經(jīng)驗(yàn)，歸納起來(lái)主要有以下幾點(diǎn)：

（一）國(guó)土規(guī)劃是國(guó)土工作的中心，要努力提高規(guī)劃質(zhì)量

根據(jù)1981年4月中央書記處第97次會(huì)議的決定和國(guó)務(wù)院1981)145號(hào)文件批轉(zhuǎn)原國(guó)家建委報(bào)告的精神，國(guó)土規(guī)劃是國(guó)土工作的中心，是國(guó)土工作的集中體現(xiàn)。中央書記處的決定講：國(guó)土作要管“土地利用，土地開發(fā)，綜合開發(fā)，地區(qū)開發(fā)，環(huán)境整治，大河流開發(fā)?！绷?xiàng)內(nèi)容，其中四項(xiàng)是講開發(fā)，決定中接著又講要搞立法，搞規(guī)劃”，這就是說(shuō)，以國(guó)土開發(fā)為主的國(guó)土規(guī)劃是國(guó)上工作的中心。國(guó)發(fā)〔1981〕145號(hào)文件要求國(guó)土機(jī)構(gòu)“主要抓組織、協(xié)調(diào)、規(guī)劃、立法和監(jiān)督工作?！边@五個(gè)方面，規(guī)劃處于中心地位。抓規(guī)劃，就要對(duì)現(xiàn)狀進(jìn)行系統(tǒng)的調(diào)查研究，摸清國(guó)土資源家底；抓規(guī)劃就能明確和提出各地區(qū)的發(fā)展目標(biāo)和任務(wù)，協(xié)調(diào)和解決各方面急需解決的主要問(wèn)題；有了規(guī)劃，才能有計(jì)劃地組織開展國(guó)土開發(fā)治理，進(jìn)行有效監(jiān)督。所以規(guī)劃是國(guó)土工作的集中體現(xiàn)。這些年來(lái)的國(guó)土工作基本上是圍繞國(guó)土規(guī)劃這個(gè)中心進(jìn)行的。只有將國(guó)土規(guī)劃與其他國(guó)土工作有機(jī)地結(jié)合起來(lái)，才能使國(guó)土工作的方方面面各得其所，才能充分發(fā)揮國(guó)土工作的整體優(yōu)勢(shì)。

各地都十分注意抓國(guó)土規(guī)劃的質(zhì)量，反復(fù)論證、修改，相互學(xué)習(xí)，取長(zhǎng)補(bǔ)短。如河北省1985年10月編制的國(guó)土規(guī)劃，偏重了粗線條和框架式布局，而與計(jì)劃結(jié)合的不夠緊密。經(jīng)過(guò)反復(fù)討論決定重編，用了4年時(shí)間，動(dòng)員部門和地區(qū)的領(lǐng)導(dǎo)和專家，結(jié)合河北實(shí)際，六易其稿完成了規(guī)劃，受到領(lǐng)導(dǎo)和專家的好評(píng)；湖南省制定了驗(yàn)收國(guó)土規(guī)劃的六條標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)不符合要求的規(guī)劃，堅(jiān)決進(jìn)行返工和修改；長(zhǎng)沙市對(duì)提交的國(guó)土規(guī)劃，要經(jīng)過(guò)部門領(lǐng)導(dǎo)、專家、市長(zhǎng)辦公會(huì)議、四大家(市委、人大、政府、政協(xié)）審查同意才算合格；等等。

（二）領(lǐng)導(dǎo)的重視和支持是搞好國(guó)土規(guī)劃工作的關(guān)鍵

編制國(guó)土規(guī)劃是黨中央的決定、國(guó)務(wù)院的要求，要編好這種層次的、綜合性的規(guī)劃，充分體現(xiàn)當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展戰(zhàn)略，協(xié)調(diào)上下左右各方面的意見(jiàn)作出決策，離不開領(lǐng)導(dǎo)的重視與支持。在國(guó)家計(jì)委的統(tǒng)一安排下，各省、區(qū)、市的領(lǐng)導(dǎo)對(duì)開展國(guó)土規(guī)劃工作都非常重視，抽調(diào)精兵強(qiáng)將組建高規(guī)格的國(guó)土規(guī)劃工作領(lǐng)導(dǎo)班子，在財(cái)政困難的情況下?lián)艹鼋?jīng)費(fèi)，由省政府發(fā)文部署編制國(guó)土規(guī)劃，主要領(lǐng)導(dǎo)親自聽(tīng)匯報(bào)，作指示，把國(guó)土規(guī)劃工作放到了重要日程上審議。如江西省成立了國(guó)土開發(fā)整治委員會(huì)，由常務(wù)副省長(zhǎng)任主任；湖南省長(zhǎng)辦公會(huì)議多次討論規(guī)劃，省政府三次發(fā)文督促各地州市開展國(guó)土規(guī)劃工作。省委書記強(qiáng)調(diào)省地兩級(jí)領(lǐng)導(dǎo)要進(jìn)入規(guī)劃“角色”，省委兩位副書記和副省長(zhǎng)參加省國(guó)土規(guī)劃評(píng)審會(huì)；陜西省政府1986年從省長(zhǎng)預(yù)備費(fèi)中拿出100萬(wàn)元，專項(xiàng)用于國(guó)土規(guī)劃工作，省委書記指示：“國(guó)土工作是一項(xiàng)戰(zhàn)略性的工作，省委應(yīng)予以支持”；四川省委書記主持省財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組會(huì)，聽(tīng)取關(guān)于攀西和川南國(guó)土規(guī)劃的匯報(bào)，并以省政府名義發(fā)文批準(zhǔn)了這兩個(gè)國(guó)土規(guī)劃；貴州省委書記、省長(zhǎng)自始至終參加了烏江干流沿岸地區(qū)國(guó)土規(guī)劃評(píng)審會(huì)；云南省長(zhǎng)稱贊金沙江下游地區(qū)國(guó)土規(guī)劃為國(guó)家有計(jì)劃地開發(fā)這一地區(qū)提供了科學(xué)依據(jù)；等等。正是由于各地領(lǐng)導(dǎo)的重視和支持，才使國(guó)土規(guī)劃得以順利展開并取得了較大的成績(jī)。規(guī)劃編成后政府又及時(shí)審批，上報(bào)下達(dá)。山東、江西等地還撥出經(jīng)費(fèi)，支持規(guī)劃的實(shí)施。

（三）國(guó)土規(guī)劃要和國(guó)民經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展中長(zhǎng)期計(jì)劃密切結(jié)合

國(guó)土規(guī)劃要為編制中長(zhǎng)期計(jì)劃提供依據(jù)，中長(zhǎng)期計(jì)劃是實(shí)施國(guó)土規(guī)劃的主要途徑，因此國(guó)土規(guī)劃必須和中長(zhǎng)期計(jì)劃密切結(jié)合。一方面在編制國(guó)土規(guī)劃時(shí)必須由國(guó)土部門牽頭，請(qǐng)專業(yè)部門和科研、大專院校的科技人員參加，充分吸收他們的意見(jiàn)，使規(guī)劃既有科學(xué)性，又有可行性；另一方面，在編制中長(zhǎng)期計(jì)劃時(shí)注意充分吸收國(guó)上規(guī)劃的成果，并吸收國(guó)土部門的同志參加計(jì)劃編制工作。如湖北省在編制國(guó)土規(guī)劃時(shí)著重抓了以下三點(diǎn)：一是在工作進(jìn)度上，國(guó)土規(guī)劃的編制要超前于“八五”計(jì)劃；二是在規(guī)劃目標(biāo)期的安排上，雖然以2000年為基本規(guī)劃期，展望到2020年，但規(guī)劃的重點(diǎn)放在2000年以內(nèi)，“八五”期間的內(nèi)容要求盡可能具體一些；三是工作深度上，對(duì)“八五”時(shí)期的重大問(wèn)題，要深入研究和論證。編制工作由國(guó)土處負(fù)責(zé)承擔(dān)國(guó)土規(guī)劃的綜合、協(xié)調(diào)工作，計(jì)委各處室承擔(dān)國(guó)土規(guī)劃的專題和子課題。在編制“八五”計(jì)劃和十年規(guī)劃設(shè)想時(shí)，不僅明確提出要充分吸收國(guó)土規(guī)劃的成果，未經(jīng)國(guó)土規(guī)劃論證的項(xiàng)目不直接進(jìn)入計(jì)劃，而且還吸收國(guó)土處的同志參加，以便吸收國(guó)土規(guī)劃的思路。有些地、州、市、縣的“八五”計(jì)劃和十年規(guī)劃設(shè)想就是由國(guó)土部門直接編制的，兩者的結(jié)合就更為密切了。這樣，就在計(jì)委內(nèi)部形成了規(guī)劃與計(jì)劃緊密結(jié)合的機(jī)制。

（四）圍繞當(dāng)?shù)厝罕姾驼P(guān)心的重大問(wèn)題開展國(guó)土規(guī)劃工作

國(guó)土規(guī)劃要有針對(duì)性，必須圍繞當(dāng)?shù)卣P(guān)心的重大現(xiàn)實(shí)經(jīng)齊和社會(huì)問(wèn)題開展工作。如山東省委、省政府非常重視海島、湖區(qū)、山區(qū)的開發(fā)建設(shè)，專門召開了四次海島工作會(huì)議和兩次南四湖開發(fā)建設(shè)會(huì)議，部署有關(guān)規(guī)劃和開發(fā)建設(shè)事項(xiàng)。國(guó)王部門順應(yīng)領(lǐng)導(dǎo)和當(dāng)?shù)氐男枰?，及時(shí)編制出海島和南四湖特別開發(fā)整治地區(qū)的國(guó)土規(guī)劃，立即得到省委、省政府領(lǐng)導(dǎo)的高度重視，在大小會(huì)議上宣傳規(guī)劃，按照規(guī)劃落實(shí)項(xiàng)目和資金，從而使湖區(qū)面貌發(fā)生了深刻的交化，收到了顯著的經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益和生態(tài)效益，為今后的開發(fā)建設(shè)打下了良好基礎(chǔ)。

（五）做好組織工作是編好跨省(區(qū)、市）國(guó)土規(guī)劃的重要環(huán)節(jié)

全國(guó)國(guó)土總體規(guī)劃綱要中列出的19片重點(diǎn)綜合開發(fā)地區(qū)，大部分是屬于跨?。▍^(qū)、市)的，每片地區(qū)具有類似的資源和社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件，按照自然規(guī)律和經(jīng)濟(jì)規(guī)律，國(guó)土開發(fā)整治中的許多問(wèn)題需要統(tǒng)盤考慮。編制跨省（區(qū)、市）國(guó)土規(guī)劃有利于協(xié)調(diào)地區(qū)資源開發(fā)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的各種關(guān)系和矛盾，促進(jìn)地區(qū)之間的合作和經(jīng)濟(jì)發(fā)展，以提高區(qū)域經(jīng)濟(jì)整體水平和效益，在現(xiàn)實(shí)經(jīng)濟(jì)生活中具有重要意義。但是由于這類地區(qū)各自的行政隸屬關(guān)系不同，牽涉到各自的經(jīng)濟(jì)利益，所以開展跨省(區(qū)、市)國(guó)土規(guī)劃難度較大，做好組織工作尤為重要。具體組織形式可以由國(guó)家計(jì)委委托有關(guān)部門和有關(guān)?。▍^(qū)、市)組織進(jìn)行；也可以由有關(guān)?。▍^(qū)、市）聯(lián)合組織進(jìn)行，國(guó)家計(jì)委在業(yè)務(wù)上給予必要的指導(dǎo)和協(xié)調(diào)。如《攀西一六盤水地區(qū)資源綜合開發(fā)規(guī)劃》是由國(guó)家計(jì)委委托國(guó)務(wù)院三線建設(shè)調(diào)整改造規(guī)劃辦公室牽頭，組織云南、貴州、四川三省和規(guī)劃區(qū)12個(gè)市、地、州共同制定的；《晉陜蒙接壤地區(qū)國(guó)土綜合開發(fā)規(guī)劃》是由國(guó)家計(jì)委辦公廳發(fā)文，要求國(guó)土綜合開發(fā)規(guī)劃司協(xié)同國(guó)土規(guī)劃研究所組織山西、陜西、內(nèi)蒙古三?。▍^(qū)）的有關(guān)部門共同編制的；《烏江干流沿岸地區(qū)國(guó)土規(guī)劃》是由國(guó)家計(jì)委委托貴州省計(jì)委、四川省計(jì)經(jīng)委、四川省國(guó)土局共同組織編制的，成立了由貴州、回川省政府和有關(guān)地、州、市負(fù)責(zé)同志參加的規(guī)劃領(lǐng)導(dǎo)小組，下設(shè)規(guī)劃綜合組，該組由貴州省計(jì)委、四川省國(guó)土局和國(guó)家計(jì)委國(guó)土綜合開發(fā)規(guī)劃司的同志參加，具體承擔(dān)規(guī)劃的編制工作。編制這些跨省(區(qū)）國(guó)土規(guī)劃由于由超脫單位牽頭或起主導(dǎo)作用，開展的較為順利。

（六）搞好國(guó)土規(guī)劃工作要有堅(jiān)韌不拔、勇于開拓的精神

國(guó)土規(guī)劃是一項(xiàng)新的工作，困難較多。一是有些領(lǐng)導(dǎo)對(duì)國(guó)土規(guī)劃的重要性還認(rèn)識(shí)不足，重視不夠；二是國(guó)土規(guī)劃內(nèi)容廣泛，涉及方方面面，協(xié)調(diào)工作難度較大；三是缺乏經(jīng)驗(yàn)；四是相當(dāng)一部分省、區(qū)、市搞國(guó)土規(guī)劃工作的經(jīng)費(fèi)和人員不足。但各地國(guó)土戰(zhàn)線上的同志出于對(duì)工作的熱愛(ài)和高度責(zé)任心，積極實(shí)踐，勇于探索，克服了許多困難，把國(guó)土規(guī)劃工作一步步推向前進(jìn)，打開了局面。

六、問(wèn)題和建議

（一）問(wèn)題

十一年來(lái)我國(guó)國(guó)土規(guī)劃從無(wú)到有，取得了很大的成績(jī)，發(fā)揮了積極的作用。但是對(duì)照黨的十四大提出的關(guān)于建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的精神，還存在一些問(wèn)題，主要是：1，目前對(duì)國(guó)土規(guī)劃的意義和作用還沒(méi)能取得共識(shí)。2.在強(qiáng)調(diào)國(guó)土工作要以規(guī)劃為中心的同時(shí)，沒(méi)有抓好立法，因此國(guó)土規(guī)劃的地位沒(méi)有真正解決，在實(shí)際經(jīng)濟(jì)生活中沒(méi)有成為政府和計(jì)劃部門宏觀調(diào)控經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的手段。3.有的國(guó)土規(guī)劃對(duì)資源與市場(chǎng)的分析，強(qiáng)調(diào)兩種資源、兩種市場(chǎng)的觀點(diǎn)不夠，不完全適應(yīng)建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的要求。國(guó)土規(guī)劃的廣度與深度要求和指標(biāo)體系不很規(guī)范。規(guī)劃的措施部分，有的不夠具體，針對(duì)性不強(qiáng)，要求給的政策大體相似，缺少特殊性。4.大多數(shù)省(區(qū)、市)國(guó)土規(guī)劃，國(guó)家沒(méi)有審批。國(guó)土開發(fā)整治誘導(dǎo)基金還沒(méi)有普遍建立起來(lái)，缺少實(shí)施規(guī)劃的手段。

（二）建議

為了進(jìn)一步搞好國(guó)土規(guī)劃工作，針對(duì)上述問(wèn)題，根據(jù)90年代我國(guó)改革和建設(shè)的任務(wù)，現(xiàn)提出幾點(diǎn)建議。

1.90年代需要繼續(xù)做好國(guó)土規(guī)劃工作

需要繼續(xù)做好國(guó)土規(guī)劃工作的主要理由是：

（1）80年代的實(shí)踐說(shuō)明，我國(guó)國(guó)土規(guī)劃的出現(xiàn)不是偶然的，是社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定程度、一定階段的必然產(chǎn)物。國(guó)土規(guī)劃的出現(xiàn)在一定程度上克服了以往國(guó)土開發(fā)整治的盲目性，標(biāo)志著人們征服、改造、利用自然，處理好經(jīng)濟(jì)發(fā)展與人口、資源、環(huán)境之間的關(guān)系，進(jìn)入了一個(gè)更自覺(jué)、更主動(dòng)的階段。國(guó)土規(guī)劃已經(jīng)在各地經(jīng)濟(jì)生活中發(fā)揮了積極的作用。

（2）近年來(lái)，隨著改革開放的不斷深入，地方權(quán)力在增大，各地積極興辦開發(fā)區(qū)，集資興辦開發(fā)建設(shè)項(xiàng)目，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展迅速，建設(shè)熱情很高。在當(dāng)前加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度的形勢(shì)下，為了合理開發(fā)利用有限的資源，合理配置生產(chǎn)力，減少“三廢”污染，保護(hù)和治理生態(tài)環(huán)境，客觀上非常需要有國(guó)土規(guī)劃進(jìn)行引導(dǎo)。

（3）黨的十四大報(bào)告提出，要建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制。這對(duì)于我國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有重大的現(xiàn)實(shí)意義和深遠(yuǎn)的歷史意義。但是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)有共自身的弱點(diǎn)和消極方面，對(duì)一些重大問(wèn)題，諸如地區(qū)經(jīng)濟(jì)政策、大的結(jié)構(gòu)調(diào)整、基礎(chǔ)設(shè)施和重大項(xiàng)目建設(shè)、生產(chǎn)力布局框架、國(guó)土資源和環(huán)境的保護(hù)以及目前利益與長(zhǎng)遠(yuǎn)利益，局部利益與整體利益的關(guān)系等，都不能由市場(chǎng)去自發(fā)調(diào)節(jié)，“必須加強(qiáng)和改善國(guó)家對(duì)經(jīng)濟(jì)的宏觀調(diào)控?！薄皣?guó)家計(jì)劃是宏觀調(diào)控的重要手段之一?！眹?guó)土規(guī)劃是國(guó)家計(jì)劃的一種，是宏觀調(diào)控的一種手段，無(wú)疑應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步加強(qiáng)和改善。

（4）黨的十四大報(bào)告提出：要在國(guó)家統(tǒng)一規(guī)劃指導(dǎo)下，充分發(fā)揮各地優(yōu)勢(shì)，促進(jìn)地區(qū)經(jīng)濟(jì)合理布局和健康發(fā)展。要嚴(yán)格控制人口增長(zhǎng)，保護(hù)和合理利用土地、礦藏、森林、水等自然資源，努力改善生態(tài)環(huán)境。因此，需要組織制訂國(guó)土開發(fā)、利用、治理、保護(hù)規(guī)劃及區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃。

（5）近十多年來(lái)，使我們進(jìn)一步認(rèn)識(shí)到，世界上許多國(guó)家都搞區(qū)域規(guī)劃，其中有的國(guó)家叫國(guó)土規(guī)劃或國(guó)土計(jì)劃，而且經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的國(guó)家起步較早，效果較好，值得我們借鑒。比如：聯(lián)邦德國(guó)，早在30年代中期就搞國(guó)土整治和規(guī)劃工作。40年代中期，各級(jí)政府開始著手編制國(guó)土規(guī)劃，并頒布了國(guó)土規(guī)劃法。目前全國(guó)已形成縣(鄉(xiāng)、鎮(zhèn)）、管理區(qū)(包括市）、州和聯(lián)邦的規(guī)劃體系。日本，在30年代末到40年代初，從德國(guó)引入了“國(guó)土計(jì)劃”的理論，成立了國(guó)土局、國(guó)土計(jì)劃研究所，并發(fā)行《國(guó)土規(guī)劃》雜志，從60年代至80年代先后四次編制全國(guó)綜合開發(fā)計(jì)劃，對(duì)合理布局生產(chǎn)力和解決人口的“過(guò)疏”、“過(guò)密”問(wèn)題，起了重要作用。該項(xiàng)計(jì)劃由國(guó)土廳負(fù)責(zé)擬訂。韓國(guó)，1963年制定和實(shí)施了國(guó)土建設(shè)綜合計(jì)劃法，1971年和1981年兩次制定國(guó)土綜合開發(fā)計(jì)劃，對(duì)提高國(guó)土利用和管理效率，保證經(jīng)濟(jì)的高速增長(zhǎng)起了積極作用。另外，在1978年還成立了國(guó)土開發(fā)研究院，負(fù)責(zé)研究制訂國(guó)土計(jì)劃和地方計(jì)劃及國(guó)土資源有效地開發(fā)、利用、保護(hù)的政策。

我國(guó)的國(guó)土規(guī)劃工作，在80年代已經(jīng)取得了顯著成績(jī)，積累了寶貴的經(jīng)驗(yàn)，今后應(yīng)該繼續(xù)發(fā)揚(yáng)堅(jiān)韌不拔勇于開拓的精神，把它堅(jiān)持下去，使其不斷發(fā)展，不斷升華，就一定能夠有新的作為。

國(guó)土規(guī)劃是一項(xiàng)長(zhǎng)期性、綜合性的工作，任務(wù)很重。各級(jí)主管部門應(yīng)加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，把它擺到議事日程上來(lái)；同時(shí)要有一個(gè)力量較強(qiáng)，能適應(yīng)國(guó)土規(guī)劃工作需要的、穩(wěn)定的職能機(jī)構(gòu)，并建立國(guó)土規(guī)劃研究機(jī)構(gòu)，開展研究工作。

2.要努力做好區(qū)域經(jīng)濟(jì)規(guī)劃工作

國(guó)土規(guī)劃是十一年前適應(yīng)經(jīng)濟(jì)體制改革的需要產(chǎn)生的。十一年來(lái)，國(guó)土規(guī)劃的內(nèi)容在實(shí)踐中不斷得到充實(shí)與發(fā)展。隨著改革的深入，計(jì)委的職能也在隨之加快轉(zhuǎn)變，要求抓好戰(zhàn)略、政策、規(guī)劃、布局。從1992年3月份開始，國(guó)家計(jì)委著手區(qū)域經(jīng)濟(jì)規(guī)劃的制定和戰(zhàn)略布局的研究工作，先后以國(guó)務(wù)院名義召開了珠江三角洲發(fā)展戰(zhàn)略座談會(huì)、長(zhǎng)江三角洲及長(zhǎng)江沿江地區(qū)經(jīng)濟(jì)規(guī)劃座談會(huì)、西南及華商部分省區(qū)區(qū)域經(jīng)濟(jì)規(guī)劃會(huì)議和西北地區(qū)區(qū)域經(jīng)濟(jì)規(guī)劃會(huì)議。提出了廣東二十年趕上亞洲“四小龍”發(fā)展戰(zhàn)略的政策建議，以浦東為龍頭的長(zhǎng)江三角洲及沿江地帶發(fā)展規(guī)劃要點(diǎn)、西南及華南部分省區(qū)區(qū)域規(guī)劃綱要，以及西北地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃等。1993年將要抓緊開展環(huán)渤海地區(qū)、東北地區(qū)、中原地區(qū)的區(qū)域經(jīng)濟(jì)規(guī)劃工作。區(qū)域經(jīng)濟(jì)規(guī)劃的制定，對(duì)于推進(jìn)我國(guó)由南向北，由沿海向沿江、沿邊以至內(nèi)陸地區(qū)的全方位、分層次對(duì)外開放格局的形成，打破地區(qū)封錢，使進(jìn)區(qū)域市場(chǎng)乃至全國(guó)統(tǒng)一市場(chǎng)的形成，具有重大的意義。區(qū)黃經(jīng)親規(guī)劃將由全國(guó)、區(qū)域(跨省區(qū)）和省區(qū)三個(gè)層次組成。，國(guó)士規(guī)劃與區(qū)域經(jīng)濟(jì)規(guī)劃都是我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革的產(chǎn)物，區(qū)域經(jīng)濟(jì)規(guī)劃是國(guó)主規(guī)劃在新形勢(shì)下的發(fā)展，兩者在內(nèi)容上大部分是一致的，因此要努力做好區(qū)域經(jīng)濟(jì)規(guī)劃工作。

3.要下大力氣抓國(guó)土規(guī)劃的實(shí)施

大部分省都已完成第一次國(guó)土規(guī)劃的編制工作，今后要著重抓國(guó)土規(guī)劃的實(shí)施，不能是紙上談兵。對(duì)國(guó)土規(guī)劃提出的任務(wù)，布局方案和重要項(xiàng)目，要在進(jìn)一步論證的基礎(chǔ)上，同經(jīng)濟(jì)綜合部門密切配合，協(xié)同一致，納入國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃，分期分批組織實(shí)施；各部門（公司)、地方和單位在編制重大建設(shè)項(xiàng)目建議書時(shí)，要認(rèn)真聽(tīng)取國(guó)土機(jī)構(gòu)關(guān)于資源保證程度、開發(fā)規(guī)模、布局的合理性和對(duì)生態(tài)環(huán)境的影響等方面的意見(jiàn)，重大建設(shè)項(xiàng)目的立項(xiàng)，要符合國(guó)土規(guī)劃的要求；加快立法建設(shè)，提高國(guó)土規(guī)劃的權(quán)威性，在建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制中，充分發(fā)揮國(guó)土規(guī)劃對(duì)各類投資者在國(guó)土開發(fā)整治中的指導(dǎo)、引導(dǎo)和約束作用；加強(qiáng)對(duì)自然資源的計(jì)劃管理；各地可以根據(jù)各自的條件，逐步建立國(guó)土開發(fā)整治基金，作為誘導(dǎo)性投資。主要用于重點(diǎn)開發(fā)地區(qū)的某些基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，改善重點(diǎn)地區(qū)的投資環(huán)境，組織開展一些關(guān)系全局的重大問(wèn)題的研究和前期工作。同時(shí)，要及時(shí)進(jìn)行國(guó)土規(guī)劃實(shí)績(jī)跟蹤評(píng)價(jià)，為規(guī)劃的深化、修正作準(zhǔn)備。

4.對(duì)國(guó)土規(guī)劃進(jìn)行一次滾動(dòng)修改

大部分國(guó)土規(guī)劃是1986年開始編制，1990年前后完成的。幾年來(lái)區(qū)域內(nèi)的資源和社會(huì)經(jīng)濟(jì)情況發(fā)生了變化，原有的資料陳舊了，同時(shí)改革開放進(jìn)入了新的階段，提出了一些新任務(wù)、新要求，出現(xiàn)了一些新觀點(diǎn)、新思路，所以有必要在“八五”計(jì)劃后期對(duì)完成三年以上的國(guó)土規(guī)劃進(jìn)行一次滾動(dòng)修改，，以便為編制“九五”計(jì)劃提供依據(jù)。內(nèi)容的修改，應(yīng)主要考慮以下幾點(diǎn)：

（1）要體現(xiàn)改革開放和加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展的最新觀點(diǎn)、思路和生產(chǎn)力布局的框架。

（2）要突出重點(diǎn)。第一次國(guó)土規(guī)劃內(nèi)容上全面一些，是可以時(shí)解的，也是符合客觀需要的。今后應(yīng)隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，在不的歷史發(fā)展階段，國(guó)土規(guī)劃的任務(wù)、內(nèi)容和重點(diǎn)也應(yīng)有所不同，特別是內(nèi)容上，必須圍繞一個(gè)中心，抓住一個(gè)或幾個(gè)當(dāng)時(shí)急需解決的重大問(wèn)題來(lái)研究，而不能面面俱到。

（3）區(qū)情分析要有動(dòng)態(tài)觀念。區(qū)情分析應(yīng)包括區(qū)域外部環(huán)境，自身特點(diǎn)和內(nèi)部差異三方面的動(dòng)態(tài)分析。區(qū)域外部環(huán)境分析，要看國(guó)內(nèi)外政治經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況和趨勢(shì)，將對(duì)該區(qū)域的發(fā)展產(chǎn)生什么影響，以便尋求在區(qū)域競(jìng)爭(zhēng)中對(duì)已有利的發(fā)展機(jī)遇，作出有遠(yuǎn)見(jiàn)的開發(fā)建設(shè)的戰(zhàn)略決策。區(qū)域自身特點(diǎn)分析，要著重區(qū)分哪些是現(xiàn)實(shí)傷勢(shì)和潛在優(yōu)勢(shì)，哪些是劣勢(shì)，這是區(qū)情分析的核心，可為區(qū)域開發(fā)方向和確定主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)提供重要依據(jù)。在分析時(shí)要進(jìn)行比較；事實(shí)求是；一分為二；有動(dòng)態(tài)觀點(diǎn)。區(qū)域內(nèi)部差異分析，目的是指出區(qū)內(nèi)有哪些地域能更明顯地體現(xiàn)區(qū)域優(yōu)勢(shì)，以便進(jìn)行合理布局。

（4）要樹立市場(chǎng)觀念。要以市場(chǎng)為出發(fā)點(diǎn)，隨著市場(chǎng)要素，包括商品、資金、技術(shù)、流通、消費(fèi)、勞務(wù)、信息等的發(fā)展，市場(chǎng)作用的加大，來(lái)規(guī)劃資源開發(fā)規(guī)模和布局，也就是要以市場(chǎng)→資源→商品這一現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)發(fā)展的思想，來(lái)研究制定國(guó)土開發(fā)整治方案，而不能停留在搞資源一產(chǎn)品→市場(chǎng)(商品）的規(guī)劃開發(fā)模式上。要研究計(jì)劃與市場(chǎng)兩種手段對(duì)資源配置的作用，力求做到資源的最優(yōu)國(guó)置。

（5）區(qū)域空間布局要從實(shí)際出發(fā)。產(chǎn)業(yè)和人口的空間布局是的一定的地域空間和中心地集聚還是向較大的面上分散，是規(guī)劃布月首先需要研究的一對(duì)基本矛盾。國(guó)土規(guī)劃中的合理布局就是要從實(shí)際出發(fā)，明確指出哪些地域范圍以集聚為主，向哪些地帶或地點(diǎn)集聚；在哪些地域范圍以擴(kuò)散為主，控制哪些地點(diǎn)或地帶的繼續(xù)集聚，并向哪些地方擴(kuò)散。不能把一些不能通航、沿岸又缺乏現(xiàn)代化的交通聯(lián)系等條件的河流列為開發(fā)軸線，也不能把一些發(fā)展條件差別很大的整條鐵路沿線作為重點(diǎn)開發(fā)軸線。

（6）調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)要講層次。國(guó)土規(guī)劃中關(guān)于調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)主要是行業(yè)及重大項(xiàng)目布局，至于行業(yè)內(nèi)部結(jié)構(gòu)、如產(chǎn)品結(jié)構(gòu)、技術(shù)結(jié)構(gòu)、企業(yè)結(jié)構(gòu)等一般可不作規(guī)劃。

（7）加強(qiáng)第三產(chǎn)業(yè)。第三產(chǎn)業(yè)是衡量一個(gè)國(guó)家現(xiàn)代化水平的一個(gè)重要標(biāo)志。我國(guó)第三產(chǎn)業(yè)相當(dāng)落后：數(shù)量少，結(jié)構(gòu)不合理，社會(huì)化、專業(yè)化水平低，福利化現(xiàn)象嚴(yán)重。加快第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展是關(guān)系全局的問(wèn)題。所以在國(guó)土規(guī)劃中應(yīng)加強(qiáng)這部分內(nèi)容。

（8）要增加橫向聯(lián)合的內(nèi)容。打破行政區(qū)界限，實(shí)行橫向聯(lián)合，有利于發(fā)揮整體優(yōu)勢(shì)，進(jìn)行國(guó)土開發(fā)整治；有利于集中財(cái)力、物力、人力聯(lián)合起來(lái)興辦基礎(chǔ)設(shè)施，改善投資環(huán)境；有利于打破地區(qū)間的資源、市場(chǎng)封鎖，形成合理分工的區(qū)域市場(chǎng)；等等。因此在國(guó)土規(guī)劃中應(yīng)該增加橫向聯(lián)合的內(nèi)容。

（9）注意處理好經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)與欠發(fā)達(dá)地區(qū)的關(guān)系。在財(cái)力、物力不足的情況下，條件好的地區(qū)要先發(fā)展，以便增加經(jīng)濟(jì)實(shí)力，來(lái)支援后進(jìn)地區(qū)，促進(jìn)整個(gè)規(guī)劃區(qū)的協(xié)調(diào)發(fā)展。

（10）大城市國(guó)土規(guī)劃要注意協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)關(guān)系。大城市國(guó)土規(guī)劃的內(nèi)容除了兼顧一般國(guó)土規(guī)劃的內(nèi)容外，要根據(jù)中心城市吸引、輻射能力強(qiáng)的特點(diǎn)及區(qū)位優(yōu)勢(shì)和所影響區(qū)域生產(chǎn)力發(fā)展的客觀需要，規(guī)劃中心圈、近郊圓、遠(yuǎn)郊圈的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，同時(shí)要注意協(xié)調(diào)農(nóng)村和城市的矛盾。

（11)注意國(guó)土規(guī)劃之間的銜接。國(guó)土規(guī)劃?rùn)M向之間，在資源開發(fā)上要相互創(chuàng)造方便條件，互惠互利，共同開發(fā)?？v向之間，不同層次的規(guī)劃要相銜接，小地域不能解決的問(wèn)題，上個(gè)層次的國(guó)土規(guī)劃要考慮解決。

5.繼續(xù)審批國(guó)土規(guī)劃，加快制定有關(guān)法規(guī)

國(guó)土規(guī)劃經(jīng)過(guò)上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)審批后才好實(shí)施。目前已編制的?。▍^(qū)、市）國(guó)土規(guī)劃大部分上級(jí)機(jī)關(guān)還未審批，規(guī)劃的實(shí)施受到了一定的影響，建議國(guó)家計(jì)委繼續(xù)審批國(guó)土規(guī)劃。同時(shí)應(yīng)加快制定國(guó)土規(guī)劃法或國(guó)土規(guī)劃實(shí)施法或國(guó)土開發(fā)整治條例，以便從法律上保證國(guó)土規(guī)劃的實(shí)施。

6.改善工作條件

編制和實(shí)施國(guó)土規(guī)劃都需要一定的經(jīng)費(fèi)。在實(shí)施規(guī)劃中，比如對(duì)重大問(wèn)題進(jìn)行調(diào)查研究論證，沒(méi)有經(jīng)費(fèi)難于開展工作。建議各級(jí)計(jì)劃部門每年安排一定數(shù)量的國(guó)土規(guī)劃經(jīng)費(fèi)。沒(méi)有建立國(guó)土開發(fā)整治基金的地方，應(yīng)盡快建立起來(lái)。與國(guó)土開發(fā)整治有關(guān)的多項(xiàng)資金，如扶貧、以工代娠、水土保持等項(xiàng)資金應(yīng)與實(shí)施國(guó)土規(guī)劃結(jié)合起來(lái)使用。

7.部暑開展第二輪國(guó)土規(guī)劃工作

可以考慮在“九五”計(jì)劃期間，部暑第二輪全國(guó)和省級(jí)國(guó)土規(guī)劃，以2010年為規(guī)劃期。現(xiàn)在應(yīng)著手進(jìn)行2010年國(guó)土規(guī)劃重大問(wèn)題的研究。

8.繼續(xù)編制縣域國(guó)土規(guī)劃

縣是我國(guó)歷史工長(zhǎng)期形成的政治經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的基本單元，國(guó)家，省、地（市）各級(jí)國(guó)土開發(fā)整治項(xiàng)目要具體落實(shí)到縣域。為適應(yīng)改革開放的形勢(shì)，促進(jìn)縣城經(jīng)濟(jì)的健康、快速發(fā)展，有些?。▍^(qū)、市）已編制了縣域國(guó)土規(guī)劃，今后各地還可以繼續(xù)量力編制縣域國(guó)土規(guī)劃。

9.加強(qiáng)定量分析和理論、方法的研究，不斷提高國(guó)土規(guī)劃水平。

10.參加國(guó)外區(qū)域規(guī)劃的交流與合作在認(rèn)真總結(jié)我國(guó)十多年國(guó)土規(guī)劃實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的同時(shí)，需要學(xué)習(xí)國(guó)外的好經(jīng)驗(yàn)、好方法，擴(kuò)大國(guó)際交流并爭(zhēng)取參加一些國(guó)外區(qū)域規(guī)劃工作。&