对内开放与政府主导的区域整合公共治理时间： 2016-04-20信息来源：解慧娟 王维平　作者：hjr_admin　责编：

        摘要：随着我国社会经济的发展、区域合作关系的深化发展和区域一体化进程的推进，出现许多新的问题，而其中最主要的表现是由于地方保护主义和地方GDP崇拜所导致的孤岛效应。要解决这一问题，其中一个有效的途径就是建立新型的区域整合机制，创建区域整合的公共治理模式。区域整合的公共治理模式的显著特征是以政府为主导，市场为导向，企业为纽带，各类社会组织为推动力的整体联动模式。这种模式强调的是区域利益调整和区域共同发展。在扩大对内开放中，按照相依、相邻、相关三个特点，可以把对内开放中的区域整合进行三层次分类：即一区域内部的整合关系；一区域与相邻区域的整合关系；一区域与相关区域的整合关系。
        关键词：对内开放；政府主导；区域整合；公共治理
中图分类号：F061.5  文献标识码：A  文章编号：1002-6924（2016）01-122-127
        DOI:10.13713/j.cnki.cssci.2016.01.019
        作者简介：解慧娟，兰州大学管理学院博士研究生，兰州财经大学马克思主义学院讲师，主要研究方向：公共管理和马克思主义基本原理；王维平，兰州大学管理学院、马克思主义学院教授，博士生导师，主要研究方向：公共管理和马克思主义基本原理。
 
        随着我国社会经济的发展、区域合作关系的深化和区域一体化进程的推进，许多新的问题出现了。最主要的表现就是，由于地方保护主义和地方GDP崇拜所导致的孤岛效应，使得区域发展中的生态环境问题、劳动力资源流动问题、跨区域公共问题等难以在一个行政区域内解决，成为区域发展瓶颈，也成为我国整体社会经济进一步发展的障碍。
 
        在市场在资源配置中起决定性作用的新的要求下，如何推进对内开放，真正按照市场经济原则构建公平、开放、透明的市场规则，建设统一开放、竞争有序的市场体系；如何冲破单纯区域经济合作的局限性，建立新型的区域整合机制，把经济、社会、生态、就业及其跨行政区域的公共问题纳入区域发展的框架中，如何贯彻市场起决定作用下的公共治理责任，这就是本文所要分析的问题。
 
        一、扩大对内开放与开放的市场体系建设
 
        建设统一开放、竞争有序的市场体系是完善市场经济体制的目标。现代市场体系有三个层面的客观要求，即企业层面、消费者层面、商品和要素层面。对企业主体的要求是“自主经营、公平竞争”，对消费者层面的要求是“自由选择、自主消费”，对商品和要素市场的要求是“自由流动、平等交换”。这三个层面的要求，充分体现了现代市场经济规律的基本要求。
 
        现有市场体系中自由选择屡屡受限、公平竞争障碍仍存、商品和要素自由流动不够、市场壁垒难以打破、资源配置效率不高等问题在很大程度上都与我国目前对内开放不彻底有关。封闭经济或半封闭经济形成的最大原因是地方利益所形成的顽强的地方保护主义。地方保护主义形成的原因和行政区划条件下的区域政府管辖权力有关，与地方政府的政绩冲动与GDP崇拜有关，当然还受扭曲的政绩观、形式主义作风、政府的短期行为等因素影响。而这一切都与对内开放不够密切相关。
 
        地方保护主义造成了市场的分割，限制了生产规模的扩大，同时也限制了总需求的扩大。一些地方实际上划分了自己的市场范围，对外资采取积极引进的态度，但对内资尤其是外地的产品则采取歧视、限制的措施。在市场竞争加剧的情况下，地方政府所采取的这种保护主义的做法不但不能形成全国统一的市场，而且使区域性的市场也难以形成。地方保护主义不仅不利于大市场的形成，而且也不利于统一的市场竞争机制的形成，导致了产业结构的趋同化和消费结构的趋同化，限制了产业升级和消费升级，从而限制了有效需求质量的提高。地方保护主义保护了地方局部利益和某些既得利益，破坏了市场秩序，损害了消费者的权益，抑制了消费欲望，也从根本上损害了本地的长远利益，影响了地方经济的发展。因此，地方保护主义所形成的分割性市场严重抑制了内需，也就从根本上阻碍了区域经济协调发展。
 
        地方保护主义不仅阻碍了区域经济发展，也阻碍了许多跨区域公共问题的解决。生态环境、流域治理、社会治安、设施共享、开发影响外溢的负外部性等；地方保护主义还使得发展中的新问题难以解决，如就业、人力资源转移等。地方保护主义使区域合作关系受到限制或流于形式。多年来，虽然各级政府都积极开展地区间合作，探索了多种形式的合作方式，也取得了很多成就。然而由于地方保护主义的顽强传统，地方政府合作往往具有暂时性、突击性、任务性、表层性、被动性的特征，促使区域合作的体制机制还未真正建立起来，使区域合作关系难以深入和持续。
 
        二、公共治理中的政府主导责任与对内开放的推进
 
        扩大对内开放的责任在政府。瑞典经济学家缪尔达尔在《经济理论和不发达地区》中提出：市场力的作用倾向于扩大而不是缩小地区间差别。政府应承担起促进经济发展的责任。他认为一个国家和地区，在经济发展初期，应采用不平衡发展战略，运用发展计划和相应规模的投资，优先发展具有较好发展条件的地区，求得较好投资效率和较快的经济增长速度。当经济发展到一定水平时，会出现累积因果循环造成地区贫富差距扩大的趋势，此时，政府就应该通过有效的区域经济政策，保障落后地区的发展，实现区域平衡发展的目标。^[1]莱本斯坦（Leibenstein，H.）在临界最小努力理论以及纳克斯（Nurkse，R.）在贫困恶性循环理论和平衡增长理论中都指出了空间均衡化发展问题，他们的理论认为：随着生产要素的区际流动，各区域的发展水平将趋于收敛。由此提出，在区域内必须均衡布局生产力，空间上必须均衡投资，使得各产业齐头并进，最终达到区域经济协调。^[2]1943年，罗森斯坦—罗丹（Paul N. Rosenstein-Ro2dan）在《东欧和东南欧国家工业化问题》的论文中认为：发展中国家的发展关键在于实现工业化，而资本形成是实现工业化的立足点。由于经济活动中存在社会分摊资本、储蓄和市场需求三方面的不可分性，就使得小规模的、个别部门的投资力不从心。因而需要通过政府的“大推进”，即在各个工业部门同时进行全面的大量投资，使各种工业部门都发展起来，才能克服三个“不可分性”。^[3]
 
        根据以上理论可以看出，根据市场经济发展的国际经验，纯粹靠市场调节，存在差别的区域不会协调发展。市场不是万能的，尤其是作为后发工业化的国家，单凭市场作用难以达到区域均衡发展的目标。政府在公共治理中的主导责任在发展中国家比在发达国家的要求更高、更严、更迫切。归纳分析，在推进对内开放，从而建立开放的市场体系方面，政府在公共治理中的主导责任至少在以下几个方面是市场无法替代的。
 
        1. 推进市场开放。市场是配置资源的有效方式，健全完善、统一、开放的市场体系能够减少市场主体之间的摩擦和交易成本，促进全要素的流动和配置效率，提升整体经济水平和经济效益。地理区位结构差异、行政区划管理模式以及区域市场发育程度水平为完全竞争的市场环境设置了约束条件，区域市场开放的限度阻碍了区域资源整合和区域经济的整体发展，而这些都需要政府发挥其宏观调控的职能加以调节。从市场区位来看，东部市场资源环境优越、交通条件便利，与中西部深处内陆、自然环境恶劣相比具有自然条件的先入优势；从行政区划管理模式看来，条块分割的财税制度引致区域和省市之间的地方保护主义的恶性竞争，阻碍了统一市场的形成；从区域市场发展程度来看，东部地区率先进行了市场化改革，引领了全国的改革开放潮流，形成了市场经济发展的正外部性，而西部地区市场经济和市场化改革起步较晚，缺乏竞争的比较优势。发展的整体性要求区域市场之间全面开放，实现区域市场潜力互补、资源要素整合互补以及区位优势互补，用品质代替数量、用空间弥补时间、用联合填补空缺，提升中西部开放型经济水平，实现东中西部市场和产业结构的联动转型升级。


        2. 推进技术开放。技术开放与创新以及技术创新系统在促进经济社会综合实力的提高方面权重不断升高，技术尤其是重点领域关键行业的核心技术越来越成为经济社会发展的战略支撑。作为经济社会发展的内生动力和形成内涵式发展道路的重要因素，技术研发、创新、应用、转移对于区域经济协调发展发挥着重要作用。“实践结果表明，我国四大区域技术进步主要依靠国内研发资本的溢出和技术创新的提高，国际技术溢出只是起到了一定的促进作用。”^[4]为了区域经济的进一步协调发展，未来四大区域要进一步加强技术创新能力，提高自主创新能力以及引进消化吸收再创新能力，提高东部地区对于中西部地区的技术引导和技术更新转移的力度，利用技术的空间溢出效应加强中西部地区对于产业转移的承接能力，同时，也要加大对于中西部地区科技研发的政策和资金支持，塑造中西部地区独立的技术创新能力，形成中东西之间技术与技术的强强交流与联合，增强经济社会发展的技术容量。 
    
        3. 推进投资开放。资金积累以及资金区际流动对于活跃地区经济发展具有重要的作用。资金作为稀缺资源在欠发达地区的形成机制受阻，导致这些地区资金存量和收益率减少，使经济长期在缺乏资金盘活的境况下恶性循环。为了解决中西部地区经济发展缺乏资金的现状，必须打开区域之门，让其他地区资金通过直接投资或间接投资的方式进入该地区，弥补发展中资金不足的问题，具体而言，就是通过直接投资促进地区产业结构调整和产业系统的换代升级，适时淘汰落后产业，促进产业的新陈代谢。通过间接投资建立和完善证券等虚拟经济的发展，利用挤出效应间接推动经济的乘数发展。除此之外，创造良好的投资环境、运用优惠的政策，向民间资金和非公有制企业资金开放，开辟多种多样的投融资渠道。
 
        4. 推进人才开放。人力资本作为资本的一种形式，它的本性中渗透和遗传着价值增值的因素，同时人力资本也是最活跃的因素，作为一种有形资本和无形资本结合的特殊形式，人力资本的边际效益递增，与其他生产要素具有替代性和互补性，不仅可以提高生产要素的使用效率还能提高社会平均人力资本水平，与经济社会发展具有很强的正相关性。以专业技术人员、青年骨干人才及年轻的大学毕业生等为代表的人才流动对于地区经济发展具有重要影响，人才的流失会带走先进的科学技术和科学的管理经验，减少地区发展中人力资本存量，为经济社会永续协调发展埋下隐患。从20世纪80年代至今，西部地区人才流出量仍然是流入量的两倍以上，大力发展教育事业，创造良好的用人环境，解除优秀人才在中西部地区安家落户的后顾之忧，才能吸引人才，留住人才。
 
        5. 推进管理开放。管理是协调企业内部生产运营及社会中人与人、人与社会关系的重要手段，与资源、技术、资本等硬性约束不同，管理是要素组合、要素管理、要素整合以及组织协调的软约束，先进有效的管理能够有效监督和激励企业和社会人员，减少内部摩擦和组织成本，从而提高资源利用和配置效率，延伸生产可能性边界，扩大产出效益。目前，中西部沿用传统的企业和社会管理方式较多，缺乏管理创新和活力，要化解社会风险，提高适应能力，实现结构调整与转型升级，就必须注重更新管理观念、创新管理方法、加大人才引进，扩展东中西管理人员沟通交流渠道。中西部企业和政府管理人员可以定期到东部发达地区省市学习可普及的成功经验，同时，东部地区要加大对中西部地区的对口支援，进而构筑和谐开放的交流平台，为中西部地区管理能力和管理水平的提升提供源源不断的动力。
 
        6. 推进企业开放。区域整合的牵引力来自对投资者动机的整合，企业不开放，经济活力就不能释放。诚然，作为市场经济基本主体的企业要追求利益最大化，本能上有一种向对自身发展开拓最有利的区域开放的要求。但企业往往在某个行政区政府的管辖之内，地方保护主义总是最大限度地要使本地区企业为本地经济做贡献，这实际上既束缚了企业的发展，又使本区域发展缺乏活力。这会导致交易成本居高不下；市场潜力无法扩张；跨区域的企业人才、技术、资本、品牌等资源无法互补等结果。所以，实现区域经济整合，首先要放开企业手脚，鼓励企业牵头进行跨区域合作，特别是鼓励本地区中小型企业走出本区域。
 
        三、市场决定下的政府主导的区域整合公共治理
 
        区域整合是“两个或两个以上的区域在经济、空间和制度上联为一体，参与区域及更高一级区域实现经济、社会和生态效益最大化的过程。”^[5]
 
        区域整合的概念应涵盖四个内容：一是区域合作，二是区域联动，三是区域融合，四是区域统筹。合作往往是自愿自觉的，但现实中这种自愿的合作总是缺乏动机而导致合作流于形式；联动是需要相关政策和外在要求的，但在现实中这种联动往往缺乏强有力的政策或制度保障；融合是你中有我、我中有你、密不可分的一种状态，但在现实中，由于地理的、行政的、现实条件的因素，这种融合状态也较难出现。统筹就是通盘考虑经济、社会、生态的全面发展问题。用整合的方法就是通过政策的、市场的、制度的、战略规划的硬性约束和利益激励方法推进区域整合发展，以利于达到促进区域经济、社会、生态协调发展的目标。可以看出，区域整合实际上是一种宏观政策措施，是一种综合协调区域发展的措施，是一种推进区域合作、联动、融合、统筹的总体制度安排。
 
        中共十八届三中全会指出，经济体制改革是全面深化改革的重点，核心问题是处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。^[6]这就对区域经济整合提出了要求，即区域发展要依存于市场规律，在市场决定作用下，阻碍市场决定的管理体制、行政区权限、地方利益障碍必须破除；同时，要更好地发挥政府作用，就要使各级政府在区域发展中立足长远，肩负起跨区域资源、产业、企业、技术、人才以及与经济发展有关的公共问题的整合重任。
 
        在市场在资源配置中起决定性作用的条件下，区域经济协调发展目标仍需政府担负起责任，这个责任就是区域整合。问题在于，政府整合必须是在对市场规律遵从的基础上，是政策整合、规划整合、责任整合、利益整合，是让政府充当区域经济协调的整合者，而不是让政府充当区域经济协调的当事人。退一步说，即使市场起决定性作用，政府也不能袖手旁观。特别是像我国这样一个市场经济体制尚待健全，区域发展差距较大，传统体制路径依赖较强，地方保护主义倾向很顽强的国家，在区域发展这样一个战略和宏观问题上，更好地发挥政府的作用有特殊意义。
 
        约瑟夫．E. 斯蒂格利茨在《对发展经济学的反思》中指出：政府与市场“其中的一个，必须充当对另一个进行控制的手段；有必要将他们视为是互补的，而且，我们需要在二者之间寻求平衡——这一平衡不是将某些任务分配给一方而将另一些任务分配给另一方，而是系统设计问题，要使他们在所设计的系统中进行有效的活动”。[7]区域整合机制就是这样的设计。要求我们在市场决定作用下，针对区域协调发展问题，使看得见的手有所作为。
 
        区域整合是在经济规律和区域生产力配置最优化目标的基础上，将两个或两个以上不同发展水平的区域，通过形成在政策要求、制度安排、产业规划、市场空间、区域环境上的共识和联动，使经济、社会、生态、跨区域公共问题等得到总体统筹，实现区域经济合作、发展联动、治理联效，以达到优势互补、利益融合的过程。区域整合是区域整合思路在区域发展中的应用，区域整合比起传统的区域协调，更强调政府主导性、行为主动性、措施综合性、多主体联动性和过程动态性。从而更强调政府的公共治理责任的积极发挥。
   
         四、政府主导的区域整合公共治理特征
 
         公共治理是指政府及其他组织组成自组织网络，共同参与公共事务管理，谋求公共利益的最大化，并共同承担责任的治理形式。区域整合要求中央和各级地方政府、中央和地方各类企业、中央和地方各类非政府组织积极参与，相互配合，共同推进。区域整合的公共治理模式的显著特征是以政府为主导，市场为导向，企业为纽带，各类社会组织为推动力的整体联动模式。这种模式强调的是区域利益调整和区域共同发展。
 
        1. 区域整合是公共治理的联动模式。我国地理区域广阔，自然地理和社会发展情况复杂，根据自然地理条件和社会经济发展水平，划分出了东北地区、东部地区、中部地区和西部地区，由于历史原因和区位发展累积效应，四大区域的梯次结构和区域特色日益凸显，阻碍了经济区域之间结构要素的良性互动。促进区域内部经济、政治、文化、社会、生态等各要素、各环节的协调发展，实现区域间市场、资本、技术、人才、管理等要素的结构优化与整合，达到基于综合性发展水平基础上部分与整体之间的统一性、协调性、完整性，是区域经济发展提出的新要求。
 
        区域整合以地区发展格局和比较优势差异为前提，着力打破地区之间传统经验模式和制度安排固化的束缚，以政府为先导，以市场为导向，以企业为纽带，全面实现经济发展和社会治理的效率最优和效益最大化。区域整合作为资源配置的有效方式，能够充分发挥经济体制改革的带动作用，协调政府与市场之间的相互关系，实现资源要素与区域市场的优势互补与良性互动，用空间消灭时间，通过学习借鉴先进地区的发展成果和管理经验，降低赶超经济发达地区的时间成本和机会成本，通过信息共享、资源互补、利益协调、激励约束增强地区合作和要素融合，是区域协调发展的必要要求。


        2. 区域整合是一个长期的系统工程。我国正处于并将长期处于社会主义初级阶段，发展不平衡、多层次是初级阶段的基本特征，区域整合首先要解决这一问题。初级阶段生产力和生产关系、社会生产与人民需求之间的主要矛盾决定了这一时期工作仍然以经济建设为中心，在保持纵向发展速度的同时，要兼顾横向发展差距的缩小，经济发展要同时注重质和量的提高。同时，我国正处于发展关键期、改革攻坚期和矛盾凸显期，经济运行存在下行压力，经济增长要保持在合理的速度，必须以改革为动力，让改革向纵深发展，改革牵扯新旧利益之间的博弈和冲突，要冲破利益固化的藩篱，不是一朝一夕的事情。而且，我国正处于工业化、信息化、城镇化和农业现代化同步发展的时期，经济、政治、文化、社会、生态文明发展之间还需要进一步深度磨合，阶段性任务和长远性目标的达成也不是短时间内可以一蹴而就的。 

        3. 区域整合的本质是区域利益调整。市场主体参与市场竞争和市场交易的目标是实现现实和预期利益的最大化，从这一意义上说，区域整合的本质是区域利益调整。我国经济社会发展和区域经济整合是由中央到地方自上而下的决策和实施过程，既存在中央整体效益规划，也存在各区域利益优先原则，个人与个人、企业与企业、区域与区域、区域与全国之间存在着多层级、多交叉的利益博弈关系，从市场开放、资金引进、技术创新、生态保护、社会治理、人才培养到管理借鉴，每一步整合都触动利益的神经，从制度安排、政策扶植到实施落实，每一个环节都关系到人们的切身利益，区域协调发展的根本目的是为了让人们更多更好更公平地分享发展成果，这也关系到既有利益集团和新的利益获得者之间的博弈。因而，区域整合的本质就是区域利益的新一轮调整，单靠短期的政策供给无法满足不同利益主体的利益需求，只有建立长效的利益协调机制才能解决区域之间长期合作、互惠互利、协调发展的问题。
 
        五、对内开放中区域整合的三个层次
 
        在扩大对内开放中，按照相依、相邻、相关三个特点，可以把对内开放中的区域整合进行三层次分类。^[8]（如下图）
   
        1. 一区域内部的整合关系。一个区域内部的整合关系主要是为了形成区域内部的统一市场，使资源配置在本区域内部实现高度市场化，在专业化分工协作的基础上，整体协同地提高本区域的经济实力和开放能力。
 
        发展区域内部的整合关系，在经济上，就要按照互惠互利、自愿选择、政策鼓励的原则，鼓励区域内不同所有制、不同归属的部门或企业广泛开展联合与协作，取长补短，发挥优势，抵消劣势，延长产业链条，通过多种形式，培植优势企业和区域的名牌产品，以达到整体提高区域竞争力的目的。
 
        扩大对内开放，首先要在区域内部勇于打破各种制约发展的藩篱。区域内部的整合主要涉及到纵向的区域内发展规划整合和横向的企业整合以及各种社会组织力量的整合。从规划整合来看，地方政府要有一个长远的发展蓝图，不能换一届班子换一个思路；从企业整合来看，要积极鼓励和发展经济联合，破除小而全大而全的企业发展格局，实现范围经济；还要打破所有制藩篱，鼓励混合经济的发展。从整合内容来看，区域内部的不同行政区、不同行业和领域要求携手解决区域内部存在的生态、公共卫生等其他公共问题。
 
        2. 一区域与相邻区域的整合关系。一个区域与相邻区域的整合关系主要是为了借助在地理位置和经济、交通、领域联系较密切的周边省、区、市的经济优势，形成跨区域的生产力布局和分工体系，形成对跨区域公共问题的共识和协调解决方案，使得在由行政区划隔离的区域之间形成优势互补、利益共享、责任共担，问题共决。
 
        由于地理的、历史的渊源关系，各相邻省、区、市之间往往有着相近的自然环境，相近的资源特点，相近的民族文化、生活习俗和传统的社会经济联系，并或多或少地形成了一些相邻区域之间资源开发和产品加工及运输上的分工合作关系。打破地区隔离，按市场经济原则组织区域分工和协作，这一切怎样先从各行政区域之间取得突破，仍然是一项重要课题。与相邻区域的经济整合关系涉及到推进经济一体化的问题。区域经济一体化既是一个区域整合目标，又是一个区域整合效果。区域经济一体化就要充分发挥区域重大基础设施的协同效应，形成区域内资源要素无障碍流动，建立区域经济发展中“公共问题”的综合协调解决机制。^[9]
 
        3. 一区域与相关区域的整合关系。一区域与国内相关区域的整合关系是指突破了国内行政区划界限、地理界限、自然环境界限的跳跃式大跨度区域整合关系。这是一国对内开放的主要领域和目标所在。
 
        相关区域的相关性，一是经济资源的相关性，涉及到区域比较优势的发掘；二是经济结构的相关性，涉及到产业结构布局和调整的联动；三是技术资源的相关性，涉及到区域间技术资源的共享和交流；四是人力资源的相关性，涉及到人才的跨区域转移和就业问题的开放式统筹解决；五是经济利益的相关性，涉及到区域之间合理的利益补偿机制的制度安排；六是区域公共问题的相关性，旨在生态环境保护、交通运输的贯通、公共卫生的共管、社会治安的共抓等方面。这一切都要求在政府主导和政府合作关系下，整合公共治理，以达到相关区域政策、规划、制度、管理、措施的相互配合和衔接。
 
        参考文献：
        [1]Economic theory and the underdeveloped countries. Hla Myint (U) Oxford University Press, 1971.
        [2]林乐芬．发展经济学[M]．南京：南京大学出版社，2007（1）：137-139.
        [3]Problems of Industrialization of Eastern and South-Eastern Europe", 1943, EJ.
        [4]夏恩君，严薇，刘宁. 我国区域技术溢出效应分析——基于中国29个省市1990-2007年面板数据的经验研究[J]. 北京理工大学学报（社会科学版），2011（4）：1.
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        [6]中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定. [EB/OL]新华网，2013（11）：15.
        [7]约瑟夫·E·斯蒂格利茨. 对发展经济学的反思[J]. 新华文摘，2013（22）：139.
        [8]王维平，赵玉华. 五个层次的区域经济合作关系延伸圈[J]. 青海社会科学，2003（10）：30-33.
        [9]范恒山. 关于深化区域合作的若干思考[J]. 经济社会体制比较，2013（4）：7-16.

        ［责任编辑：唐少奕］