区域协调发展中的地方合作机制构建—以新疆西北区域合作时间： 2016-04-20信息来源：邢海峰　作者：hjr_admin　责编：

        【摘要】在全球化背景下，一城一地的资源组织能力和容纳能力已经无法满足产业发展领域向综合化、规模化、复杂化发展的趋势，这种条件下，要求区域城镇系统必须建立起有效的协调合作机制。以新疆西北区域为例，首先分析了区域合作机制构建的基本要素以及当前西北疆区域合作中存在的问题，进而分别从组织机制、利益分配机制和保障机制等三个方面就完善区域地方合作机制进行了探讨，提出了构建以区域规划编制与实施为主要功能的区域合作组织机制、适应市场经济特点的区域合作利益分配机制、以完善的法律制度体系为支撑的区域合作保障机制的具体对策建议。
        【关键词】区域协调、合作机制、西北疆
        【中图分类号】F061.5  【文献标识码】A
 
        0 前言
 
        现代社会进步的一个重要动力就是社会分工，分工的原则在于比较优势，发挥各自比较优势对双方都是有利的^[1]。大到一个洲、一个国家，小到一个省、一个地区，都需要根据自身的资源、环境、经济等的优劣（比较优势）和社会经济联系而形成不同的地域分工，这是市场经济发展的必然要求和自然结果。通过区域合作可以完成单独靠某一个城市（地区）无法完成的事业，让区域内每个城市（地区）获取站在更高、更大的平台上与其他城市（地区）展开竞争的优势。国际方面，有欧盟、东盟、北美自由贸易区等国际区域合作组织；国内方面，已形成长三角城市群、珠三角城市群、环首都经济圈、长株潭城市群、武汉城市圈、中原城市群等一批区域城市合作框架和协调组织，其合作形式与内容正在不断深化。彼此联合、优势互补、互利共赢的区域合作正越来越成为共识和发展主流。
 
        区域合作对于新疆可持续发展的意义尤为重大。在全球化背景下，资源在大空间尺度范围内大规模、高速调度的趋势越来越明显，一城一地的资源组织能力和容纳能力已经无法满足产业发展领域向综合化、规模化、复杂化发展的趋势，这种条件下，除了要求区域中的城镇集聚程度达到相应水平外，更要求区域城镇系统的有效组织和协调。国内外迄今发展的历史经验和趋势表明，建立适应市场经济要求的区域协调与融合发展机制，既可以消除由于行政分割带来的种种影响地区发展的障碍，还可以大大降低上级政府管理的行政成本。新疆地域广阔且地区发展严重不均衡，尤其应当重视区域统筹的问题。地处新疆西北部的各城市（地、州、兵团师）政府已经举办了三届“北疆‘四地五师’（简称西北疆，以下同）融合发展论坛”，就区域协调发展问题的重要性和战略性应当说已经形成共识，各城市（地区、兵团师）的合作意愿日益增强。尽管如此，若从区域合作的目标来看，尚有较大深化提升的空间。西北疆目前的合作属于比较松散的合作模式，有效的政府间合作机制尚未形成，要不断推进区域协调发展，迫切需要在完善区域合作机制方面积极进行探索与创新。
 
        1 西北疆区域合作机制构建的要素分析
 
        区域合作是相关区域按照自愿参与、平等协商、互利共赢、优势互补的基本原则，在要素流动、建立共同市场、资源开发、产业发展、改善发展条件、生态环境治理与保护，以及对外经济联系和贸易等诸多方面采取联合行动，以解决各自发展过程中遇到的来自区域的障碍，减少或消除相互间的恶性竞争，以获得来自区域联合的发展助力，促进各自的社会经济发展与生态环境改善^[3]。成功合作的前提就是让大家都能够获得与没有建立合作之前明显的发展机会和动力，虽然可能存在某个地区（城市）发展更快、获利更大的情况，但绝不会因此使得获利相对小的地区放弃区域合作。要实现区域合作的基本目标，则需要具备一定的条件才能展开合作行动。从世界范围来看，成功的区域合作至少应具备五个要素：（1）基于互利共赢的合作意愿。区域合作不能单纯靠行政手段搞拉郎配，区域内城市（镇）无论大小都能够参与到区域发展的进程之中，各地具有参与的热情，个体发展诉求得以实现，这是区域合作取得成功的前提；（2）基于市场经济下的人员与产业要素的自由流动。这是区域合作的基本动力，通过减少区域内经济发展的障碍，各项经济要素在区域内自由流动，可以使各方借助优势互补获得更大的外部发展推力；（3）具备一定决策能力的协调组织平台；（4）保证区域协调机制规范稳定运行的规则。通过制定具有一定制约力的规则，可以有效防止恶性竞争，减少彼此的冲突与矛盾，这是防止因个别地区违约导致区域合作机制失效的必要条件；（5）来自上级部门的政策法律和与经济支持等。
 
        西北疆“四地五师”面积约25.7万km²，包括克拉玛依市、塔城地区、阿勒泰地区、博尔塔拉自治州和五个兵团师，人口266万，设市城市9个，另外还有14个县城和近200个乡镇、团场。比照上述要素，西北疆具备区域合作的基本条件：其一，西北疆区域内各城市在产业与资源上有明显的互补。从主导产业上，克拉玛依以石油化工业为主，阿勒泰是旅游重镇，塔城在发展边境贸易和旅游等方面具有优势，博乐的农牧产业加工及边贸有较好基础;兵团农七师、农八师（石河子）等兵团城镇在农产品加工、食品、纺织等轻工业方面具有优势；其二，国家和自治区政策的支持。在国家提出的打造新丝绸之路经济带战略中，西北疆正处于新丝绸之路经济带的最前沿；国务院批复的《天山北坡经济带发展规划》和正在报批中的《新疆城镇体系规划》，都将以克（拉玛依）—奎（屯）—乌（苏）为核心的天山北坡西段区域作为一个整体来规划，并以区域协调发展为目标来进行产业布局、基础设施建设等方面的规划安排; 其三，正处于快速城镇化、工业化过程的西北疆地区的人员与经济的交流日益加强。目前已初步形成包括北疆铁路、217国道、奎阿高速、克塔高速等交通干线组成的区域交通网络，克（拉玛依）塔（城）铁路已经动工建设。日益便捷的交通网络为彼此的经济合作创造了条件。其四，由西北疆“四地五师”积极倡导的“北疆西部区域融合发展研讨会”已经举行了三届，初步搭起了区域合作的框架，在区域交通规划与建设、旅游资源整合以及区域经济发展问题研究等方面开展了实质性的合作，并专门设立了区域发展研究专项基金。
 
        在具备西北疆区域合作提供的基本条件下，下一步关键是如何将潜在的优势化为实实在在的合作行动。区域问题只有靠区域内各个城市和地区共同协商解决，这就需要搭建起基于一定原则、规则和组织的运行机制，否则一切问题的解决只能停留于美好的愿景。目前“北疆西部区域融合发展论坛”已经为区域合作搭建起了的初步框架，但这种松散型合作方式的约束性毕竟较低，在实际操作层面的成果有限，区域合作依然面临诸多问题，这表现在：（1）缺乏区域性基础设施。如枢纽机场、火车站等高等级区域性基础设施的缺失使得各城市之间以及区域对外联系的经济成本和时间成本均很高，很大程度上都需要依赖数百公里外的乌鲁木齐；（2）涉及到区域生态安全、资源保护等长远性全局性问题尚未得到有效应对，环境问题日益突出，出现了小环境改善而大环境恶化的尴尬，最后区域内每个城市都将难以独善其身；（3）各地区、城市之间依然存在为招商引资竞相压低地价的“失血竞争”，产业同构、重复建设现象普遍等；（4）专业化分工合作水平低，未形成合理的城镇等级体系。西北疆目前没有一座城市人口在50万以上的大城市，相邻城市在职能和产业上也缺乏互补，中心城市辐射力非常有限，难以带动整个地区发展^[2]。纵观国内外区域合作的经验，因发展条件和发展阶段不同，区域合作所关注和要解决的主要问题有所不同，所采取的发展模式也不完全一样，并没有固定的模式，但其中也有一些通行的原则可以遵循。作为一项探索性的工作，要想有周全的实施方案和按部就班展开将是非常困难的，就当前而言，在明确方向和目标的前提下，可以在吸取国内外成功经验基础上，选择一些可行性强的领域展开合作，在合作过程中逐步深化合作内容、完善合作机制，逐步构建起规范有效的区域合作机制。
 
        2 构建以区域规划编制与实施为主要功能的区域合作组织机制
 
        一个区域没有有效的合作组织平台就如同足球比赛没有场地而无法进行比赛。区域协作的实现首先有赖于组织平台的建立与良好运行。区域合作的组织模式有多种，包括：（1）松散组织协调型，如长江三角洲城市经济协调会属于仅靠目标化的责任和道义进行约定的协调组织，缺乏必要的权威性和一定的决策权。（2）权力部分上收型，即把部分属于地方政府的权力上收到上一级政府或专门成立的更高一级政府中。如美国波特兰都市区成立的Metro（包括一市三县）是通过直接选举产生并具有自治章程的区域性地方政府，尽管它并不是完全意义上的实体性地方政府，但它是在区域协调合作方面有一定法定权力的准邦联政府^[4]。（3）紧密组织协调型，即区域中各地方政府通过协商，愿意让渡一部分权力赋予专门成立的区域协调管理组织。如纽约大都市区是美国人口最多也是治理最成功的城市化区域之一，其中成立于1922年的区域规划协会功不可没。这种模式既不需要合并地方政府，也不需要将其权力大量分割出来，却能从区域战略规划的组织实施、管理和区域一体化的市场中获得规模经济效益^[5]。（4）行政权力重构型，主要是通过行政区划调整，对权力重新进行分配，如乌鲁木齐市撤销乌鲁木齐县成立新市区。这种方式对于小范围的地区没问题，但对于较大范围的地域则很难施行。
 
        结合当前西北疆区域的实际条件，笔者以为，选择上述第三种模式——紧密组织协调型既可行且有效。这种模式可以避免我国现阶段大多数区域协调组织机构因职能简单且缺乏基本的权责而无法有效发挥协调作用的问题^[6]。区域协调组织的运行经费来源包括：中央、省级政府用以扶持区域协调和保护生态环境发展的专项补助资金；区域内各政府根据人口、经济实力等按比例上交的专项费；从涉及区域的专项税费如交通、电力、能源等税费中提取一定比例作为机构运行费用。这类组织形式有多种，目前在新疆具备实施条件的可以有以下两种：一是区域规划协作组织——区域性规划委员会或大都市区规划委员会。由同处一个区域的各城市共同协商成立，也可由省级政府发起成立。其中，由各地方协商组建的方式虽然前期难度大，但通过各地充分协商并得到各方认可的规划更具备实施可能性。办公地点可选择在区位适中或经济技术实力最强的城市，其主要职责包括：（1）组织编制区域空间发展规划。如西北疆“四地五师”城乡空间发展战略规划、克拉玛依—奎屯—乌苏城镇群规划等，这类区域空间发展规划可由省级城乡规划主管部门牵头或由上述区域性规划管理机构组织编制后报省级人大通过，同时制定区域性规划实施管理办法，以获得政治上和法律上的支持。（2）实施区域城镇空间发展战略规划。（3）从区域统筹的角度合理规划建设区域性基础设施。由于区位、自然环境、行政辖区范围等固有条件的限制，大多数中小城市在发展某些基础设施方面都有难以突破的门槛限制，而在区域内共建共享具有战略意义的基础设施，取长补短，则可取得事半功倍的共赢结果^①。如大型航空港、铁路枢纽、发电站和区域电网，以及提供公共服务的区域性高等级综合医院、商贸中心、大学和专业科研机构等^[7]。（4）承担省级政府下放委托的部分资源调配、区域协调的职能。这方面可以通过资源调配的市场经济杠杆来引导区域内各行政机构的决策行为^②。
 
        二是具有综合管理职能的河流流域管理机构。水是新疆发展的最重要资源，水资源的合理调配极为关键，天然有条件成为区域协作的纽带。以实现区域合作为目标的河流流域管理机构的职能，不应仅局限于水利工程建设和水资源的调配，而应赋予其更多行政资源和综合协调的职能，如河流流域一定范围内的土地资源保护与开发、基础设施建设，河流两岸工业项目布局审核、生态环境保护，以及基于生态保护的上级政府转移支付资金的安排等。这方面可借鉴美国田纳西河流域管理局的做法，进一步充实西北疆主要河流——额尔齐斯河流域发展管理局的职能，强化其引导协调地区社会经济发展的职责^③。
 
        在条件具备的地区适时优化行政区划，对于做大做强中心城市，整合优化空间资源、统筹各项公共设施与服务功能，实现区域社会效益、经济效益与生态效益的最大化具有不可估量的积极作用。国外区域合作的经验表明，由松散型向紧密组织协调型是区域合作机制建设的发展方向，对于空间邻近、经济人口合作密切甚至城市空间相连的城市和地区通过上级政府主导或各相关地区协商进行的行政权力整合也并非少见^④。西北疆目前最有条件在这方面进行创新尝试的是克拉玛依、奎屯、乌苏地区，可以在上级政府支持下探索行政区划优化整合。近期可以区域性基础设施项目合作为切入点，远期可逐步探索体制创新，通过区域行政权力整合，一方面可以统筹克—奎—乌经济带的基础设施（如水利、电力、铁路、公路、通讯、大型公共设施）规划建设，另一方面，也可以合理规划工业布局，解决目前互相污染的问题，推进实现克—奎—乌一体化发展，尽快形成北疆地区仅次于乌鲁木齐的新增长极，有利于新疆腹地的均衡发展和长治久安^[8]。
 
        3. 构建适应市场经济特点的区域合作利益分配机制
 
        利益是区域合作的原动力，互利共赢是区域合作成功的前提。市场经济条件下，一方面，市场经济杠杆调节对于资源配置具有基础性的调配力量，对推动区域合作具有不可替代的强大推动力；另一方面，公共财政手段也是调控区域协调发展和克服市场失灵所不可或缺的重要补充手段，包括运用区域互助、国家扶持、生态补偿相结合的方式，对欠发达地区进行持续性的帮助，其中一个重要方式是以财政转移支付为主要手段的生态补偿制度^[3]。
 
        发挥市场调节作用对于区域合作非常关键，一些跨地区合作项目最好以商业运作模式运作，一般而言这种方式的效率最高，政府则重在引导市场主体达成合作意向。这方面的具体做法有：（1）设立区域融合发展基金。基金来源应当多元化，包括政府的财政收入（由区域内各个城市根据各自的经济实力、人口和财政收入的比例入股）、上级部门的转移支付或专项资金、税收（从该区域的某专项税收如高速公路收费、资源税等按一定比例提取）、市场化融资、企业赞助或投资等。主要用于：区域发展战略研究、区域发展政策制定；区域生态保护和补偿；区域性基础设施建设等。（2）共建股份制混合型城乡投资建设公司。可结合区域重大项目建设，成立以项目开发、管理与运营为主业，由区域内各地方政府和市场化经济体共同出资的区域性城乡投资建设公司，风险共担、盈利共分。这类公司既是实施跨地区项目的投资建设主体，也是协调区域内各政府的桥梁，作为具有国资背景的市场化运作公司，有条件成为各个地州市政府之间协商、谈判的一个有力媒介。（3）充分发挥民间团体的作用。美国大都市区管治的一个重要经验是发挥民间组织的协调作用。在纽约、芝加哥等大都市地区，民间团体组织几乎成了区域管治的主要力量。与政府相比，民间团体更接地气，同时没有太多行政辖区的意识，更容易从区域的视角考虑问题^[5]。通过鼓励民间组织的非营利性的团体，可以在生态保护、商业流通等领域，通过自下而上的方式促进区域间进行沟通和协作。
 
        建立基于利益共享、成本共担的生态转移补偿制度，实现区域之间的利益补偿是地方政府间能否顺利开展区域合作治理、保证区域良好生态环境的核心环节。所谓区域生态补偿，是指生态受益区域对相关的生态保护区域以一定的方式进行必要的利益回馈，以补偿生态保护区域所付出的生态保护成本、发展机会成本，以及所提供的生态服务价值，进而有利于引导生态利益相关地区之间进行合理的产业分工和利益分配，实现地区间公共服务水平的均衡和促进区域间的公平^[3]。西北疆26万km²的广阔地域上，其中一部分地区拥有丰富的森林、水等自然资源，但又属于生态脆弱或对保持区域良好生态环境具有重大影响的敏感地区，不宜大规模发展有污染的产业；还有一部分地区处于粮棉主产区，为保证国家粮食安全而不能发展占地大、有污染的产业。有所舍就要有所得，对于这类市县镇，上级政府和受益地区应当通过转移支付给予相应补偿。另外，在享受资源输出地区提供资源的输入地区，也应当共同承担起因资源开发带来的生态保护投入，这可以通过设立资源环境开发税、生态保护专项基金等方式来实现^⑤。具体措施包括：（1）建立和完善区域生态转移支付办法。通过建立和完善区域生态转移支付办法，确定进行生态补偿的原则、方式以及重点区域；合理确定上级政府与地方政府、政府与企业分担比例和方式，建立与产业和人口规模配套的转移支付体系。（2）加强上级政府政府财政转移支付的引导作用，建立专门针对区域生态补偿的上级政府财政转移支付制度，包括设立生态保护、粮食安全和水资源利用等专项转移支付资金，中小城市( 乡镇) 生态环境保护基金等，以确保上级政府对关系区域生态安全、生态屏障建设的大区域进行必要和及时的引导与控制。（3）调整目前以GDP 为中心的政绩考核标准，引导政府重视生态环境保护。特别是对处于生态敏感地区和粮食主产区的市县镇乡，应当建立以生态环境和耕地保护为核心的政绩评价体系。
 
        4 构建以完善的法律制度体系为支撑的区域合作保障机制
 
        公平、公正、连续稳定的法律政策环境是保证区域长期持续合作的必要条件。现阶段我国大多数区域合作还没有专门的法律来保障，更多的是用行政命令、指导意见或没有太强约束力的合作章程（类似于倡议书或意向协定）等形式发布的，未上升到法律层面，使合作各方的权责得不到有效的法律保障。区域内各地方政府的合作需要有有一定约束力的合作规则，否则很容易因人事变动等外部因素而让区域合作受到影响，甚至无果而终。区域合作法制化不但能节约执行成本，还能保证政策的连续性和稳定性，直接事关区域合作的最终效果。如美国为推动田纳西河流域发展，于1933年通过《田纳西河流域管理局法案》，为田纳西河流域的开发提供了法律保障；为统筹波特兰大都市区（Metro）的发展，波特兰大都市区（一市三县）联合于1992年制定了“波特兰大都市区章程（1992 Metro Charter）”，为波特兰大都市区议会的有效运转提供了周全的规则和法律保障，使波特兰大都市区成为美国最成功的区域合作典范^[4]。
 
        制度创新因为实践性很强，具体的操作办法具有一定的渐进性和偶然性，有一个不断自我调整和完善的过程。因此，新制度产生和它的演进过程事先都很难预料，不宜设定过于死板固定的套路。作为新疆区域合作的探索，考虑到当前各地在推进区域融合发展过程中面临的实际困难，建议在总结以往合作经验的基础上，结合区域规划实施、生态保护、流域治理以及产业园区开发等工作，近期法律政策制定的重点可放在区域空间规划实施（要获得国家和省级资金补助与贷款应当以符合区域规划为前提^⑥）、基础设施和公共服务设施建设、生态保护、水资源利用以及产业发展、人口流动等方面的法律政策，法律政策应当是针对区域合作过程中面临的政策瓶颈问题，并在充分征求区域内各地区、城市和兵团意见的基础上制定，这些法律规章和政策可以由省级政府或各地州在征得上级政府同意的情况下联合制定。
 
        【注释】
        ①以美国东海岸都市连绵区的港口为例，纽约港是美国东部最大的商港，重点是发展集装箱运输；费城港主要从事近海货运；巴尔的摩港是矿石、煤和谷物的转运港；而波士顿则是以转运地方产品为主的商港，同时兼有渔港的性质。它们共同构成了一个分工合理、具有灵活性的美国东海岸港口群体。参见：参考文献[7]。
        ②美国的一些区域合作组织也是为适应联邦政府要求而设立的。因为联邦政府发放改善基础设施之类的基金时要求接受方是以区域为基础的合作，在住房、交通和卫生规划方面，更强调这种合作。1966年，美国住房与城市发展部要求每一个大都市区建立一个大都市区规划组织，作为直接代表该区域90%以上人口的常设管理机构。
        ③田纳西河流域管理局管理的地区，包括整个田纳西河流域，即田纳西、弗吉尼亚等7个州中的6万余平方公里土地。它是一种地区性综合治理和全面发展规划机构。它的任务多种多样，包括：防洪、水力发电、建设运河等交通设施、发展旅游等第三产业。根据《田纳西河流域管理局法》的规定，田纳西河流域管理局是一个超党派的国家机构，既具有政府协调管理职能，又是以公益为主要目的独立经营的、政府所有的公司。
        ④如美国波特兰都市区，自1957年成立松散型的大都市区规划委员会（The Metropolitan Planning Commission，MPC，包括波特兰市和相邻的三县），到1966年发展为更加紧密的永久性区域组织——哥伦比亚区域政府联合会（Columbia Region Association of Governments，CRAG），再发展到更加成熟的通过直接选举产生并具有自治章程的区域性地方政府——MSD（The Metropolitan Service District，MSD）。参见：参考文献[4]。
        ⑤转移支付制度对促进公共服务均等化和引导地方政府行为起到重要作用。如英国的转移支付数额占地方财政支出相当比重，中央和省级政府可以利用财政转移支付手段来协调区域发展过程中的很多问题。参见：参考文献[6]。
        ⑥美国联邦政府1954年出台的《住房法》在有关区域规划的701条款规定，获取联邦贷款的前提是要有区域性的实体组织。

        【参考文献】
        [1]亚当．斯密，国富论[M]，北京：中央编译出版社，2011：3-8．
        [2]仇保兴．笃行借鉴与变革——国内外城市化主要经验教训与中国城市规划变革[M]．北京：中国建筑工业出版社，2012：197.
        [3]覃成林，区域协调发展机制体系研究[J]．经济学家，2011（4）
        [4]王旭，大都市区政府治理的成功案例: 1992 年波特兰大都市章程[J].江海学刊，2011（2）
        [5]秦尊文，美国城市群考察及对中国的启示[J].湖北社会科学，2008（12）
        [6]倪超军、梅海涛。国内外区域协调机制对新疆区域协调发展机制构建的启示[J].江西农业大学学报（社会科学版），2013（2）
        [7]杨一帆．论基础设施对城市群落空间秩序的影响[J].规划师，2006（3）
        [8]刘志林、李守斌．发展天山北坡经济带的若干对策[J]. 新疆农垦经济，2001增刊
 
        作者简介：邢海峰（1968－），男，理学博士，住房和城乡建设部城乡规划管理中心副主任，注册城市规划师，研究员。研究方向：城乡规划及其管理。
 
        收稿日期：2015-12-26