加快轉(zhuǎn)變城市棚戶區(qū)改造模式時(shí)間： 2016-06-17信息來源：劉通　作者：hjr_admin　責(zé)編：

   　 摘要：城市棚戶區(qū)改造是一個(gè)世界性難題。我國城市棚戶區(qū)改造是推進(jìn)城市化和振興東北等老工業(yè)基地必須要完成的重大任務(wù)。應(yīng)實(shí)施“有序拆遷-貨幣補(bǔ)償-自主選房”的新模式，讓棚戶區(qū)居民自主選擇購房的時(shí)間、地點(diǎn)和方式，以促進(jìn)人口流動(dòng)，防止形成新的棚戶區(qū)，消化過剩住房供給；建立棚戶區(qū)改造補(bǔ)償資金，加大棚戶區(qū)居民購買商品住房及其就業(yè)創(chuàng)業(yè)幫扶力度，高標(biāo)準(zhǔn)編制并公開城市規(guī)劃以及棚戶區(qū)改造規(guī)劃。
    　關(guān)鍵詞：城市化 棚戶區(qū)改造 實(shí)物補(bǔ)償 貨幣補(bǔ)償
 
    　一、我國城市棚戶區(qū)改造的概況
 
    ?。ㄒ唬v史回顧
 
    　我國一直致力于解決城市棚戶區(qū)問題，即使在傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的單位住房供給制模式下，每個(gè)單位每年仍制定了職工住宅建設(shè)計(jì)劃，逐步滿足職工住宅需要。但是，在該模式下，住房建設(shè)規(guī)模較小，每年或每隔一個(gè)時(shí)段都有人搬進(jìn)新居，又有新職工住進(jìn)騰退的住房或新建的簡(jiǎn)易住房。在單位住房供給模式下，由于每個(gè)人都有住進(jìn)新房的機(jī)會(huì)，盡管職工之間住房存在差異，存在一定規(guī)模的棚戶區(qū)，并沒有引起較大的社會(huì)矛盾。
 
    　上世紀(jì)80年代后期，我國單位住宅供給制逐步解體，市場(chǎng)化建房機(jī)制逐步產(chǎn)生，形成了半單位供給和半市場(chǎng)供給的雙軌住房模式；到90年代末，我國終止了單位住宅供給制，實(shí)行市場(chǎng)化住房供給制度。這期間，一方面，住宅生產(chǎn)規(guī)模日益擴(kuò)大，順應(yīng)了城市化的發(fā)展需要；另一方面，城市住房面積越來越大，住宅社區(qū)環(huán)境越來越優(yōu)美，甚至形成了一種新的產(chǎn)業(yè)——城市物業(yè)。 但是，由于傳統(tǒng)工業(yè)的衰退以及體制轉(zhuǎn)軌的周期，國有以及國有控股工業(yè)企業(yè)長(zhǎng)期的低工資慣性導(dǎo)致居住在城市棚戶區(qū)的職工改變居住條件變得極為困難。為了改善老工業(yè)基地城市職工的居住條件，各地開始了城市棚戶區(qū)改造。
 
    　我國最早的棚戶區(qū)出現(xiàn)在上海，因而最早的棚戶區(qū)改造也始于上海。盡管上海仍在局部地區(qū)存在著棚戶區(qū)，但從整體上看，上海的棚戶區(qū)問題基本解決。東北地區(qū)等老工業(yè)基地城市的棚戶區(qū)，最大的困難來自于衰退產(chǎn)業(yè)的更新周期較長(zhǎng)，而職工住宅和棚戶區(qū)改造工作步履維艱。2003年以來，我國實(shí)施了振興東北及老工業(yè)基地的戰(zhàn)略，但產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型并非一朝一夕，產(chǎn)業(yè)衰退的惡性循環(huán)，導(dǎo)致東北地區(qū)等地的人口凈流出增加，使棚戶區(qū)改造政策面臨著新的挑戰(zhàn)。
 
    ?。ǘ﹩栴}分析
 
    　我國老工業(yè)基地的棚戶區(qū)改造基本上采用了“拆遷-回遷集中安置”或者“拆遷-異地集中安置”的模式。但是，傳統(tǒng)棚戶區(qū)改造模式是在我國住房供需矛盾十分突出的情況下形成的，是在政府財(cái)力有限的情況下采取的權(quán)宜之計(jì)，存在一系列弊端。
 
    　1. 加劇了已存在的住房供給過剩。目前，我國相當(dāng)一部分城市面臨著住房供給過剩的隱憂。一是受我國人口生長(zhǎng)模式的變化以及農(nóng)村人口基本流入到城市的制約，農(nóng)村人口大規(guī)模流入城市的高潮已過去。二是城市人口增長(zhǎng)緩慢。根據(jù)某城市的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，2013年底的空置住房存量滿足人口凈流入量需求，需要13年的消化時(shí)間。與此同時(shí)，由于很多城市人將住房作為最重要的投資方式，一家人擁有多套住房的現(xiàn)象較多，導(dǎo)致城市空間資源的嚴(yán)重浪費(fèi)，使我國住房存在虛假的供不應(yīng)求現(xiàn)象。然而，隨著住房?jī)r(jià)格上漲勢(shì)頭趨緩甚至進(jìn)入回調(diào)期，虛假的住房繁榮時(shí)代必將結(jié)束，多余的住房必將涌向市場(chǎng)，供不應(yīng)求必然轉(zhuǎn)化為供過于求。由于住宅產(chǎn)業(yè)是資金密集型產(chǎn)業(yè)，住宅市場(chǎng)的蕭條常常是引起金融動(dòng)蕩的主要誘因。
 
    　2. 出現(xiàn)新的城市棚戶區(qū)。長(zhǎng)期以來，傳統(tǒng)意義上的棚戶區(qū)，主要是指房屋低矮、面積狹小、污水橫流、配套設(shè)施缺乏、人員混雜、治安混亂等現(xiàn)象。通過大規(guī)模投入與建設(shè)，城市棚戶區(qū)舊貌換新顏。然而，這只是變成了穿上新裝的棚戶區(qū)。住房好看了，面積擴(kuò)大了，但城市棚戶區(qū)的實(shí)質(zhì)沒有改變。因?yàn)槌鞘信飸魠^(qū)實(shí)質(zhì)是城市低收入人群的聚集，從而導(dǎo)致社區(qū)嚴(yán)重缺乏更新能力。如，缺乏物業(yè)管理，治安混亂，非正規(guī)就業(yè)人群的集聚。受房屋建筑絕對(duì)壽命和相對(duì)壽命的影響，這些社區(qū)的更新將完全依賴于政府，政府必將背上更沉重的財(cái)政負(fù)擔(dān)。
 
    　3. 劣化城市化質(zhì)量。城市的質(zhì)量取決于城市的功能，城市的功能取決于城市的結(jié)構(gòu)。集中搬遷、集中安置的模式存在著一定弊端，也就是說，原來是住宅區(qū)，搬遷后還是住宅區(qū)， 沒有解決長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的長(zhǎng)痛。傳統(tǒng)的棚戶區(qū)改造模式，用短期穩(wěn)定代替了長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展，損害了市場(chǎng)機(jī)制作用的發(fā)揮。
 
    　二、加快實(shí)施城市棚戶區(qū)改造新模式的原因
 
    　隨著我國住房供需形勢(shì)的變化，必須拋棄集中拆遷和集中安置的模式，加快轉(zhuǎn)變棚戶區(qū)改造模式，實(shí)施“有序拆遷-貨幣補(bǔ)償-自主選房”的新模式，主要原因有以下幾個(gè)方面。
 
    ?。ㄒ唬┪覈鞘信飸魠^(qū)形成的特殊性
 
    　一般而言，發(fā)達(dá)國家的棚戶區(qū)是過度城市化形成的。過度城市化是農(nóng)村的破產(chǎn)導(dǎo)致大量流民進(jìn)入城市尋找謀生機(jī)會(huì)；農(nóng)村的破產(chǎn)則是由于缺乏土地等謀生的基本生產(chǎn)資料，呆在農(nóng)村無以謀生，進(jìn)入城市還存在大量的非正規(guī)就業(yè)機(jī)會(huì)；而我國由于保障了農(nóng)民的基本土地，不存在農(nóng)村失地破產(chǎn)的農(nóng)民。因此，發(fā)達(dá)國家城市中的棚戶區(qū)是農(nóng)村破產(chǎn)農(nóng)民大規(guī)模流入城市導(dǎo)致的必然產(chǎn)物。我國老工業(yè)基地城市棚戶區(qū)是“由于先生產(chǎn)、后生活” 這種工業(yè)化發(fā)展策略導(dǎo)致的，實(shí)際上是當(dāng)時(shí)的職工由于高積累、低消費(fèi)，將一部分用于住房的消費(fèi)基金暫時(shí)借給企業(yè)作為生產(chǎn)基金，其增殖多少已無從計(jì)算。因此，我國城市棚戶區(qū)形成的原因與發(fā)達(dá)國家是截然不同的，在改造棚戶區(qū)的路徑選擇上也應(yīng)有所不同，即應(yīng)拋棄那種大規(guī)模拆遷的模式，采用補(bǔ)償?shù)哪Ｊ?，讓職工根?jù)家庭偏好去選擇住房。
 
    　（二）城市棚戶區(qū)改造貨幣補(bǔ)償?shù)谋厝恍?br />  
    　住房是一種流動(dòng)性較差的資產(chǎn)，也是一種投入規(guī)模大、消費(fèi)時(shí)間很長(zhǎng)的耐用消費(fèi)品，其在家庭資產(chǎn)中的重要性不言而喻。既然是這么重要的資產(chǎn)、這么重要的消費(fèi)品，其決策權(quán)自然應(yīng)該回歸家庭，而不是政府或者開發(fā)商替代家庭作出抉擇。同時(shí)，每個(gè)家庭的住房需求是多樣性的，是有層次性的，這種多樣性和層次性取決于人口數(shù)量因素、工作因素、子女上學(xué)因素、文化背景因素和支付能力因素等。既然消費(fèi)需求是多樣性的，住宅供給時(shí)間、區(qū)位的選擇也呈現(xiàn)出多樣性。因此，只有貨幣補(bǔ)償才能真正滿足真實(shí)的住宅需求，才能減少住宅因時(shí)間錯(cuò)配和空間錯(cuò)配導(dǎo)致的浪費(fèi)，才能使土地利用更加合理。
 
 　   （三）城市人口合理流動(dòng)，有利于住房的高效利用
 　
    　流動(dòng)需要是人的基本需要之一。住房的固化必然大幅度提升流動(dòng)的成本，從而限制人力資源的合理配置，也必將導(dǎo)致創(chuàng)新要素的潛能受到限制。政府給予棚戶區(qū)居民貨幣補(bǔ)償，順應(yīng)了居民資產(chǎn)選擇多樣性的要求，從而使貨幣發(fā)揮了更好的潛能。比如，居民選擇異地購房，選擇進(jìn)入養(yǎng)老院，選擇租房，甚至于選擇創(chuàng)業(yè)。因此，貨幣補(bǔ)償有助于加速人口流動(dòng)，有助于提升補(bǔ)償資金的使用效率。
 
    ?。ㄋ模┴毟F或者貧困是棚戶區(qū)持續(xù)的基因
 
    　棚戶區(qū)是城市貧困的外在形式，只有消除貧困，才能從根本上消滅棚戶區(qū)。如果貧困的基因仍然存在，城市棚戶區(qū)必然會(huì)死灰復(fù)燃。因此，扶持就業(yè)或者創(chuàng)業(yè)是治理棚戶區(qū)的根本之策。創(chuàng)業(yè)或者就業(yè)最難的是資本的原始積累過程。就業(yè)或者創(chuàng)業(yè)需要基金支持，棚戶區(qū)改造的資金如果采取貨幣補(bǔ)償，實(shí)際上支持了就業(yè)和創(chuàng)業(yè)。
 
    ?。ㄎ澹┫》窟^剩供給的必然性
 
    　棚戶區(qū)居民的住房需求是一種剛性需求，是一種滿足基本生存需要的需求。因此，只要給予居民貨幣補(bǔ)償，全部或者大部分必然會(huì)用于購房。棚戶區(qū)居民到現(xiàn)在的住房市場(chǎng)上購房，必然對(duì)消耗掉現(xiàn)在過剩住房作出重大貢獻(xiàn)，從而減少因房?jī)r(jià)下降或者說劇烈波動(dòng)而導(dǎo)致的金融動(dòng)蕩，促進(jìn)國民經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)發(fā)展。
 
    　三、加快實(shí)施城市棚戶區(qū)改造新模式的舉措
 
    ?。ㄒ唬┙⒊鞘信飸魠^(qū)改造補(bǔ)償資金
 
    　目前，中央和地方政府通過大力投資，已解決了部分城市棚戶區(qū)的改造問題。但是，還要看到，沒有改造的棚戶區(qū)大多數(shù)位于中小城市、專業(yè)分工十分明顯的工礦城市。這些城市的土地價(jià)值較低，就業(yè)空間狹小，商業(yè)前景不明， 吸引社會(huì)投資的難度較大。因此，需要政府籌集資金，支持棚戶區(qū)居民自主改善居住條件。對(duì)此，應(yīng)拓寬城市棚戶區(qū)改造補(bǔ)償資金的渠道，包括改制后的國有及國有控股企業(yè)上繳的稅收和利潤，棚戶區(qū)開發(fā)的土地收益，政府財(cái)政拿出專項(xiàng)資金等。對(duì)棚戶區(qū)改造補(bǔ)償資金的分配、使用情況實(shí)行全程監(jiān)管。建立城市棚戶區(qū)住房?jī)r(jià)值的評(píng)估體系，明確城市棚戶區(qū)住房的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)償范圍和補(bǔ)償時(shí)限。
 
    ?。ǘ榕飸魠^(qū)居民購買商品住房及就業(yè)創(chuàng)業(yè)提供幫助
 
    　建立棚戶區(qū)居民購買商品房的扶持政策，在購買環(huán)節(jié)的稅費(fèi)給予補(bǔ)助。利用物聯(lián)網(wǎng)、云計(jì)算、大數(shù)據(jù)和智慧城市等現(xiàn)代信息手段，為城市棚戶區(qū)居民購買住房提供房源信息，切實(shí)解決選房和購房過程中遇到的困難。為城市棚戶區(qū)居民提供就業(yè)信息和創(chuàng)業(yè)信息，積極開展業(yè)務(wù)輔導(dǎo)和專業(yè)培訓(xùn)，建立就業(yè)創(chuàng)業(yè)扶持體系。發(fā)揮受過長(zhǎng)期的職業(yè)素養(yǎng)的優(yōu)勢(shì)，積極為棚戶區(qū)居民就業(yè)和創(chuàng)業(yè)介紹崗位信息，開展崗位對(duì)接。
 
    ?。ㄈ└邩?biāo)準(zhǔn)編制并公開城市規(guī)劃以及棚戶區(qū)改造規(guī)劃
 
    　根據(jù)城市的區(qū)位條件以及資源環(huán)境承載能力，合理確定城市發(fā)展定位，并根據(jù)定位，高水平開展城市規(guī)劃。在城市規(guī)劃的基礎(chǔ)上，做好城市棚戶區(qū)的規(guī)劃，使棚戶區(qū)居民選擇搬遷的時(shí)間?！?br />  
    　參考文獻(xiàn)：
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　　【該文系2014年宏觀經(jīng)濟(jì)研究院基本課題《我國城市棚戶區(qū)改造模式研究》的階段性成果】
 
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