加快转变城市棚户区改造模式时间： 2016-06-17信息来源：刘通　作者：hjr_admin　责编：

   　 摘要：城市棚户区改造是一个世界性难题。我国城市棚户区改造是推进城市化和振兴东北等老工业基地必须要完成的重大任务。应实施“有序拆迁-货币补偿-自主选房”的新模式，让棚户区居民自主选择购房的时间、地点和方式，以促进人口流动，防止形成新的棚户区，消化过剩住房供给；建立棚户区改造补偿资金，加大棚户区居民购买商品住房及其就业创业帮扶力度，高标准编制并公开城市规划以及棚户区改造规划。
    　关键词：城市化 棚户区改造 实物补偿 货币补偿
 
    　一、我国城市棚户区改造的概况
 
    　（一）历史回顾
 
    　我国一直致力于解决城市棚户区问题，即使在传统计划经济时期的单位住房供给制模式下，每个单位每年仍制定了职工住宅建设计划，逐步满足职工住宅需要。但是，在该模式下，住房建设规模较小，每年或每隔一个时段都有人搬进新居，又有新职工住进腾退的住房或新建的简易住房。在单位住房供给模式下，由于每个人都有住进新房的机会，尽管职工之间住房存在差异，存在一定规模的棚户区，并没有引起较大的社会矛盾。
 
    　上世纪80年代后期，我国单位住宅供给制逐步解体，市场化建房机制逐步产生，形成了半单位供给和半市场供给的双轨住房模式；到90年代末，我国终止了单位住宅供给制，实行市场化住房供给制度。这期间，一方面，住宅生产规模日益扩大，顺应了城市化的发展需要；另一方面，城市住房面积越来越大，住宅社区环境越来越优美，甚至形成了一种新的产业——城市物业。 但是，由于传统工业的衰退以及体制转轨的周期，国有以及国有控股工业企业长期的低工资惯性导致居住在城市棚户区的职工改变居住条件变得极为困难。为了改善老工业基地城市职工的居住条件，各地开始了城市棚户区改造。
 
    　我国最早的棚户区出现在上海，因而最早的棚户区改造也始于上海。尽管上海仍在局部地区存在着棚户区，但从整体上看，上海的棚户区问题基本解决。东北地区等老工业基地城市的棚户区，最大的困难来自于衰退产业的更新周期较长，而职工住宅和棚户区改造工作步履维艰。2003年以来，我国实施了振兴东北及老工业基地的战略，但产业转型并非一朝一夕，产业衰退的恶性循环，导致东北地区等地的人口净流出增加，使棚户区改造政策面临着新的挑战。
 
    　（二）问题分析
 
    　我国老工业基地的棚户区改造基本上采用了“拆迁-回迁集中安置”或者“拆迁-异地集中安置”的模式。但是，传统棚户区改造模式是在我国住房供需矛盾十分突出的情况下形成的，是在政府财力有限的情况下采取的权宜之计，存在一系列弊端。
 
    　1. 加剧了已存在的住房供给过剩。目前，我国相当一部分城市面临着住房供给过剩的隐忧。一是受我国人口生长模式的变化以及农村人口基本流入到城市的制约，农村人口大规模流入城市的高潮已过去。二是城市人口增长缓慢。根据某城市的统计数据，2013年底的空置住房存量满足人口净流入量需求，需要13年的消化时间。与此同时，由于很多城市人将住房作为最重要的投资方式，一家人拥有多套住房的现象较多，导致城市空间资源的严重浪费，使我国住房存在虚假的供不应求现象。然而，随着住房价格上涨势头趋缓甚至进入回调期，虚假的住房繁荣时代必将结束，多余的住房必将涌向市场，供不应求必然转化为供过于求。由于住宅产业是资金密集型产业，住宅市场的萧条常常是引起金融动荡的主要诱因。
 
    　2. 出现新的城市棚户区。长期以来，传统意义上的棚户区，主要是指房屋低矮、面积狭小、污水横流、配套设施缺乏、人员混杂、治安混乱等现象。通过大规模投入与建设，城市棚户区旧貌换新颜。然而，这只是变成了穿上新装的棚户区。住房好看了，面积扩大了，但城市棚户区的实质没有改变。因为城市棚户区实质是城市低收入人群的聚集，从而导致社区严重缺乏更新能力。如，缺乏物业管理，治安混乱，非正规就业人群的集聚。受房屋建筑绝对寿命和相对寿命的影响，这些社区的更新将完全依赖于政府，政府必将背上更沉重的财政负担。
 
    　3. 劣化城市化质量。城市的质量取决于城市的功能，城市的功能取决于城市的结构。集中搬迁、集中安置的模式存在着一定弊端，也就是说，原来是住宅区，搬迁后还是住宅区， 没有解决长远发展的长痛。传统的棚户区改造模式，用短期稳定代替了长远发展，损害了市场机制作用的发挥。
 
    　二、加快实施城市棚户区改造新模式的原因
 
    　随着我国住房供需形势的变化，必须抛弃集中拆迁和集中安置的模式，加快转变棚户区改造模式，实施“有序拆迁-货币补偿-自主选房”的新模式，主要原因有以下几个方面。
 
    　（一）我国城市棚户区形成的特殊性
 
    　一般而言，发达国家的棚户区是过度城市化形成的。过度城市化是农村的破产导致大量流民进入城市寻找谋生机会；农村的破产则是由于缺乏土地等谋生的基本生产资料，呆在农村无以谋生，进入城市还存在大量的非正规就业机会；而我国由于保障了农民的基本土地，不存在农村失地破产的农民。因此，发达国家城市中的棚户区是农村破产农民大规模流入城市导致的必然产物。我国老工业基地城市棚户区是“由于先生产、后生活” 这种工业化发展策略导致的，实际上是当时的职工由于高积累、低消费，将一部分用于住房的消费基金暂时借给企业作为生产基金，其增殖多少已无从计算。因此，我国城市棚户区形成的原因与发达国家是截然不同的，在改造棚户区的路径选择上也应有所不同，即应抛弃那种大规模拆迁的模式，采用补偿的模式，让职工根据家庭偏好去选择住房。
 
    　（二）城市棚户区改造货币补偿的必然性
 
    　住房是一种流动性较差的资产，也是一种投入规模大、消费时间很长的耐用消费品，其在家庭资产中的重要性不言而喻。既然是这么重要的资产、这么重要的消费品，其决策权自然应该回归家庭，而不是政府或者开发商替代家庭作出抉择。同时，每个家庭的住房需求是多样性的，是有层次性的，这种多样性和层次性取决于人口数量因素、工作因素、子女上学因素、文化背景因素和支付能力因素等。既然消费需求是多样性的，住宅供给时间、区位的选择也呈现出多样性。因此，只有货币补偿才能真正满足真实的住宅需求，才能减少住宅因时间错配和空间错配导致的浪费，才能使土地利用更加合理。
 
 　   （三）城市人口合理流动，有利于住房的高效利用
 　
    　流动需要是人的基本需要之一。住房的固化必然大幅度提升流动的成本，从而限制人力资源的合理配置，也必将导致创新要素的潜能受到限制。政府给予棚户区居民货币补偿，顺应了居民资产选择多样性的要求，从而使货币发挥了更好的潜能。比如，居民选择异地购房，选择进入养老院，选择租房，甚至于选择创业。因此，货币补偿有助于加速人口流动，有助于提升补偿资金的使用效率。
 
    　（四）贫穷或者贫困是棚户区持续的基因
 
    　棚户区是城市贫困的外在形式，只有消除贫困，才能从根本上消灭棚户区。如果贫困的基因仍然存在，城市棚户区必然会死灰复燃。因此，扶持就业或者创业是治理棚户区的根本之策。创业或者就业最难的是资本的原始积累过程。就业或者创业需要基金支持，棚户区改造的资金如果采取货币补偿，实际上支持了就业和创业。
 
    　（五）消化住房过剩供给的必然性
 
    　棚户区居民的住房需求是一种刚性需求，是一种满足基本生存需要的需求。因此，只要给予居民货币补偿，全部或者大部分必然会用于购房。棚户区居民到现在的住房市场上购房，必然对消耗掉现在过剩住房作出重大贡献，从而减少因房价下降或者说剧烈波动而导致的金融动荡，促进国民经济平稳发展。
 
    　三、加快实施城市棚户区改造新模式的举措
 
    　（一）建立城市棚户区改造补偿资金
 
    　目前，中央和地方政府通过大力投资，已解决了部分城市棚户区的改造问题。但是，还要看到，没有改造的棚户区大多数位于中小城市、专业分工十分明显的工矿城市。这些城市的土地价值较低，就业空间狭小，商业前景不明， 吸引社会投资的难度较大。因此，需要政府筹集资金，支持棚户区居民自主改善居住条件。对此，应拓宽城市棚户区改造补偿资金的渠道，包括改制后的国有及国有控股企业上缴的税收和利润，棚户区开发的土地收益，政府财政拿出专项资金等。对棚户区改造补偿资金的分配、使用情况实行全程监管。建立城市棚户区住房价值的评估体系，明确城市棚户区住房的补偿标准、补偿范围和补偿时限。
 
    　（二）为棚户区居民购买商品住房及就业创业提供帮助
 
    　建立棚户区居民购买商品房的扶持政策，在购买环节的税费给予补助。利用物联网、云计算、大数据和智慧城市等现代信息手段，为城市棚户区居民购买住房提供房源信息，切实解决选房和购房过程中遇到的困难。为城市棚户区居民提供就业信息和创业信息，积极开展业务辅导和专业培训，建立就业创业扶持体系。发挥受过长期的职业素养的优势，积极为棚户区居民就业和创业介绍岗位信息，开展岗位对接。
 
    　（三）高标准编制并公开城市规划以及棚户区改造规划
 
    　根据城市的区位条件以及资源环境承载能力，合理确定城市发展定位，并根据定位，高水平开展城市规划。在城市规划的基础上，做好城市棚户区的规划，使棚户区居民选择搬迁的时间。□
 
    　参考文献：
    　[1]保罗·诺克斯，琳达·麦克卡卡西著，顾朝林等译. 城市化 [M]. 北京：科学出版社，2009.
    　[2]董丽晶，张平宇. 城市再生视野下的棚户区改造实践问题 [J]. 地域研究与开发，2008（06）.
    　[3]郑文升等. 中国东北地区资源型城市棚户区改造与反贫困研究 [J]. 地理科学，2008（04）.
    　[4]刘玉亭，何深静. 城市低收入住区的产生机制及其影响研究 [J]. 南方建筑，2009（06）.

　　【该文系2014年宏观经济研究院基本课题《我国城市棚户区改造模式研究》的阶段性成果】
 
    　（作者单位：宏观经济研究院国地所）