農(nóng)民工市民化的動力困境與路徑創(chuàng)新時(shí)間： 2016-06-17信息來源：歐陽慧　作者：hjr_admin　責(zé)編：

    　摘要：目前，我國農(nóng)民工市民化進(jìn)展緩慢關(guān)鍵是各地推進(jìn)此項(xiàng)工作的動力不足。為此，研究新型城鎮(zhèn)化背景下我國農(nóng)民工市民化的動力困境究竟來自哪里，它背后的原因是什么，如何創(chuàng)新推進(jìn)農(nóng)民工市民化路徑的問題，十分重要，對于加快我國新型城鎮(zhèn)化建設(shè)具有重要的理論意義和實(shí)踐價(jià)值。
    　關(guān)鍵詞：新型城鎮(zhèn)化  農(nóng)民工市民化
 
    　一、推進(jìn)農(nóng)民工市民化的動力困境
 
    ?。ㄒ唬┱J(rèn)識上的分歧
 
    　各地雖然高度重視農(nóng)民工工作，但有關(guān)實(shí)施部門對農(nóng)民工市民化認(rèn)識上不太統(tǒng)一。一種認(rèn)識認(rèn)為，我國農(nóng)民工市民化問題只是城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的階段性甚至是暫時(shí)性問題，過了這個(gè)時(shí)期農(nóng)民工問題自然就解決了，國家沒有必要如此高度重視。還有一種認(rèn)識認(rèn)為，隨著農(nóng)民工維權(quán)意識的提高， 反而已成為社會穩(wěn)定的“刺頭”，不好管理。在這種思想的指導(dǎo)下，一些地方主要從維護(hù)本地社會穩(wěn)定出發(fā)，對農(nóng)民工實(shí)行“控制性管理”，“以業(yè)管人、以房控人”的傳統(tǒng)管理模式較為盛行，有些地方甚至對農(nóng)民工管理實(shí)行“聯(lián)保制”。
 
    　眾所周知，農(nóng)民工是我國城市勞動大軍中的特殊群體，身份權(quán)利受到歧視，合法權(quán)益得不到保障，農(nóng)民工問題已成為危及我國經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展、社會和諧穩(wěn)定的重大戰(zhàn)略性問題。有些地方政府及相關(guān)干部對農(nóng)民工認(rèn)識的偏頗， 如不及時(shí)糾正，將嚴(yán)重影響農(nóng)民工市民化的進(jìn)程。
 
    ?。ǘ┞窂揭蕾嚨?ldquo;鎖定效應(yīng)”
 
    　農(nóng)民工市民化是一個(gè)制度變遷的過程，由于路徑依賴的鎖定效應(yīng)，市民化往往面臨困境。以農(nóng)民工市民化的戶籍制度為例，這一制度的改革涉及利益格局重新調(diào)整，動搖了城市居民在城市就業(yè)、社會保障等方面的享有的特權(quán)。農(nóng)民工將可以參與城市就業(yè)、社會保障等利益的分享，這改變了原有的利益分配格局。與戶籍制度關(guān)聯(lián)性強(qiáng)的勞動就業(yè)、社會保障、農(nóng)地制度和住房保障等制度“相互嵌入”，必然涉及較大的利益格局調(diào)整。
 
    　在農(nóng)民工市民化進(jìn)程中，舊制度的既得利益維護(hù)者使得制度創(chuàng)新陷入諾斯所稱的“鎖定”效應(yīng)，嚴(yán)重阻礙制度變遷的進(jìn)程。根據(jù)諾斯的制度變遷的路徑依賴?yán)碚摚仨氁揽繌?qiáng)有力的政府干預(yù)，突破制度變遷的路徑“鎖定”，制定相關(guān)政策，才能有序推進(jìn)農(nóng)民工市民化。
 
    ?。ㄈ┙?jīng)濟(jì)增長導(dǎo)向的影響
 
    　近年來，各地正在推進(jìn)政府績效考核體系改革，破除“唯GDP”論，但在經(jīng)濟(jì)增長下行壓力加大的情況下，保增長、保投資又成為城市政府工作的重中之重，“經(jīng)濟(jì)增長導(dǎo)向性”考核目標(biāo)體系并沒有轉(zhuǎn)變，一些農(nóng)民工市民化等工作就得不到應(yīng)有的重視。一旦經(jīng)濟(jì)形勢波動，一些城市政府為了保投資、促增長，對企業(yè)不給員工簽訂勞動合同、不交社會保險(xiǎn)的行為視而不見，甚至農(nóng)民工的工資待遇也很難得到保障。
 
    ?。ㄋ模┏杀痉謸?dān)機(jī)制尚未建立
 
　　農(nóng)民工市民化給流入地增加了較大的財(cái)政壓力， 這些支出如何解決，國家尚缺乏統(tǒng)一全局性的安排和有效的實(shí)施方案。據(jù)廣東測算，全省異地務(wù)工人員總數(shù)約2673萬人，從人均資本存量和人均公共服務(wù)支出兩個(gè)方面對所需成本進(jìn)行的初步測算的結(jié)果是，解決所有異地務(wù)工人員的市民化問題每年需安排財(cái)政支出約2100億元。雖然《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃》明確了中央、省、市的分擔(dān)機(jī)制，明確了政府、企業(yè)和個(gè)人的承擔(dān)責(zé)任，但“各級政府根據(jù)基本公共服務(wù)的事權(quán)劃分，承擔(dān)相應(yīng)的財(cái)政支出責(zé)任”的規(guī)定，依然難以破除以流入地為主承擔(dān)農(nóng)民工市民化的格局。
 
    　受流入地政府公共服務(wù)能力的影響時(shí)，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移勞動力的公共服務(wù)水平容易受到?jīng)_擊。如，受財(cái)政供給能力影響，東莞市農(nóng)民工子女就讀公辦學(xué)校的比例甚至逐年下降，由2001年的83%逐年下降為2010年的23.8%，與《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要》提出的“以全日制公辦中小學(xué)為主，確保進(jìn)城務(wù)工人員隨遷子女平等接受義務(wù)教育”的要求，尚有較大差距。
 
    　二、動力困境形成的主要原因
 
    　（一）中央與地方政府間的利益博弈
 
    　在農(nóng)民工市民化過程中，中央政府與地方政府有不同的利益考慮。農(nóng)民工市民化的動力困境與路徑創(chuàng)新三農(nóng)問題圍繞農(nóng)民工市民化的財(cái)政供給問題，地方政府對中央政府通過行政命令的方式要求地方全額投入的做法頗有微詞。在地方政府看來，農(nóng)民工市民化問題涉及全國各地，其制度性、全局性問題只有上升到國家層面，由中央推動和協(xié)調(diào)才能解決。而且，農(nóng)民工問題的核心是待遇權(quán)問題，所以解決問題的關(guān)鍵是財(cái)力支持。由于農(nóng)民工很大一部分在制造業(yè)就業(yè)，中央通過增值稅已將其在流入地創(chuàng)造價(jià)值的大頭收歸國家，并通過轉(zhuǎn)移支付撥入流出地。
 
    ?。ǘ┱块T間的利益博弈
 
    　1. 戶籍制度方面。從表面上看，目前公安部門推行的戶籍制度改革似乎是解決城鄉(xiāng)勞動力流動問題的鑰匙，但理性分析可以發(fā)現(xiàn)，戶籍制度并不是問題的全部，實(shí)際上戶籍制度本身和與戶籍制度相關(guān)的制度并不一致，只有打破了與戶籍制度相關(guān)的一系列制度約束鏈條，取消戶籍制度才有實(shí)質(zhì)性意義。由于其它職能部門負(fù)責(zé)的宏觀調(diào)控、教育經(jīng)費(fèi)、勞動就業(yè)保障、社會保險(xiǎn)、最低生活保障線、優(yōu)撫安置、征兵制度等配套制度改革不能及時(shí)出臺，從而使戶籍制度改革受到極大的非議。從更深層次的角度講，實(shí)質(zhì)上就是主管戶籍的公安部門，與發(fā)改、教育、勞動與社會保障、民政等政府部門間的利益沖突在作怪。由于部門利益不協(xié)調(diào)導(dǎo)致的部門制度建設(shè)不足，使得與戶籍制度相關(guān)的這些制度約束鏈，難以如公安部門所愿進(jìn)行配套的制度創(chuàng)新。
 
    　2. 農(nóng)民工社會管理信息方面。條塊分割、重復(fù)建設(shè)、重復(fù)采集、共享不暢等問題較為突出。各地公安、計(jì)生、人社等部門均有一套農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移勞動力信息數(shù)據(jù)，但差別較大，有的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)甚至相差近一倍。更值得注意的是，許多部門針對本部門的業(yè)務(wù)特點(diǎn)花了大量的人力、物力對農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移勞動力開展信息統(tǒng)計(jì)，但部門間信息共享率非常低，往往不輕易提供給其它部門使用，這不僅造成了公共資源投入的浪費(fèi)，也導(dǎo)致服務(wù)和管理政策難以協(xié)調(diào)銜接。
 
    　3. 農(nóng)民工培訓(xùn)方面。由于資金渠道分散，培訓(xùn)主體多樣，整合銜接又受部門利益的影響，農(nóng)民工培訓(xùn)成效低下。農(nóng)業(yè)、社保、扶貧等部門都在以多種形式開展農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移勞動力培訓(xùn)工作，但彼此之間缺乏溝通協(xié)作，培訓(xùn)實(shí)體各自為政、專業(yè)重復(fù)設(shè)置的情況多有發(fā)生，嚴(yán)重影響培訓(xùn)效果。
 
　    （三）本地居民與外來居民的利益博弈
 
    　在二元戶籍制度下，一些城市居民認(rèn)為，突然取消戶籍制度會帶來城市的交通、教育、治安和醫(yī)療等問題，甚至?xí)沟谜麄€(gè)城市系統(tǒng)癱瘓。雖然城市居民也認(rèn)為戶籍制度需要改革，但不贊成以犧牲城市居民的利益來滿足農(nóng)民工利益的“削高就低”的方式。一些城市居民作為城市偏向政策的既得利益階層，對農(nóng)民工市民化總是充滿消極態(tài)度。而在現(xiàn)實(shí)中，城市政府通常具有明顯的偏向城市的傾向。
 
    　我國目前的人民代表大會制度，是在城市區(qū)一級實(shí)行直接選舉人大代表，下一級人大代表投票選舉高一級人大代表，每一級人大投票選舉同級人民政府組成人員。這極易導(dǎo)致城市政府傾向于對本地居民利益負(fù)責(zé)。
 
    　三、新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中農(nóng)民工市民化的路徑創(chuàng)新
 
    ?。ㄒ唬┩黄评娓窬?，實(shí)施農(nóng)民工市民化國家行動計(jì)劃
 
    　我國農(nóng)民工市民化必然觸及到某些利益格局， 特別是各級政府、各部門和各階層的利益沖突，這些利益沖突應(yīng)成為重要改革內(nèi)容，需要國家層面的強(qiáng)力推動。國家應(yīng)從戰(zhàn)略和全局的高度，制訂實(shí)施農(nóng)民工市民化的國家行動計(jì)劃，進(jìn)一步加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，明確更為系統(tǒng)具體的戰(zhàn)略安排，提出切實(shí)可行的路線圖。重點(diǎn)從如何長期規(guī)劃和引導(dǎo)農(nóng)民工穩(wěn)定就業(yè)、如何保障農(nóng)民工及家庭在流入地穩(wěn)定下來，并出臺一攬子市民化制度創(chuàng)新和政策保障措施，有計(jì)劃、有步驟地推進(jìn)農(nóng)民工市民化進(jìn)程。
 
    　（二）推進(jìn)落戶城鎮(zhèn)和城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)延伸覆蓋并舉
 
    　穩(wěn)定的制度預(yù)期是推進(jìn)農(nóng)民工市民化的關(guān)鍵所在。根據(jù)我國農(nóng)民工現(xiàn)狀特征及市民化要求，建議以“符合條件的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移勞動力落戶城鎮(zhèn)和農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移勞動力享有城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)”并舉，賦予農(nóng)民工穩(wěn)定的制度預(yù)期，促進(jìn)農(nóng)民工市民化進(jìn)程。
 
    　1. 深化戶籍制度改革，加快符合條件有意愿的農(nóng)民工落戶就業(yè)城鎮(zhèn)。各類城鎮(zhèn)要健全農(nóng)民工落戶制度，根據(jù)綜合承載能力和發(fā)展?jié)摿?，以就業(yè)年限、居住年限、城鎮(zhèn)社會保險(xiǎn)參保年限等為基準(zhǔn)條件，因地制宜制定具體的農(nóng)民工落戶標(biāo)準(zhǔn)，并向全社會公布，引導(dǎo)農(nóng)民工在城鎮(zhèn)落戶的預(yù)期和選擇。
 
    　2. 按照保障基本、循序漸進(jìn)的原則，推進(jìn)城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)全面覆蓋農(nóng)民工，引導(dǎo)農(nóng)民工在城市就業(yè)與居住的預(yù)期與選擇。進(jìn)一步健全農(nóng)民工勞動權(quán)益保護(hù)機(jī)制，加強(qiáng)農(nóng)民工職業(yè)技能培訓(xùn)，加大農(nóng)民工創(chuàng)業(yè)政策扶持力度，保障隨遷子女平等享有受教育權(quán)利，依法將農(nóng)民工納入城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)，采取廉租住房、公共租賃住房、租賃補(bǔ)貼等多種方式改善農(nóng)民工居住條件等等制度安排，推進(jìn)農(nóng)民工與城市居民享有平等的城市基本公共服務(wù)，使農(nóng)民工安心在城市就業(yè)創(chuàng)業(yè)。
 
    　（三）近期與遠(yuǎn)期結(jié)合，推進(jìn)農(nóng)民工市民化的制度創(chuàng)新
 
    　農(nóng)民工市民化不能一蹴而就，要在制度設(shè)計(jì)中區(qū)分遠(yuǎn)期和近期，構(gòu)建過渡性制度安排。遠(yuǎn)期制度安排要以居住地登記戶口為基本形式，取消農(nóng)業(yè)戶口、非農(nóng)業(yè)戶口，建立全國城鄉(xiāng)統(tǒng)一的、平等的新型戶口登記制度；推進(jìn)城鄉(xiāng)一體的社會保障、教育等制度改革，實(shí)行城鄉(xiāng)一體化管理。近期制度安排要逐步進(jìn)行戶籍制度的配套改革；廢除以戶籍為依據(jù)的就業(yè)制度，建立全國統(tǒng)一的勞動力市場和就業(yè)制度；改革社會保障制度，構(gòu)建過渡性的農(nóng)民工社會保障制度。
 
    　在推進(jìn)近期制度改革時(shí)，應(yīng)注意以下幾個(gè)方面：近期制度安排與遠(yuǎn)期制度設(shè)想不能互相抵觸和矛盾，并能很好的銜接；近期制度安排應(yīng)能在空間上進(jìn)行制度鏈接，推進(jìn)農(nóng)民工社會保障、住房公積金等的異地轉(zhuǎn)移制度改革；制度改革是多方面和多層次的，制度之間要互為關(guān)聯(lián)、互為促進(jìn)。
 
    　（四）增強(qiáng)政府的責(zé)任，建立督查、激勵(lì)和懲罰機(jī)制
 
    　推進(jìn)農(nóng)民工市民化是一個(gè)既復(fù)雜又艱巨的工程，需要各級政府從國家發(fā)展改革大局出發(fā)，突破狹隘的利益觀，增強(qiáng)推進(jìn)農(nóng)民工市民化工作的責(zé)任意識。中央政府要有明確的制度設(shè)計(jì)， 更多地承擔(dān)農(nóng)民工市民化成本，對各地農(nóng)民工市民化工作加強(qiáng)指導(dǎo)和督查，并研究建立農(nóng)民工市民化的激勵(lì)和懲罰機(jī)制，特別是要加快探索建立財(cái)政轉(zhuǎn)移支付和新增建設(shè)用地規(guī)模與城鎮(zhèn)戶籍人口掛鉤機(jī)制、農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口“三權(quán)”有效實(shí)現(xiàn)與進(jìn)城落戶的聯(lián)動機(jī)制。地方政府要提高認(rèn)識，把農(nóng)民工市民化作為本地政府應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的責(zé)任，并且努力加大對農(nóng)民工市民化的財(cái)政投入，在條件允許的情況下盡可能地放寬落戶條件，加快推進(jìn)城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)向農(nóng)民工延伸覆蓋?！?br />  
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　    （作者單位：宏觀經(jīng)濟(jì)研究院國土所）