农民工市民化的动力困境与路径创新时间： 2016-06-17信息来源：欧阳慧　作者：hjr_admin　责编：

    　摘要：目前，我国农民工市民化进展缓慢关键是各地推进此项工作的动力不足。为此，研究新型城镇化背景下我国农民工市民化的动力困境究竟来自哪里，它背后的原因是什么，如何创新推进农民工市民化路径的问题，十分重要，对于加快我国新型城镇化建设具有重要的理论意义和实践价值。
    　关键词：新型城镇化  农民工市民化
 
    　一、推进农民工市民化的动力困境
 
    　（一）认识上的分歧
 
    　各地虽然高度重视农民工工作，但有关实施部门对农民工市民化认识上不太统一。一种认识认为，我国农民工市民化问题只是城镇化进程中的阶段性甚至是暂时性问题，过了这个时期农民工问题自然就解决了，国家没有必要如此高度重视。还有一种认识认为，随着农民工维权意识的提高， 反而已成为社会稳定的“刺头”，不好管理。在这种思想的指导下，一些地方主要从维护本地社会稳定出发，对农民工实行“控制性管理”，“以业管人、以房控人”的传统管理模式较为盛行，有些地方甚至对农民工管理实行“联保制”。
 
    　众所周知，农民工是我国城市劳动大军中的特殊群体，身份权利受到歧视，合法权益得不到保障，农民工问题已成为危及我国经济持续发展、社会和谐稳定的重大战略性问题。有些地方政府及相关干部对农民工认识的偏颇， 如不及时纠正，将严重影响农民工市民化的进程。
 
    　（二）路径依赖的“锁定效应”
 
    　农民工市民化是一个制度变迁的过程，由于路径依赖的锁定效应，市民化往往面临困境。以农民工市民化的户籍制度为例，这一制度的改革涉及利益格局重新调整，动摇了城市居民在城市就业、社会保障等方面的享有的特权。农民工将可以参与城市就业、社会保障等利益的分享，这改变了原有的利益分配格局。与户籍制度关联性强的劳动就业、社会保障、农地制度和住房保障等制度“相互嵌入”，必然涉及较大的利益格局调整。
 
    　在农民工市民化进程中，旧制度的既得利益维护者使得制度创新陷入诺斯所称的“锁定”效应，严重阻碍制度变迁的进程。根据诺斯的制度变迁的路径依赖理论，必须依靠强有力的政府干预，突破制度变迁的路径“锁定”，制定相关政策，才能有序推进农民工市民化。
 
    　（三）经济增长导向的影响
 
    　近年来，各地正在推进政府绩效考核体系改革，破除“唯GDP”论，但在经济增长下行压力加大的情况下，保增长、保投资又成为城市政府工作的重中之重，“经济增长导向性”考核目标体系并没有转变，一些农民工市民化等工作就得不到应有的重视。一旦经济形势波动，一些城市政府为了保投资、促增长，对企业不给员工签订劳动合同、不交社会保险的行为视而不见，甚至农民工的工资待遇也很难得到保障。
 
    　（四）成本分担机制尚未建立
 
　　农民工市民化给流入地增加了较大的财政压力， 这些支出如何解决，国家尚缺乏统一全局性的安排和有效的实施方案。据广东测算，全省异地务工人员总数约2673万人，从人均资本存量和人均公共服务支出两个方面对所需成本进行的初步测算的结果是，解决所有异地务工人员的市民化问题每年需安排财政支出约2100亿元。虽然《国家新型城镇化规划》明确了中央、省、市的分担机制，明确了政府、企业和个人的承担责任，但“各级政府根据基本公共服务的事权划分，承担相应的财政支出责任”的规定，依然难以破除以流入地为主承担农民工市民化的格局。
 
    　受流入地政府公共服务能力的影响时，农业转移劳动力的公共服务水平容易受到冲击。如，受财政供给能力影响，东莞市农民工子女就读公办学校的比例甚至逐年下降，由2001年的83%逐年下降为2010年的23.8%，与《国家中长期教育改革和发展规划纲要》提出的“以全日制公办中小学为主，确保进城务工人员随迁子女平等接受义务教育”的要求，尚有较大差距。
 
    　二、动力困境形成的主要原因
 
    　（一）中央与地方政府间的利益博弈
 
    　在农民工市民化过程中，中央政府与地方政府有不同的利益考虑。农民工市民化的动力困境与路径创新三农问题围绕农民工市民化的财政供给问题，地方政府对中央政府通过行政命令的方式要求地方全额投入的做法颇有微词。在地方政府看来，农民工市民化问题涉及全国各地，其制度性、全局性问题只有上升到国家层面，由中央推动和协调才能解决。而且，农民工问题的核心是待遇权问题，所以解决问题的关键是财力支持。由于农民工很大一部分在制造业就业，中央通过增值税已将其在流入地创造价值的大头收归国家，并通过转移支付拨入流出地。
 
    　（二）政府部门间的利益博弈
 
    　1. 户籍制度方面。从表面上看，目前公安部门推行的户籍制度改革似乎是解决城乡劳动力流动问题的钥匙，但理性分析可以发现，户籍制度并不是问题的全部，实际上户籍制度本身和与户籍制度相关的制度并不一致，只有打破了与户籍制度相关的一系列制度约束链条，取消户籍制度才有实质性意义。由于其它职能部门负责的宏观调控、教育经费、劳动就业保障、社会保险、最低生活保障线、优抚安置、征兵制度等配套制度改革不能及时出台，从而使户籍制度改革受到极大的非议。从更深层次的角度讲，实质上就是主管户籍的公安部门，与发改、教育、劳动与社会保障、民政等政府部门间的利益冲突在作怪。由于部门利益不协调导致的部门制度建设不足，使得与户籍制度相关的这些制度约束链，难以如公安部门所愿进行配套的制度创新。
 
    　2. 农民工社会管理信息方面。条块分割、重复建设、重复采集、共享不畅等问题较为突出。各地公安、计生、人社等部门均有一套农业转移劳动力信息数据，但差别较大，有的统计数据甚至相差近一倍。更值得注意的是，许多部门针对本部门的业务特点花了大量的人力、物力对农业转移劳动力开展信息统计，但部门间信息共享率非常低，往往不轻易提供给其它部门使用，这不仅造成了公共资源投入的浪费，也导致服务和管理政策难以协调衔接。
 
    　3. 农民工培训方面。由于资金渠道分散，培训主体多样，整合衔接又受部门利益的影响，农民工培训成效低下。农业、社保、扶贫等部门都在以多种形式开展农业转移劳动力培训工作，但彼此之间缺乏沟通协作，培训实体各自为政、专业重复设置的情况多有发生，严重影响培训效果。
 
　    （三）本地居民与外来居民的利益博弈
 
    　在二元户籍制度下，一些城市居民认为，突然取消户籍制度会带来城市的交通、教育、治安和医疗等问题，甚至会使得整个城市系统瘫痪。虽然城市居民也认为户籍制度需要改革，但不赞成以牺牲城市居民的利益来满足农民工利益的“削高就低”的方式。一些城市居民作为城市偏向政策的既得利益阶层，对农民工市民化总是充满消极态度。而在现实中，城市政府通常具有明显的偏向城市的倾向。
 
    　我国目前的人民代表大会制度，是在城市区一级实行直接选举人大代表，下一级人大代表投票选举高一级人大代表，每一级人大投票选举同级人民政府组成人员。这极易导致城市政府倾向于对本地居民利益负责。
 
    　三、新型城镇化进程中农民工市民化的路径创新
 
    　（一）突破利益格局，实施农民工市民化国家行动计划
 
    　我国农民工市民化必然触及到某些利益格局， 特别是各级政府、各部门和各阶层的利益冲突，这些利益冲突应成为重要改革内容，需要国家层面的强力推动。国家应从战略和全局的高度，制订实施农民工市民化的国家行动计划，进一步加强顶层设计，明确更为系统具体的战略安排，提出切实可行的路线图。重点从如何长期规划和引导农民工稳定就业、如何保障农民工及家庭在流入地稳定下来，并出台一揽子市民化制度创新和政策保障措施，有计划、有步骤地推进农民工市民化进程。
 
    　（二）推进落户城镇和城镇基本公共服务延伸覆盖并举
 
    　稳定的制度预期是推进农民工市民化的关键所在。根据我国农民工现状特征及市民化要求，建议以“符合条件的农业转移劳动力落户城镇和农业转移劳动力享有城镇基本公共服务”并举，赋予农民工稳定的制度预期，促进农民工市民化进程。
 
    　1. 深化户籍制度改革，加快符合条件有意愿的农民工落户就业城镇。各类城镇要健全农民工落户制度，根据综合承载能力和发展潜力，以就业年限、居住年限、城镇社会保险参保年限等为基准条件，因地制宜制定具体的农民工落户标准，并向全社会公布，引导农民工在城镇落户的预期和选择。
 
    　2. 按照保障基本、循序渐进的原则，推进城镇基本公共服务全面覆盖农民工，引导农民工在城市就业与居住的预期与选择。进一步健全农民工劳动权益保护机制，加强农民工职业技能培训，加大农民工创业政策扶持力度，保障随迁子女平等享有受教育权利，依法将农民工纳入城镇职工基本医疗保险，采取廉租住房、公共租赁住房、租赁补贴等多种方式改善农民工居住条件等等制度安排，推进农民工与城市居民享有平等的城市基本公共服务，使农民工安心在城市就业创业。
 
    　（三）近期与远期结合，推进农民工市民化的制度创新
 
    　农民工市民化不能一蹴而就，要在制度设计中区分远期和近期，构建过渡性制度安排。远期制度安排要以居住地登记户口为基本形式，取消农业户口、非农业户口，建立全国城乡统一的、平等的新型户口登记制度；推进城乡一体的社会保障、教育等制度改革，实行城乡一体化管理。近期制度安排要逐步进行户籍制度的配套改革；废除以户籍为依据的就业制度，建立全国统一的劳动力市场和就业制度；改革社会保障制度，构建过渡性的农民工社会保障制度。
 
    　在推进近期制度改革时，应注意以下几个方面：近期制度安排与远期制度设想不能互相抵触和矛盾，并能很好的衔接；近期制度安排应能在空间上进行制度链接，推进农民工社会保障、住房公积金等的异地转移制度改革；制度改革是多方面和多层次的，制度之间要互为关联、互为促进。
 
    　（四）增强政府的责任，建立督查、激励和惩罚机制
 
    　推进农民工市民化是一个既复杂又艰巨的工程，需要各级政府从国家发展改革大局出发，突破狭隘的利益观，增强推进农民工市民化工作的责任意识。中央政府要有明确的制度设计， 更多地承担农民工市民化成本，对各地农民工市民化工作加强指导和督查，并研究建立农民工市民化的激励和惩罚机制，特别是要加快探索建立财政转移支付和新增建设用地规模与城镇户籍人口挂钩机制、农业转移人口“三权”有效实现与进城落户的联动机制。地方政府要提高认识，把农民工市民化作为本地政府应当承担的责任，并且努力加大对农民工市民化的财政投入，在条件允许的情况下尽可能地放宽落户条件，加快推进城镇基本公共服务向农民工延伸覆盖。□
 
    　参考文献：
    　[1]申兵等著. 农民工市民化的若干问题研究 [M]. 北京：中国计划出版社，2012.
    　[2]蔡昉. 中国人口与劳动问题报告 [R]. 北京：社会科学文献出版社，2004.
    　[3]中国社会科学院. 中国城市发展报告：农业转移人口的市民化 [M]. 北京：社会科学文献出版社，2013.
    　[4]魏后凯，苏红键. 中国农业转移人口市民化进程研究 [J]. 中国人口科学，2013（10）.
    　[5]欧阳慧，曲凤杰. 农民工社会管理的创新实践与潜在问题 [J]. 宏观经济管理，2012（08）.
    　[6]郭金喜. 传统产业集群升级：路径依赖和蝴蝶效应耦合分析 [J]. 经济学家，2007（03）.
　　[7]周萍. 城乡统筹制度变迁的路径依赖 [J]. 现代经济信息，2011（02）.
    　[8]科斯. 诺斯，威廉姆森等著. 制度、契约与组织——从新制度经济学角度的透视 [M]. 北京：经济科学出版社，2003.
    　[9]佟星格，王丽丽. 农民工市民化意愿及其影响因素的实证研究——以大连市为例 [J]. 调研世界，2015（03）.
    　[10]欧阳慧. 农业转移劳动力市民化市民化研究 [M]. 北京：中国经济出版社，2014.
　　[11]翟学伟. 社会流动与关系信任——也论关系强度与农民工的求职策略 [J]. 社会学研究，2003（01）.
 
　    （作者单位：宏观经济研究院国土所）