城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)融資問題探討時(shí)間： 2016-07-02信息來源：尹蘭香　作者：hjr_admin　責(zé)編：

　　DOI:10.16144/j.cnki.issn1002-8072.2015.17.037
 
　　目前我國城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)主要依靠財(cái)政投資和銀行貸款，建設(shè)資金短缺成為制約城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的瓶頸。而城市基礎(chǔ)設(shè)施供應(yīng)不足導(dǎo)致我國城市化質(zhì)量普遍不高。因此，亟需拓寬融資渠道，增加資金投入，加快城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，提高我國城市化水平和質(zhì)量。
 
　　一、城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)融資利益相關(guān)者分析
 
　　城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)融資過程中涉及的利益相關(guān)者眾多，一般包括政府、投資者、經(jīng)營者、中介機(jī)構(gòu)等。明確各利益相關(guān)者的地位作用和利益訴求，對(duì)理順其關(guān)系、促進(jìn)融資活動(dòng)順利進(jìn)行至關(guān)重要。
 
　　政府的利益訴求主要是城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)規(guī)劃能夠得到落實(shí)。隨著城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)管理水平的提高和融資渠道的拓寬，政府不僅是投資的主體，更應(yīng)成為城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)融資的組織者和協(xié)調(diào)者。政府根據(jù)民眾的需求，提出城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)規(guī)劃，組織募集建設(shè)所需的資金。隨著銀行貸款、債券融資等多種融資方式的運(yùn)用，尤其是民營資本、外資越來越多地參與到城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中，政府的投資者身份應(yīng)當(dāng)?shù)?，突出做好組織者的工作，籌集建設(shè)所需資金，協(xié)調(diào)各方利益，保證城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)順利進(jìn)行。
 
　　投資者即是城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的出資者，在以往的城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)融資過程中，出資者往往是政府和銀行。政府作為投資者，主要目的通常不在于項(xiàng)目的盈利性和資金的安全性，而是“發(fā)動(dòng)機(jī)”和“助推劑”。在當(dāng)前財(cái)政資金難以滿足建設(shè)需要的情況下，應(yīng)當(dāng)將有限的財(cái)政資金用好，切實(shí)起到“發(fā)動(dòng)機(jī)”和“助推劑”的作用。銀行作為城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投資者，在以往的城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)融資中，出資比重較大，其利益訴求在于資金的安全性。由于城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資往往期限長、收益低、風(fēng)險(xiǎn)高，因此銀行也無法無限制地?cái)U(kuò)大對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的貸款規(guī)模。今后，應(yīng)創(chuàng)新融資模式，使更多的主體參與到城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)融資中來，成為投資主體。比如發(fā)行市政債券、資產(chǎn)證券化、“BOT”、政府特許經(jīng)營、公私合營等，都可以吸引民間資本乃至外資進(jìn)入城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中。需要說明的是，社會(huì)資本的本質(zhì)是為“逐利”。因此在融資中，既要以此吸引社會(huì)資本，又要防止其損害項(xiàng)目的公共利益。
 
　　經(jīng)營者的利益訴求主要是獲得滿意的薪酬。經(jīng)營者是項(xiàng)目直接的建設(shè)、營運(yùn)者，以自己的管理知識(shí)和專業(yè)技術(shù)對(duì)城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目進(jìn)行管理。為加強(qiáng)城市公共設(shè)施建設(shè)和營運(yùn)的規(guī)范化、科學(xué)化，提高資金的使用效率，應(yīng)當(dāng)聘請(qǐng)專業(yè)人員負(fù)責(zé)城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的營運(yùn)。
 
　　社會(huì)中介機(jī)構(gòu)的利益訴求在于獨(dú)立開展業(yè)務(wù)，獲取適當(dāng)收益。為保證社會(huì)中介機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性，一般不應(yīng)由經(jīng)營者聘請(qǐng)。社會(huì)中介機(jī)構(gòu)主要是基于獨(dú)立原則對(duì)資金收益和項(xiàng)目質(zhì)量等進(jìn)行鑒證，是城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)融資運(yùn)行必不可少的“潤滑劑”。社會(huì)中介機(jī)構(gòu)主要有注冊(cè)會(huì)計(jì)師、質(zhì)量監(jiān)理機(jī)構(gòu)、律師等。注冊(cè)會(huì)計(jì)師的職責(zé)在于從資金角度鑒定項(xiàng)目的可行性，在政府提出融資倡議、建設(shè)過程中的資金使用報(bào)告以及項(xiàng)目營運(yùn)期間的財(cái)務(wù)報(bào)告，均需要注冊(cè)會(huì)計(jì)師出具相應(yīng)的審計(jì)報(bào)告，以增強(qiáng)相關(guān)報(bào)告的可信度，保證相關(guān)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的順利運(yùn)營。質(zhì)量監(jiān)理機(jī)構(gòu)的職責(zé)在于對(duì)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目質(zhì)量進(jìn)行監(jiān)督，以協(xié)調(diào)經(jīng)營者與政府、投資者的關(guān)系。律師則從法律角度對(duì)項(xiàng)目融資各項(xiàng)活動(dòng)進(jìn)行鑒證，以保證項(xiàng)目的合法性，維護(hù)各方利益。
 
　　二、城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)融資客體分析
 
　　城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)融資客體即為城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目，是為社會(huì)生產(chǎn)和居民生活提供公共服務(wù)的物質(zhì)工程設(shè)施和公共服務(wù)系統(tǒng)的總稱，是城市賴以生存和發(fā)展的前提，具有基礎(chǔ)性和先行性的基本特點(diǎn)。一方面，隨著城市經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的發(fā)展，對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施的種類和服務(wù)質(zhì)量的要求也越來越高；另一方面，完善的基礎(chǔ)設(shè)施對(duì)推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城市化水平的提高起著至關(guān)重要的作用。城市基礎(chǔ)設(shè)施還具有整體性和不可分割性的特點(diǎn)，因此往往投資巨大。城市基礎(chǔ)設(shè)施是為社會(huì)公共利益服務(wù)的，在使用上存在非競爭性和非排他性，因此它也具有一般公共物品或準(zhǔn)公共物品的特征。
 
　　城市基礎(chǔ)設(shè)施按照不同的標(biāo)準(zhǔn)，可以進(jìn)行不同的分類。首先按照其功能，城市基礎(chǔ)設(shè)施可以分為生產(chǎn)性基礎(chǔ)設(shè)施、社會(huì)服務(wù)性基礎(chǔ)設(shè)施和制度保障機(jī)構(gòu)。生產(chǎn)性基礎(chǔ)設(shè)施是指為城市社會(huì)生產(chǎn)服務(wù)的供水、供電、道路交通、倉儲(chǔ)設(shè)備、排污、綠化、災(zāi)害防治等設(shè)施；社會(huì)服務(wù)性基礎(chǔ)設(shè)施是指服務(wù)于居民生活的各種機(jī)構(gòu)和設(shè)施，如商業(yè)和飲食、金融保險(xiǎn)、住宅和公用事業(yè)、公共交通和通訊、教育和保健、文化和體育等設(shè)施；制度保障機(jī)構(gòu)如公安、政法和城市建設(shè)規(guī)劃與管理部門等。其次，按照城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和運(yùn)營的市場(chǎng)化程度分類，可以分為完全市場(chǎng)化的城市基礎(chǔ)設(shè)施、半市場(chǎng)化半政府的城市基礎(chǔ)設(shè)施以及完全政府提供的城市基礎(chǔ)設(shè)施。如商業(yè)和飲食、金融保險(xiǎn)、住宅等基礎(chǔ)設(shè)施，市場(chǎng)規(guī)律能夠有效發(fā)揮作用，可在政府統(tǒng)一規(guī)劃和管理的前提下，由社會(huì)力量參與建設(shè)和運(yùn)營。這一方面有利于減輕政府投資和管理的壓力，另外還可有效發(fā)揮市場(chǎng)競爭的作用，提高社會(huì)經(jīng)濟(jì)效率。另外，對(duì)于供水、供電、供氣、供熱等具有自然壟斷性質(zhì)的項(xiàng)目以及公共交通等具有公益性且投入大、效益低的項(xiàng)目，市場(chǎng)規(guī)律難以有效發(fā)揮其作用，可采取半市場(chǎng)化的方式進(jìn)行建設(shè)和運(yùn)營。對(duì)于自然壟斷項(xiàng)目，應(yīng)當(dāng)在政府限價(jià)政策下采用市場(chǎng)機(jī)制運(yùn)營；對(duì)于投資大、建設(shè)周期長、收益低的項(xiàng)目，可采用財(cái)政補(bǔ)貼方式以鼓勵(lì)社會(huì)資本參與建設(shè)和經(jīng)營。排污、綠化、災(zāi)害防治等城市基礎(chǔ)設(shè)施，往往投入大并難以產(chǎn)生直接經(jīng)濟(jì)效益，社會(huì)力量往往不愿參與，市場(chǎng)機(jī)制無法發(fā)揮作用，應(yīng)當(dāng)由完全由政府提供。
 
　　因此，政府應(yīng)當(dāng)從城市基礎(chǔ)設(shè)施的競爭性、排他性、沉淀成本、規(guī)模經(jīng)濟(jì)、外部效應(yīng)、社會(huì)目標(biāo)、協(xié)調(diào)要求等方面考慮，確定城市基礎(chǔ)設(shè)施融資和運(yùn)營方式。對(duì)于競爭性、排他性強(qiáng)、沉淀成本、規(guī)模經(jīng)濟(jì)較小、外部效應(yīng)不明顯的項(xiàng)目，如社會(huì)服務(wù)性基礎(chǔ)設(shè)施，應(yīng)當(dāng)發(fā)揮市場(chǎng)的力量，鼓勵(lì)社會(huì)資本參與；對(duì)于競爭性、排他性一般，沉淀成本、規(guī)模經(jīng)濟(jì)較大、且具有一定外部效應(yīng)的項(xiàng)目，如生產(chǎn)性基礎(chǔ)設(shè)施，應(yīng)在政府管制的前提下交由市場(chǎng)經(jīng)營；而對(duì)于競爭性、排他性較弱、沉淀成本和規(guī)定經(jīng)濟(jì)較強(qiáng)、并且具有很強(qiáng)外部效應(yīng)的項(xiàng)目，如制度保機(jī)構(gòu)等，應(yīng)當(dāng)由政府或以政府為主來提供。
 
　　三、城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)融資模式分析
 
　　目前，我國基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金來源主要依靠財(cái)政撥款、發(fā)行國債和銀行貸款，資金來源渠道比較單一。傳統(tǒng)融資方式既不能在數(shù)量上滿足城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金的需要，又在結(jié)構(gòu)上對(duì)政府財(cái)政平衡和宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定有著不利得影響。因此，在現(xiàn)階段必須要?jiǎng)?chuàng)新融資模式，募集城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)所需資金，分散財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，減輕政府和銀行的資金壓力和風(fēng)險(xiǎn)。
 
　　BOT（建設(shè)—經(jīng)營—轉(zhuǎn)移）模式。BOT模式是指政府將一項(xiàng)城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的特許經(jīng)營權(quán)授予給承包商，由承包商募集資金進(jìn)行建設(shè)，并在一定期限內(nèi)享有項(xiàng)目的經(jīng)營權(quán)獲取收益，經(jīng)營期滿后再無償移交給政府。這一模式有兩大優(yōu)勢(shì)：一是由承包商負(fù)責(zé)籌集資金，減輕了政府的財(cái)政壓力；二是由承包商在一定期限內(nèi)負(fù)責(zé)建設(shè)和營運(yùn)，承包商為獲得盡可能高的收益和降低風(fēng)險(xiǎn)，勢(shì)必會(huì)引入先進(jìn)的管理理念和技術(shù)，從而可以提高城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)和營運(yùn)的效率。因此，近二十年來，BOT模式在城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中的應(yīng)用越來越廣泛，但它也存在一定的弊端，例如承包商經(jīng)營期限是一定的，為降低成本，在城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和維護(hù)中會(huì)存在短期行為，不利于城市基礎(chǔ)設(shè)施的長遠(yuǎn)發(fā)展。另外，在承包商的經(jīng)營期間，為獲取高收益，承包商也有可能增設(shè)關(guān)卡，提高交易費(fèi)用，降低服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，與基礎(chǔ)設(shè)施公益性目標(biāo)相背離。因此，政府應(yīng)當(dāng)完善相關(guān)法律政策，加強(qiáng)對(duì)項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)營的引導(dǎo)和約束，使BOT項(xiàng)目運(yùn)作更加科學(xué)、規(guī)范。
 
　　BT（建設(shè)—轉(zhuǎn)移）模式。BT模式是政府授權(quán)給特定機(jī)構(gòu)，由其負(fù)責(zé)承建，建成之后由政府按照合同約定有償收回。BT模式的特點(diǎn)在于承建機(jī)構(gòu)既具有建設(shè)管理職能，又具備融資功能。BT模式的優(yōu)點(diǎn)主要有兩點(diǎn)：一是減輕了政府的資金壓力，在建設(shè)期間，由承建機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)融資，等項(xiàng)目完工之后再由政府有償收回；二是有利于項(xiàng)目質(zhì)量控制，承建機(jī)構(gòu)只有符合合同約定的質(zhì)量要求才能將工程移交給政府，獲得相應(yīng)報(bào)酬。但是在BT模式下，政府對(duì)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)期間的管控會(huì)下降，容易造成項(xiàng)目爛尾。因此，在采用BT模式時(shí)，政府需要對(duì)建設(shè)期間的工程進(jìn)行監(jiān)管，防止承建單位利用城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目濫用政府信用。
 
　　TOT（轉(zhuǎn)移—經(jīng)營—轉(zhuǎn)移）模式。不同于BOT模式將建設(shè)過程中的城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目轉(zhuǎn)移給承包商，TOT模式下政府將已建成的項(xiàng)目轉(zhuǎn)移給承包商，以營運(yùn)期間的收益為標(biāo)準(zhǔn)一次性地從承包商手中獲取一筆資金，承包商獲取該項(xiàng)目一定時(shí)期的特許經(jīng)營權(quán)并獲得收益，特許經(jīng)營期滿后再將項(xiàng)目移交給政府。在TOT模式下，政府前期需要投入一大筆資金進(jìn)行城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的建設(shè)，但是在移交給承包商時(shí)，可獲取一筆資金，這筆資金可用于其他方面。但是在承包商經(jīng)營期間，政府也要加強(qiáng)城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的監(jiān)管，防止承包商過度使用。
 
　　PPP（公私合營）模式。這種模式下政府部門和企業(yè)基于特定的目的形成相互合作的關(guān)系，通過合作能夠達(dá)到比單獨(dú)行動(dòng)更為有利的結(jié)果。PPP模式中政府并沒有將所有的責(zé)任轉(zhuǎn)移給私人部門，而是由合作方共同承擔(dān)責(zé)任和融資風(fēng)險(xiǎn)。但是采用PPP模式，公共部門和私人部門間的契約安排比較復(fù)雜，在現(xiàn)實(shí)中容易出現(xiàn)公共部門被私人部門“綁架”，從而滋生腐敗。
 
　　ABS（資產(chǎn)支持證券化）模式。ABS模式是指以項(xiàng)目存量資產(chǎn)為依托，以項(xiàng)目未來收益為保證，在資本市場(chǎng)上發(fā)行證券獲得資金的一種方式。ABS模式需要依靠成熟的資本市場(chǎng)，在我國目前法律環(huán)境、會(huì)計(jì)準(zhǔn)則、稅收政策等尚不完善、不健全的環(huán)境下，往往難以實(shí)施。
 
　　TIF（稅收遞增財(cái)務(wù)安排）模式。TIF模式是指政府出資為某一地區(qū)的居民建設(shè)了基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目后，相應(yīng)提高該地區(qū)的稅負(fù)，增加的稅收歸政府所有，直到基礎(chǔ)設(shè)施投資全部回收。這種方式的理由是城市基礎(chǔ)設(shè)施促進(jìn)了當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的發(fā)展，方便了居民生活，當(dāng)?shù)仄髽I(yè)和居民理應(yīng)為享受的城市基礎(chǔ)設(shè)施“買單”。這種模式只對(duì)當(dāng)?shù)卦龆?，其他地區(qū)不受影響，因此也體現(xiàn)了公平原則。
 
　　TOD（以公共交通為導(dǎo)向）模式。該模式下，政府利用城市規(guī)劃的信息優(yōu)勢(shì)，在擬規(guī)劃發(fā)展區(qū)域內(nèi)以較低的價(jià)格獲取土地，然后通過基礎(chǔ)設(shè)施（主要是交通基礎(chǔ)設(shè)施）的完善實(shí)現(xiàn)附近土地的增值，政府再出售手中掌握的土地獲取收益以彌補(bǔ)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)發(fā)生的支出。
 
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