地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)引入公私合作模式的困境及突破路徑時間： 2016-07-02信息來源：張平　作者：hjr_admin　責(zé)編：

　　摘要：在緩解地方融資平臺債務(wù)風(fēng)險壓力、積極推動國內(nèi)產(chǎn)能過剩“走出去”的背景下，在地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中引入公私合作（PPP）模式，不僅是宏觀層面的“體制機(jī)制變革”，更是微觀層面的“操作方式”升級。目前，我國城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中采用PPP 模式存在三大困境，應(yīng)采取措施加以解決。
　　關(guān)鍵詞：基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)；公私合作模式（PPP）；私人資本；建設(shè)—經(jīng)營—轉(zhuǎn)讓（BOT）；特許經(jīng)營
　　中圖分類號：F832.48  文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A
　　文章編號：1007—7685（2015）04—0069—04
　　作者簡介：張平，天津財經(jīng)大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院副教授。
　　注：本文是國家社科基金青年項目“我國‘影子銀行’風(fēng)險和地方政府財政風(fēng)險間的交叉?zhèn)魅緳C(jī)制及其監(jiān)控政策研究”（編號：14CJY063）的成果。
 
　　推廣政府與社會資本合作即公私合作（PPP）模式，鼓勵社會資本參與地方城市基礎(chǔ)設(shè)施和公共事業(yè)的投資運營，可提高基礎(chǔ)設(shè)施供給效率和公共產(chǎn)品質(zhì)量，逐步化解政府性債務(wù)，對我國新型城鎮(zhèn)化建設(shè)大有裨益。然而，基礎(chǔ)設(shè)施項目的公益性程度差異較大，使PPP的應(yīng)用呈現(xiàn)多樣性、復(fù)雜性，如何根據(jù)城市基礎(chǔ)設(shè)施公益性程度來撬動民間資本參與地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的“踏板”，解決PPP運作的現(xiàn)實困難成為當(dāng)前亟待解決的問題。
 
　　一、我國公私合作（PPP）模式的特征
 
　　我國PPP中的社會資本不僅包括外商投資、民營資本，還包括與當(dāng)?shù)卣疀]有行政管理關(guān)系的中央企業(yè)投資、外地國有企業(yè)投資等。具體而言，我國PPP的主要特征為：第一，政府與私人部門共同組成特定項目公司（Special Purpose Vehicle，SPV），針對特定項目或資產(chǎn)與政府簽訂特許經(jīng)營合同，并由SPV負(fù)責(zé)項目設(shè)計、融資、建設(shè)、運營，特許經(jīng)營期滿后SPV終結(jié)。^[1]第二，公私部門通過SPV進(jìn)行全過程合作，不僅包括融資、建設(shè)、特許經(jīng)營，還包括規(guī)劃、設(shè)計等前期工作。第三，私人部門在特許經(jīng)營期內(nèi)一般通過收取“使用者付費”來獲得成本補(bǔ)償及合理回報。
 
　　二、我國PPP的主要運作方式
 
　　PPP模式注重結(jié)果而不是實現(xiàn)方式，它是一種激勵型制度安排。由于能否“盈利”是社會資本的關(guān)注點，故而設(shè)計社會資本的投入和收益類型即成為PPP成功的關(guān)鍵。目前，我國PPP模式下社會資本的投入類型包括收購股權(quán)或收購資產(chǎn)、投融資建設(shè)、經(jīng)營管理、按需求提供服務(wù)四種，而其收益類型則呈多樣化，如直接向公眾或公共部門收費、政府給予財政補(bǔ)貼、經(jīng)營項目副產(chǎn)品、降低營業(yè)成本擴(kuò)大盈利空間、將盈虧狀況或概率不同的項目打包實施PPP等。鑒于社會資本對公共項目的投入類型有所區(qū)別，致使其參與PPP的程度不同，項目產(chǎn)權(quán)的歸屬也不同。因而，目前我國PPP的運作方式可歸納為圖1所示的四類。
   
   　 （一）股權(quán)方式
 
　　我國以股權(quán)方式開展的PPP項目主要有如下兩種：一是國有股權(quán)轉(zhuǎn)讓。對城市供水、供氣等已相對成熟且長期由國有企業(yè)壟斷的行業(yè)，國有企業(yè)依法將其股東權(quán)益有償轉(zhuǎn)讓給外資企業(yè)或民營企業(yè)，組建雙方共同持股的合營項目公司，該公司在公私雙方約定的特許經(jīng)營期內(nèi)建立以董事會為中心的公司治理模式，以“使用者付費”作為經(jīng)營收入，按照股權(quán)比例分享利潤。^[2]二是公私合資入股。對高速公路、民用機(jī)場、能源站等盈利能力良好的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目，可依法由國有企業(yè)與民營企業(yè)或外資企業(yè)共同出資建設(shè)，組建雙方共同持股的合營項目公司，依據(jù)實際情況由民間資本控股或參股，在公私雙方約定的特許經(jīng)營期內(nèi)建立以董事會為中心的公司治理模式，以“使用者付費”作為經(jīng)營收入，按照股權(quán)比例分享利潤。
 
    ?。ǘ┓止ず献鞣绞?br />  
　　對于醫(yī)療、教育等人力資本或某些特殊物質(zhì)資本占據(jù)重要地位，社會資本無法完全通過市場實現(xiàn)其優(yōu)化配置的行業(yè)，現(xiàn)階段的做法是PPP項目產(chǎn)權(quán)屬于政府，公私雙方共同組建合營項目公司，公共部門承擔(dān)人力資本、特殊物質(zhì)資本的配置工作，私人部門承擔(dān)項目的建設(shè)及項目運營期間的日常管理、設(shè)備維護(hù)、專家服務(wù)等工作，當(dāng)私人部門提供服務(wù)的質(zhì)量達(dá)不到要求時政府可實施懲罰，雙方在約定的特許經(jīng)營期內(nèi)各司其職、各盡所能，共同實現(xiàn)公共服務(wù)質(zhì)量與效率的提升。
 
    ?。ㄈ┨卦S經(jīng)營方式
 
    　傳統(tǒng)BOT方式由于私人部門不介入項目前期論證而對項目理解不全面，對風(fēng)險的識別與評判不準(zhǔn)確，公共部門在運營期間因?qū)㈨椖?ldquo;全部外包”出去導(dǎo)致私人部門過度追求利潤，難以保障項目的公益性。為規(guī)避傳統(tǒng)BOT模式的弊端，目前嘗試通過公私雙方共同組建SPV來保證新建項目中私人部門能參與前期論證，同時保證項目特許經(jīng)營中政府對公共產(chǎn)品盈利狀況的有效監(jiān)管，一旦項目收益超出預(yù)期，政府就依據(jù)合同約定下調(diào)公共產(chǎn)品價格，避免其獲得暴利；反之，政府就通過補(bǔ)貼或漲價等方式使私人部門獲得合理回報，從而將傳統(tǒng)BOT模式進(jìn)行改良。
 
    　（四）購買公共服務(wù)方式
 
    　我國購買公共服務(wù)方式的PPP模式不僅可由政府部門運用財政支出購買公共服務(wù)，還可由私人部門在特許經(jīng)營期內(nèi)直接收取“使用者付費”，且公私雙方還需組建SPV以實現(xiàn)對服務(wù)績效和服務(wù)成本的嚴(yán)密監(jiān)控。
 
    　三、地方政府城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中引入PPP運作模式的困境
 
    　（一）確定政府與私人部門“雙贏”的利益分配機(jī)制較為困難
 
    　利益分配機(jī)制的實質(zhì)是“定價”，這是PPP 模式中最重要、最困難的環(huán)節(jié)。定價低，無法有效吸引私人資本；定價高，基礎(chǔ)設(shè)施項目出現(xiàn)暴利，違背基礎(chǔ)設(shè)施準(zhǔn)公共產(chǎn)品的本質(zhì)屬性，政府又會面臨較大的社會輿論壓力。最理想的“定價”是私人部門“盈利但不暴利”。從國際經(jīng)驗看，通常根據(jù)建造成本、運營維護(hù)費用、預(yù)期收益率等因素，^[3]“倒算”出價格上限，并根據(jù)未來使用流量、消費價格指數(shù)（CPI）等變量，確定定價公式。這種定價機(jī)制較成本加價法更能限定價格的隨意上漲，同時也能激勵私人部門降低成本、提高效率。但目前我國盡管也是根據(jù)BOT等公私合作項目的成本和未來收益定價，但實際很難在項目前期準(zhǔn)確估算項目未來流量，又大多沒有在特許權(quán)協(xié)議中對私人收益做出“可以調(diào)整”的約束性條款，從而導(dǎo)致難以確定恰當(dāng)?shù)恼c私人間利益分配機(jī)制。
 
    ?。ǘ┐_定政府與私人部門間適度的風(fēng)險分擔(dān)機(jī)制較為困難
 
　    風(fēng)險分擔(dān)的最優(yōu)原則是，誰對哪種風(fēng)險最有控制力，誰就承擔(dān)相應(yīng)的風(fēng)險。一般而言，私人部門擅長控制建造、運營、技術(shù)風(fēng)險，政府擅長分擔(dān)政治、法律、政策風(fēng)險。政府既不適宜承擔(dān)過多風(fēng)險，也不適合將風(fēng)險過多轉(zhuǎn)移給私人部門。目前，部分地方政府出于吸引民間資本的目的，往往對公私合作項目給予過多的承諾，甚至“兜底”了一些市場風(fēng)險，導(dǎo)致政府支出壓力較大，這就違背了政府為緩解地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金壓力而費盡心力引入PPP運作模式的初衷。
 
   　 （三）政府角色的恰當(dāng)轉(zhuǎn)變較為困難
 
    　公私合作建設(shè)城市基礎(chǔ)設(shè)施項目的模式與傳統(tǒng)模式的主要區(qū)別之一，就在于政府要從“經(jīng)營者”轉(zhuǎn)變?yōu)?ldquo;監(jiān)督者”。因為大多數(shù)基礎(chǔ)設(shè)施項目，如供水、供電、供熱等，都具有自然壟斷的特征，私人部門傾向于定高價，牟取暴利。這就要求政府在基礎(chǔ)設(shè)施各領(lǐng)域設(shè)立專門的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)對本行業(yè)公私合作項目的監(jiān)管，重點監(jiān)管基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)品的定價和提供效率。目前，我國一方面缺乏這樣的專門監(jiān)管機(jī)構(gòu)或即使有這樣的監(jiān)管機(jī)構(gòu)也由于機(jī)構(gòu)設(shè)置不順、職責(zé)權(quán)限不清等問題導(dǎo)致實際監(jiān)管效果不佳；另一方面，由于政府沒有發(fā)揮好監(jiān)督職能，如缺乏對競爭秩序、資金使用和服務(wù)質(zhì)量的監(jiān)督等，導(dǎo)致部分基礎(chǔ)設(shè)施項目不但沒有提高效率，甚至?xí)筆PP運作的效果偏離政府和社會的預(yù)期。
 
    　四、突破地方政府城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)PPP運作模式困境的路徑
 
　    （一）建立合理的政府和社會資本合作項目定價與調(diào)價機(jī)制
 
   　 定價的合理性是決定PPP項目能否改善公共品供給效率的關(guān)鍵因素，而價格的確定不能單方面考慮私營部門的利益，更要考慮項目受眾的需求?；敬_定準(zhǔn)則應(yīng)為：一是對競爭性強(qiáng)的公共設(shè)施產(chǎn)品價格，應(yīng)讓企業(yè)通過市場自由競價形成定價；二是為防止形成壟斷高價、私營部門獲得暴利，對具有自然壟斷屬性的業(yè)務(wù)和環(huán)節(jié)，仍需實行政府定價，但不再采取傳統(tǒng)體制下僵硬的政府統(tǒng)一直接定價模式，而是采用科學(xué)調(diào)價機(jī)制下的定價模式。根據(jù)PPP項目的受眾范圍不同，PPP項目的定價模式可分為三類：一是聽證定價模式。使用該模式定價的PPP項目受眾較為廣泛，在定價的過程中公眾參與度高，適用于城市供水項目。二是政府統(tǒng)一定價模式。采用該模式定價的PPP項目一般服務(wù)對象比較單一，無需聽證會，決定該PPP項目價格的因素往往是行業(yè)的平均價格指數(shù)。同時，政府出于城市發(fā)展的考慮，往往采取低價收費，以保證項目公益性目標(biāo)的實現(xiàn)，這適用于城市地鐵項目。三是公私雙方博弈模式。采用該模式定價的PPP項目受眾范圍較窄，決定該PPP項目價格的因素更多的是私營部門的談判能力，適用于海水淡化項目、高速公路項目等。^[4]
 
    　科學(xué)的調(diào)價機(jī)制是實現(xiàn)公私部門“共擔(dān)風(fēng)險、優(yōu)勢互補(bǔ)”目標(biāo)、保證公共利益最大化原則的基本手段。PPP項目調(diào)價的基本原則是對私營部門暴利或虧損的情況進(jìn)行調(diào)整，使私營部門能獲得長期合理的回報。產(chǎn)品或服務(wù)價格的調(diào)高需首先由PPP項目公司提出調(diào)價申請，并根據(jù)上期價格基數(shù)提出價格調(diào)整的方案，政府主管部門對PPP項目公司提交的申請和調(diào)價方案進(jìn)行審核，審核通過后政府再組織價格調(diào)整聽證會，之后才能進(jìn)入最終調(diào)整價格階段，且上述全過程都要接受獨立的監(jiān)管機(jī)構(gòu)及政府、法律、人大代表和社會大眾的監(jiān)督管理，以保證PPP項目定價的公平和效率，如城市供水價格的調(diào)整。若部分PPP項目的價格無法調(diào)整，或價格提高對公眾滿意度影響較大，政府部門可通過提高補(bǔ)貼的方式對投資者做出合理的補(bǔ)償，如保障房的建設(shè)。
 
    ?。ǘ├硇钥创驮u估風(fēng)險因素
 
    　地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)在PPP模式下，特許經(jīng)營期限一般很長，少則10年，多則30年甚至更長。這就要求政府和私人部門都要從長遠(yuǎn)角度看待項目投入和產(chǎn)出，既要算好“眼前賬”，又要算好“長遠(yuǎn)賬”，理性看待和預(yù)測項目可能產(chǎn)生的各種風(fēng)險。對私人部門來說，如果過度壓低建造成本，那么后續(xù)的運營維護(hù)成本就會拉高，項目總成本可能會上升。對政府來說，引入PPP模式建設(shè)地方基礎(chǔ)設(shè)施項目，雖然可以緩解當(dāng)期財政壓力，減輕地方政府債務(wù)壓力，但如果為吸引私人資本而承諾過高的稅收優(yōu)惠和財政補(bǔ)貼，就會增加未來支出壓力，反而加大未來的地方政府債務(wù)風(fēng)險，同時不計效果、不設(shè)門檻、一哄而上式的PPP引入模式會進(jìn)一步加大地方政府或有負(fù)債的壓力。在地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域引入公私合作模式，是政府投融資模式的創(chuàng)新，但這并不意味著對傳統(tǒng)政府主導(dǎo)投資模式的全盤摒棄。推廣PPP是一個循序漸進(jìn)的過程，在我國目前的起步階段，對一些經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)較好的地區(qū)，可積極運用PPP，對一些欠發(fā)達(dá)地區(qū)還要考量各種風(fēng)險隱患，小步試點，穩(wěn)步推進(jìn)。
 
    ?。ㄈ┩晟普芾砺毮?，建立健全PPP法律體系
 
    　一方面，PPP項目涉及面廣、關(guān)系復(fù)雜、專業(yè)性強(qiáng)，多數(shù)發(fā)達(dá)國家均建立了負(fù)責(zé)推進(jìn)PPP項目的專門機(jī)構(gòu)。因此，我國政府在引入PPP運作模式的同時也要研究建立專門管理機(jī)構(gòu)，避免多頭管理帶來的職能交叉和相互推諉等問題。另一方面，PPP項目的運作周期長，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目更是如此，往往一個項目歷經(jīng)幾次政府換屆。目前，有很多地方政府嘗試地方人大為私人部門“背書”的方式來確保私人資本的收益。^[5]但單靠政府機(jī)構(gòu)的承諾難以徹底解除私人部門的“后顧之憂”，需要相應(yīng)的法律法規(guī)作為保障。同時，PPP項目法律關(guān)系復(fù)雜，各環(huán)節(jié)都涉及不同領(lǐng)域的法律問題。因此，推廣PPP模式必須法規(guī)先行，中央層面要研究制訂公私合作的總則性法律法規(guī)，地方層面也應(yīng)研究制定區(qū)域性的公私合作的規(guī)章制度。
 
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    　（責(zé)任編輯：張佳睿）