长江经济带特大城市新型城镇化建设困境与策略时间： 2016-04-03信息来源：戴志敏 郑万腾　作者：hjr_admin　责编：

        [摘要]长江经济带是新型城镇化建设的着力点，特大城市是重要引擎，战略意义重大。在新型城镇进程中，特大城市存在城区布局不合理、人口过分集聚、城乡制度障碍、建设用地粗放低效，资源需求压力等困境，建议实行取消城乡二元结构、统筹城乡梯度一体化，城城互通，产城融合，四化同步，多元融资渠道，可持续集约高效发展的策略。
        [关键词]长江经济带；特大城市；新型城镇化；困境；策略
        [中图分类号]F299.27  [文献标识码]A  [文章编号]1003-1154(2016)010-0039-03
        [基金项目]国家自然科学基金项目(41361102)；2014年江西省经济社会发展专项课题(14ZT27)；2015年江西省研究生创新专项资金项目(YC2015-S051)
 
        党的十八大明确提出要在提高城镇化质量上下功夫，走特色新型城镇化道路。所谓的新型城镇化，是坚持以人为本，强调人与自然协调化，产城融合深度化，资源循环绿色化，城乡一体化，以大带小，大小城镇协同发展。
 
        在“三纵两横”的城市空间战略格局中，珠三角城市群、京津唐城市群、长三角城市群、长江中游城市群、成渝城市群这五大特大城市群顺势成为东中西部新型城镇化建设的核心增长极，长江经济带作为新型城镇化建设中承东启西、辐射南北的核心增长轴，囊括其中三大城市群，面临环境压力更敏感，人与自然协调发展程度更高，属于一带一路的核心区，牵一发而动全身，战略意义重大。
 
        特大城市是人口达到一定规模的典型城市，具有一定的资源集聚效应，形成了城市群新型城镇化建设的有力支撑^[1]。长江经济带按照空间布局分为上游地区、中游地区和下游地区，每个地区特大城市经济发展参差不齐，同时特大城市区域内协调发展问题严重，如何协调发展特大城市之间以及城市内区域新型城镇化建设是长江经济带整体城镇化建设任务的重中之重，意义深远。

        一、长江经济带特大城市新型城镇化建设困境 

        （一）中心城区极化效应显著，城镇布局不合理，城市发展不协调 

        2014年成都市中心城区锦江区城镇化率达到98.2%，而成都市下辖各县平均城镇化率仅为43.8%，两者相差4.4%。重庆市中心城区渝中区城镇化率接近100%，而其他各区县平均城镇化率为39.8%，远远落后于中心城区的城镇化率。武汉市中心城区城镇化率接近是新城区城镇化率的3倍。
 
        南京市玄武区城镇化率高出其他辖区平均城镇化率15%。杭州市中心城区城镇化率高达93.4%。上海市总体城镇化率虽已达到90%，但是中心城区与偏远城区城镇化率存在一定的落差。这说明六个特大城市均存在城镇化区域发展不均衡现象，中心城区极化效应严重，对资源吸纳性较强，人才、资金等资源过分集聚，超重负荷，导致运转效率低下，城市规划不尽合理，环境污染问题日益凸显，形成了“城市病”^[2]。同时受到空间、资源等的限制，中心城区辐射效应不显著，导致周边区县受益有限，新城区建设不得不偏离中心城区，交通不便利，开发难度大，城市建设不协调，难以形成一定规模的城市集聚效应，因而导致整体城镇布局不合理，城镇化水平不均衡。

        （二）长江顺流而下特大城市新型城镇化水平差距显著，城镇化水平呈反梯度变化 

        以重庆、成都为核心城市的长江上游区域新型城镇化水平较弱，以武汉为核心城市的长江中游区域新型城镇化水平较强，以上海、南京、杭州为核心城市的长江下游区域新型城镇化水平最强。在经济实力上，长江下游地区特大城市遥遥领先，2014年上海、南京、杭州整体人均GDP达到68138.69元，将近是武汉市的1.3倍，重庆和成都两市的2.3倍。

        在人口转移方面，2014年上海、南京、杭州整体人口城镇化率达到0.779，比武汉高0.129，比重庆和成都均值水平高0.211。在基础设施上、生态环境、居民生活质量方面，长江下游地区都处于领先地位。

        从区域条件来看，重庆和成都为核心城市的上游地区受到自然条件的影响，土地资源开采困难大，过多的山地导致交通、人员流动、城镇化建设受到阻碍，而长江中下游地区大多数是平原地带，土地资源充沛，城镇化建设相对更有利，因而城镇化水平相对更高，但是仍然存在后备资源不足的现象，所以总体来看，种种因素导致长江顺流而下东中西部特大城市新型城镇化水平差距明显，不均衡发展问题严重。

        （三）城乡二元结构问题严重，农业人口市民化存在一定的制度障碍 

        长江经济带6个特大城市有足够的吸纳力，导致人口流动性强，流进人口大于流出人口，城市人口规模急剧膨胀。传统的城乡二元户籍制度将户籍分为农业户口和非农业户口，这种户籍制度和城乡二元社会结构导致城乡人口长期不平等，特大城市流入的人口更多是非农业非本籍户口，户籍分隔制度严重阻碍了大都数持农业户口的农民工享受同等的福利待遇，追求自己应有的权益，影响了劳动力流动和资源有效合理地配置^[3]。现行的土地制度是集体所有制，农民享有使用权和收益权，但不享有所有权，土地流转制度不完善，导致农民放弃土地存有疑虑，导致土地制度改革困难重重，城镇化进程受到阻碍，由于城乡二元户籍制度附带的住房、教育等问题也比较突出，这些都会对农业人口市民化进程产生一定的影响，从而导致影响新型城镇化的进程。

        （四）“土地城镇化”快于人口城镇化，建设用地粗放低效问题严峻 

        2005—2013年上海市建成区面积扩大 139.63%，而城镇人口仅仅增长12.24%，南京市建成区面积扩大59.51%，城镇人口增长18.92%，杭州市建成区面积扩大47.08%，城镇人口增长32.36%，武汉市建成区面积扩大142.83%，而城镇人口增长仅为9.44%，成都市建成区面积扩大52.89%，城镇人口增长33.97%，重庆市建成区面积扩大70.25%，城镇人口增长64.45%。由此，可以看出长江经济带6个特大城市普遍存在“土地城镇化”快于人口城镇化的现象，城市呈现“摊大饼”式扩张，过分追求新城区，而新城区人口密度低，建设用地使用效率低下，城市无序地开发造成土地资源浪费和城市畸形发展，城镇化空间布局不合理，与环境资源承载能力不匹配，严重阻碍了城镇化的进程。

        （五）政府主导新型城镇化建设存在着土地、资金等资源的需求压力问题 
    
        特大城市是农民工迁入的集聚地，农民工随迁子女教育及住房问题突出，保障性住房是推进新型城镇化建设的重要举措之一，这无疑是对政府财政产生巨大压力，政府主导的新型城镇化建设主张收购土地，垄断土地一级市场，形成一个多渠道的融资体系，但是这忽略了农民工的自主性，政府通过征收土地大量无序搞城市建设，不仅浪费了土地资源，而且容易导致与农民之间的冲突^[4]。同时，城镇建设的污染情况越来越严重，对生态环境构成了严重威胁，政府不得不筹集资金进行环境污染治理，总体而言，政府主导的新型城镇化建设对土地、资金等资源的需求问题日益严峻。

        二、长江经济带特大城市新型城镇化建设策略 
    
        通过探究国内外特大城市先行区新型城镇化建设模式，结合长江经济带六个特大城市发展特点，总结出如下可行的新型城镇化建设策略。

        （一）梯度就地城镇化 

        长江经济带6个特大城市在新型城镇化建设的过程中，为了统筹协调城乡一体化发展，需要破除传统城乡二元结构体制，促使城乡居民享受同等社会保障、医疗福利等权利，推进城镇公共设施配套建设，实现公共服务均等化。为了协调中心城区与周边落后区县城镇化建设协同一致，需要优化两者的建设布局，扩大中心城区的资源溢出效应，推进周边落后区县小城镇建设，实现农村地区生产、生活方式就地城镇化，进一步提升小城镇的吸纳力，形成梯度城镇化格局，从而通过市场杠杆的作用引导劳动力资源流向周边落后城区，解决中心城区人口密度高、交通拥挤一系列问题。上海作为长江经济带的龙头超大城市，在新型城镇化建设的过程中，要进一步推进区域差异化积分落户和居住证积分制度，严格控制黄埔区、浦东新区等中心城区的转移人口数量，适当放开崇明县等周边相对落后区县的积分条件，促进流动人口的再流动，减少核心城区的城镇密度，实现城乡一体化发展。其他特大城市可以效仿上海的积分制度，形成梯度就地城镇化建设格局，确保大中小城区城镇化建设均衡发展。

        （二）区域协作分工，互通互联 

        长江经济带形成了以重庆、成都为极核的成渝城市群，以武汉为首的长江中游城市群，以上海、南京、杭州为核心的长三角城市群，在推进新型城镇化建设过程中，三大城市群以特大城市为依托，是农业转移人口的集中流动区，各种资源的集聚地，是各个特大城市新型城镇化建设的大本营，所以应该进一步强化三大城市群的主体功能，加强城市群内特大城市与周边城市的协调合作，积极引导劳动力资源向周边城市扩散，缓解特大城市的人口承受压力。同时，依靠黄金水道的独特优势，进一步加大长江上中下游的水陆空三位一体化，实现特大城市之间的互通互联，积极引导重庆、成都偏远山区劳动力资源向武汉、南京、杭州和上海转移，武汉、南京、杭州和上海应该做好承接作用，形成资源整合，错位发展，实现特大城市有效合作分工，推动农业转移人口市民化，促进各大城市新型城镇化建设的发展。

        （三）产城融合一体化 

        新型城镇化建设是各种资源、要素集聚的一个过程，而资源要素集聚的过程离不开产业的支持，产业集聚促进就业，引导劳动力资源区域集聚，促进农业人口转移，推动城镇化发展，同时产业集聚吸引投资，能够为新型城镇化的建设提供资金支持，特大城市在推进新型城镇化建设过程中要重视产业集聚的重要性，因地制宜，形成适合自己发展的创新型主导产业，进而形成一定的产业链，实现产业和城镇化建设融合发展^[5]。重庆、成都作为西部核心城市，应该抓住丝绸之路经济带建设的契机，大力发展机械（汽摩、航空航天）、电子信息、交通运输制造业等主导产业，形成一定的产业集聚效应。武汉作为中部最大的城市，积极推进钢铁化工装备制造业、电子信息、生物食品等主导产业的发展，从而引导主导产业链的形成。杭州、南京、上海作为长三角地区的核心城市，应该进一步发展高端装备业、电子通信业、新能源制造业等主导产业，实现主导产业集聚，带动就业，形成产业链，促进经济发展。

        （四）土地资源循环绿色化 

        新城区是城镇建设的空间质量载体，建设功能完善，设施齐全的新城区是推进新型城镇化建设的必经之路。6个特大城市进一步推动新区建设，比如上海浦东新区、南京江北新区、杭州湾新区、武汉新区、重庆两江新区、成都天府新区等。在新城区建设过程中，根据区域人口密度合理优化布局，避免盲目建设，新城区建设应该环绕于核心城区，承接核心城区的部分功能，做好核心城区人口转移的承接，在建设新区的过程中，依据实际调研情况，合理布局，高效地利用土地资源，切勿铺张浪费，走土地资源可持续发展之路，同时在土地开采的过程中，要注意保护生态环境，实现土地资源绿色循环，促进人与自然和谐发展。为了土地资源集约高效利用，政府应该进一步推动土地改革，完善土地流转程序，严格控制建设用地开发指标，同时在新城区建设土地开发过程中，要妥善处理征收土地的赔偿工作，避免农民土地矛盾，保护农民对于土地资源的使用权和收益权。

        （五）PPP多元融资 

        在推行新型城镇化建设的过程中需要充足的资金支持，仅仅依靠国家财政，势必会造成巨大的财政压力。政府作为主导部门，应该进一步拓宽融资渠道，实现政府部门、民营私人企业通力合作的融资体系。以上海、南京、杭州、武汉为核心城市的长江中下游地区，金融资源相对充沛，为了促进金融资源的均衡化配置，应该以政府为主导，合理安排金融机构城乡比例，加大中心城区以外的偏远区县、小城镇的金融机构设置，加大对村镇银行、农村信用社等小城镇金融机构的支持力度，放开农户小额贷款条件，实施一定的鼓励政策，促进资金回流这些偏远区县，通过特许经营权、财政补贴等形式引入民间资本，缓解财政压力。以重庆、成都为核心城市的长江上游地区，紧抓“一带一路”战略契机，积极吸引金融机构、企业单位、民营私人企业多元化投资，大力促进新型城镇化建设。

        （六）“四化”同步发展

        所谓的“四化”指的是城镇化、工业化、信息化、农业现代化。城镇化是空间依托，工业化、信息化为城镇化发展提供有力支撑，农业现代化是城镇化的根基，只有“四化”融合，协同一致，新型城镇化建设才能快速发展。为了实现特大城市资源共享，均衡发展，上海作为工业龙头城市，应该发挥辐射扩散效应，联动南京、杭州工业同步发展，武汉作为中部工业重镇，应积极引导部分工业生产链转移至重庆、成都，形成带动集聚效应。为了实现智能、人文的城镇化建设之路，各大城市之间应该加大信息建设投入，实现城乡信息共享，鼓励大小城镇实现本土文化和外来文化交融发展，形成一种包容性现代城镇文化发展氛围。
 
        同时，各大城市应该加强区县小城镇农业生产方式改革，促进农民生活方式城镇化。只有在工业化、信息化、农业现代化这“三化”的合力推动下，新型城镇化建设才能高效、快速地发展。
 
        [参考文献]
        [1] 石忆邵. 中国新型城镇化与大城市发展[J]. 城市规划学刊，2013（4）.
        [2] 石忆邵. 中国新型城镇化与小城镇发展[J]. 经济地理，2013（7）.
        [3] 徐成华. 新型城镇化与城乡一体化研究[J]. 小城镇建设，2013（7）.
        [4] 杨贵庆. 新型城镇化面临的城乡社会危机及其规划策略[J]. 湖南城市学院学报，2014（1）.
        [5] 郑承志.“产城一体”新型城镇化与商业发展研究[J]. 商业时代，2014（5）.