产能过剩的误解、厘清及化解之策时间： 2017-03-03信息来源：王邦武 陈亮　作者：hjr_admin　责编：

　　摘要：本文重新厘清了产能过剩的内涵，发现从经济学角度理解产能过剩更为合理且产能过剩程度也相对较轻；理论上企业出于对潜在竞争对手的威胁会保持适度的产能过剩。理解中国的产能过剩需结合政府、市场和行业特征综合分析，产能过剩行业既受到政府管制、又允许市场竞争的行业特征，中央、地方两级政府在化解产能过剩政策执行方面激励不相容的特点是理解中国长期产能过剩的关键；最后本文从产能过剩的统计、理解、产业政策方面提出了化解产能过剩的政策建议。
　　关键词：产能过剩；产能利用率；化解产能
　　中图分类号：F830    文献标识码：A    文章编号：1009—3540（2016）03—0036—0003
　　作者简介：王邦武（1975—），男，河南镇平人，硕士，中国人民银行武汉分行，高级经济师，研究方向：宏观经济，经济金融；
　　　　　　　陈亮（1983—），男，河南信阳人，博士，中国人民银行武汉分行，经济师，研究方向：金融风险防范，货币政策，转轨国家改革理论。

　　近年来，中国进入新一轮的产能过剩化解周期。2013年10月国务院印发《关于化解产能严重过剩矛盾的指导意见》，11月国土资源部发文《严禁为产能严重过剩行业供地》，产能过剩问题被认为是制约经济转型升级、结构性改革的一大障碍。为准确理解产能过剩和把握产能过剩形成的原因，本文从产能过剩的内涵、测度入手，结合微观理论、市场特征和政府行为分析了我国产能过剩状态的特殊原因，并提出了相应建议。

　　一、产能过剩的内涵、测度及国际比较

　　（一）产能过剩的内涵与理解

　　理解产能过剩首先要定义“产能”，而定义“产能”可以从两个角度切入：工程学角度和经济学角度，从何种角度理解“产能”决定了产能过剩的严重程度，也进一步影响对化解产能过剩政策的制定。从工程学上讲，“产能”是指在特定时期内最大的可持续性生产的产出，如工厂可以不计成本平均每周7天20个小时持续运转机器生产；而经济学理论上的“完全产能”则指是完全竞争均衡状态下的产出水平，或平均成本最低时的产能，例如工厂只会选择机器每周运转5天每天8小时，原因是时间延长会相应增加成本导致利润下降。显然，经济学意义上的“产能”要远低于工程学理解的“产能”，如果将“产能过剩”理解为产品的实际生产能力大大超过有效需求的状态， 那么从工程学角度理解“产能过剩”的严重程度要远大于从经济学角度理解的“产能过剩”，媒体普遍引用的“……行业新增设计产能达**万吨，远超市场需求”的理解可能高估了产能过剩的程度。可见，工程学理解的“产能过剩”是理想状态最大产能的过剩，从经济学角度理解“产能过剩”更符合企业理性生产原则，因而更为合理。

　　（二）产能过剩的测度方法

　　测度从经济学角度理解的“产能过剩”需要准确衡量生产成本，尽管理论上容易理解成本最低点的产能，但实际操作中存在成本函数确定、数据信息获取等一系列困难，特别是衡量行业或宏观的产能过剩时，行业内或国家所有企业的成本核算存在成本函数兼容的难题，因此目前国内外关于产能过剩的测度并不直接从理论界定入手， 而是选取便于操作的变量——产能利用率进行测度， 通过产能利用率的比较来判断是否存在产能过剩以及产能过剩的程度。

　　产能利用率是指实际产出与潜在产出的比值，其中潜在产出是基于之前产出-资本比峰值和当期累计净投资测算得到，其测度方法主要包括企业调查法、模型测度法、数据包络法等，尽管测度方法不尽相同，但利用产能利用率指标来衡量产能过剩已达成基本共识。目前全球主要国家均建立了“产能利用率”指标的专门统计机构和公布机制，欧盟统计局、日本经济产业省等都做了相应工作。

　　（三）中国产能过剩现状与国际比较

　　目前中国相关行业产能利用率数据的发布机构主要有中国国家统计局、IMF、OECD、中国人民银行等，还有一些机构和个人的研究数据。这些数据的统计方法、统计范围并不统一，对中国产能利用率的测度也有很大偏差。具体而言，OECD的统计结果较为乐观，2011年平均水平达85.60%，IMF的报告结果2011年中国产能利用率仅为60%；国内官方机构的统计结果差别也很大，统计局报告的结果为2012年底中国钢铁、水泥、电解铝、平板电脑、船舶产能利用率分别为72%、73.7%、71.9%、73.1%和75%，而中国人民银行对全国5700户工业企业的季度调查则显示企业设备能力指数在2011年仅为43.06%； 另外还有一些机构和个人的调研结果，方正证券（2013）根据国家统计局公布的数据推算我国2011年的产能利用率为78%，钟春平（2014）对企业微观数据的调查则表明部分国企产能利用率实际水平不低，某国有钢铁企业2010、2011、2012年的产能利用率分别为90.74% 、83.99%和87.84%。

　　从国际视野来看，即便以统计局公布行业数据的最低值71.9%与国际主要国家的产能利用率进行比较，中国的产能利用率虽然相对较低，但情况并非十分严峻。如2012年意大利（69.9%）、爱尔兰（67.9%）、保加利亚（67.2%）、希腊（64.7％）、塞浦路斯（56.8％）、斯洛伐克（69.1%）等的产能利用率均低于中国，发达国家如美国（75.8%）、欧盟（78.8%）2012年的产能利用率也仅仅稍高于71.9%的水平。

　　二、产能过剩的原因：理论层面的分析

　　（一）微观层面的解释

　　从微观经济学的角度看，即便在正常情况下，企业也有动机保持一定的产能过剩，原因如下：一是形成对潜在竞争对手的威胁，由于现有企业无法准确预测新入企业进入市场的时机以及对自身市场份额的影响程度，在垄断市场情况下，现有企业就有动机建立充分的产能，使新入企业只能获取零利润，而在没有新入企业的情况下，减少产出最大化利润，造成一定的产能过剩。二是由于未来市场的不确定性提升了企业“运营期权”价值，企业有动机在当期选择产能过剩状态，而企业拥有未来选择生产或不生产的权利，如果未来需求上升，企业使用过剩产能，反之则不使用，只要未来“运营期权”的价值高于投资的沉没成本，企业就有动力保持产能过剩。

　　（二）宏观、产业层面的分析

　　国内学者较多倾向于从宏观和产业发展层面来解释产能过剩问题：一是地方政府“锦标赛”式的增长竞争造成了大量重复建设和过度投资，进而引起相关行业产能过剩。中央政府利用产业政策选择重点发展产业，并辅以多种优惠政策，导致大量要素和资源集中进入相关产业；作为中央政策的执行者，地方政府基于晋升激励和经济发展需要，片面照搬中央的产业政策，出现了各地大量重复建设和过度投资，造成产能过剩，而在化解产能的过程中，地方政府处于经济增长的考虑，又没有激励严格执行中央的化解产能政策。二是我国处于转轨经济时期，转轨过程中公有制经济的预算“软约束”，地方政府行政干预企业的投资决策会造成部分企业决策滞后于市场发展，引发过度投资。三是林毅夫（2012）提出的发展中国家产业发展“潮涌”现象容易造成产能过剩，由于后发优势，发展中国家的企业很容易对新的、有前景的产业产生共识，投资上容易出现“潮涌现象”，企业投资像波浪一样涌向相同产业，等到每个企业的投资完成后，不可避免地出现产能过剩。

　　（三）对理论分析的认识

　　微观层面的解释多从市场角度分析产能过剩形成的机理，在市场决定资源配置的情况下，其产生的原因主要与企业市场间的竞争博弈和价值判断有关，也就是说某些情况下适度的产能过剩可能是企业自身理性的选择；宏观和产业层面的分析则更强调中国市场、产业结构的特殊性以及政府行为对企业、行业的影响造成了行业产能过剩。上述理论分析能否解释中国的产能过剩现象，仍需进一步结合中国产能过剩的治理历史及行业特征进行分析。

　　三、如何理解中国的产能过剩

　　（一）中国产能过剩的治理历史

　　中国于20世纪90年代告别短缺经济，随着经济高速增长，一些行业开始提出存在“产能过剩”的风险，引起政府高度重视，政府部门先后在2000年左右、2003至2004年、2006年前后、2009年秋和2013年进行了五次集中治理。

　　2000年左右的问题主要是由东南亚金融危机以及多年通货紧缩造成的总需求不足引起的，当时主要采取的措施是限制库存压力严重的行业产量、淘汰落后产能和限制重复建设投资，主要淘汰的是纺织业、煤炭和冶金部门的“小厂小矿”；2003～2004年一些上游行业增长过快，政府为抑制产能过剩进行了第二次集中治理，主要是限制钢铁、电解铝、水泥三部门的投资增长过快；2005年下半年投资再次增速，到2006年相关部门又发布了加快推进产能过剩行业调整的文件，要求严控投资项目、淘汰落后产能、促进兼并重组；2008年受国际金融危机影响，国内总需求下降引起工业部门产能过剩，为应对金融危机冲击，政府改变治理思路，此时政策主要考虑振兴产业与刺激需求，限制投资不再是政策优先内容；到了2013年，国务院印发了《关于化解产能严重过剩矛盾的指导意见》，指出钢铁、水泥、电解铝、平板玻璃等行业产能严重过剩，并制定了量化化解目标。

　　从治理产能过剩的历史来看，似乎十余年来存在严重产能过剩的行业一直都以钢铁、电解铝、水泥为主，但是为什么政府三令五申进行严格管控的产能过剩行业反复出现产能过剩？为什么企业甘冒违背政策、不能盈利的风险投资扩张产能？当前对产能过剩的理解与理论分析似乎仍然不能完全解释这些问题，要厘清中国产能过剩产生的原因，还需进一步结合行业特征和关于市场、政府行为的分析多方面因素综合判断。

　　（二）中国产能过剩行业的主要特征

　　特征一：关系国计民生和宏观经济发展，国有企业占比较大，但市场化改革进程滞后。由于一般认为类似钢铁、电解铝等行业关系国计民生和宏观经济，政府希望国有企业在行业中保持一定影响力，因此对这些行业保留了较多管制性、干预性政策以支持国有企业发展；同时企业规模大、人员多、社会影响力大，政府出于维护社会稳定目的也不希望看到大型国有企业破产退出市场引起GDP下滑、失业加剧和社会不稳，故而即便企业亏损严重也难以退出市场。这些局面造成了行业市场化改革进程相对滞后。

　　特征二：允许民营企业参与市场，行业市场竞争性较强。现存的主要产能过剩行业中，政府早期都允许并鼓励中小型民营企业参与竞争、激活市场活力，而且随着行业发展，民营企业逐渐积累起资金、技术、人才、经验等要素，生产效率一般都高于国有企业，如2000～2012年的绝大部分年份，黑色金融、有色金属冶炼及压延加工业中的非国有企业资产利用率均高于国有企业（范林凯，2015）。

　　这些行业特征为理解中国特殊的产能过剩提供了关键的解释，正是既受到政府管制支持、又允许行业竞争的行业特征使得长时间难以化解特的情况只出现在特定行业。

　　（三）理解中国的产能过剩

　　结合产能过剩的内涵测度、理论分析、治理历史和行业特征，我们发现目前对中国产能过剩的理解可能存在误区，现有产能过剩的程度可能被夸大了，而且市场经济环境下企业保留一定的生产能力过剩是部分理性的；中国现有的产能过剩长期只存在于特定行业，这类行业的共性特征是既受到政府管制以扶持国有企业、又允许市场竞争鼓励民营企业发展，民营企业的效率优势逐渐侵蚀了国有企业的市场份额，一定程度造成国有企业产能过剩；在长期化解产能过剩过程中，中央政府与地方政府激励不相容，产能化解政策是由中央政府要求而由具体有强烈增长冲动的地方政府实施的，政策宽松时期，地方政府会鼓励行业内民营企业发展，而政策严格时期，地方政府也没有强烈动机执行化解产能政策，造成了十余年相关行业间歇性出现产能过剩并且“越化解越严重”的局面。

　　四、化解产能过剩的政策建议

　　（一）建立产能利用率数据搜集和发布机制，正确衡量产能过剩程度

　　目前中国产能利用率的数据公布渠道不统一，从国内外各个机构获得的产能利用率的数据差别较大，统计局也没有正式系统发布该数据，而对企业的自主调研也存在企业可能夸大产能过剩程度以获取政策优惠的问题。这些繁杂不一的数据信息给正确认识产能过剩的程度带来混乱。因此当务之急是建立数据搜集和信息发布的问题，需要强化信息准确获取和披露工作，统计局应从微观层面调查代表性企业和行业的产能利用率并发布官方信息，以形成对产能过剩最基本的判断。

　　（二）从市场角度理解产能过剩问题，减少政策层面的产能干预措施

　　首先，处于竞争市场中的企业有动力保持一定的产能过剩形成对竞争对手的威胁， 因此产能过剩问题应更多的被视为企业的经营决策行为。另外，国有企业为了获取政策支持也有动力夸大产能过剩的程度，引导化解产能过剩政策的出台， 这类政策最终往往以清理和淘汰以中小企业为主的落后产能结束，在一定程度上维护了大企业的利益，造成大型产能过剩企业“大而不倒”的局面，使产能过剩问题在下一个周期更为严重。按照这种逻辑，化解产能过剩的政策有可能导致产能的进一步扩大和过剩，因此减少从政策层面对产能过剩问题的干预可能是解决问题的关键。

　　（三）推进产能过剩行业企业改革，调整倾向于利于国有企业的产业政策

?　　应尽量避免产业政策倾向于扶持国有企业的态势，并逐步改变“扶大放小”的产业政策思路，避免国企在优惠政策激励下过度投资。同时在竞争性强的行业，鼓励国有企业吸收民营资本，提高国有企业经营效率，保障国有资产价值。

　　（四）建立有效的资源环境市场定价机制，约束产能过剩行业非理性发展

　　现存产能过剩行业一般都与污染、排放有关，相关行业过度发展很大程度归因于资源环境没有恰当定价导致发展成本过低。因此，化解产能过剩的长期机制还应从市场入手，建立起资源环境的市场定价机制，通过成本来约束企业对相关行业的投资冲动；同时，在政策层面，可以考虑从环境标准对相关行业进行前期的准入管制和后期的监督，提高排放成本和能耗成本，间接减低产能过剩行业的非理性发展。▲

[1]范阳阳. 中国产能利用率测算 [R]. 方正证券研究所证券研究报告，2013.
[2]钟春平，潘黎. “产能过剩”的误区 [J]. 经济学动态，2014，（3）.
[3]范林凯，李晓萍，应珊珊. 渐进式改革背景下产能过剩的现实基础与形成机理 [J]. 中国工业经济，2015.（1）.
[4]林毅夫，巫和懋，刑亦青. 潮涌现象与产能过剩的形成机理 [J]. 经济研究，2010，（10）.