建立全国性、区域性和商业性相配套的社会保障体系时间： 2018-02-14信息来源：肖金成博客 2007-10-20　作者：肖金成　责编：qgy_admin

内容提要：本文提出了建立全国性、区域性和商业性相配套的社会保障体系的设想，即通过开征社会保障税、财产税、遗产税和国有资产变现等筹集社会保障资金，建立全国性社会保障预算，变发放退休金为养老金，由中央财政负责最低生活保障资金支出；通过强制储蓄，建立以地级市为基本单元的养老和医疗基金，作为基本养老保障的补充.大病、工伤、失业应尽可能发挥商业保险的作用，政府没有必要全部包下来。
 
    为了适应社会主义市场经济体制，我国对社会保障制度进行了重大改革。由过去的企业保障体制改为社会保障体制，以省为单位建立了养老保障社会统筹，普遍建立了“个人帐户”。由于经济处在转轨之中，经济体制不断发生变革，因此，社会保障尤其是职工养老保障暴露出许多矛盾和问题。需要从新的视角分析现行社会保障制度，探索建立符合改革方向，符合社会主义本质的促进经济发展和社会稳定的社会保障体系。
 
    一、现行养老保障制度的矛盾和问题
  
    社会保障广义上包括养老保障、医疗保障、失业保障和最低生活保障，养老保障体制改革最早，但时至今日，深层次的矛盾依然没有解决，暴露出的问题最多。其他几个方面，虽改革启动较晚，但遇到的矛盾较少，相对来说比较容易解决。而养老保障制度大有剪不断理还乱的意思，至今尚未找到切实可行的解决办法。
 
   （一）现行的养老保障仍是职工退休制的延续，并非是名符其实的养老保障
    建立养老保障的初衷是解除企业过于沉重的负担，改企业承担退休职工的养老金的发放为社会保障机构向退休职工发放。但养老金的发放标准和发放对象并没有根本的改变。养老金的发放对象仍是国有企业的退休职工，而不是城市所有达到领取养老金年龄的人。由于岗位不同、工龄不同、所在城市不同，其领取的养老金数额也是不同的。因此可以看出，退休职工领取的是退休金，而非真正意义上的养老金。
    养老保障是为了保证老年人老有所养所提供的公共物品，是一种面向所有老年人的公共福利，应有年龄的限制，不应有职业和从事劳动年限的限制。当然鉴于我国的经济发展水平，不可能马上把农村的老年人包括进来。在广大的农村仍在实行失去劳动能力的老年人由儿女赡养的制度，这也是我国的计划生育政策在城市易于推行而在农村难于推行的原因所在。随着时间的推移，养老金体制必然向农村推移，成为城乡统一的社会福利制度。
 
  （二）养老保障基金在全国范围内难于调剂，多数省区有资金缺口
    社会统筹养老保障制度建立以来，多数省区以县市为单位，基金管理分散，调剂余地小，相当多的县市发生了支付危机，以至于拖欠职工养老金成了相当普遍的现象。1998年底，已有29个省市（自治区）实行了省级统筹或建立了省级调剂金。但省级统筹并未解决日益深化的全国性养老支付危机。除广东、上海等少数地区有结余外，多数省区收不抵支，形成巨额的养老金赤字。虽然从全国来看，基金积累余额在不断增长，但是中央却无力在全国范围内统一调剂，无法解决各地社会保障资金收支能力的差异性和不公平性。近几年，中共财政每年拿出几百亿元用于社会保障补贴，1998年100多亿，1989年200多亿，2000年为470亿。如果各省社会保障资金缺口统一由中共补漏，那末各省有可能夸大资金缺口，盈余省份也可能变成缺口省份。
 
   （三）个人帐户空帐运行，若干年后将形成巨额社会保障负债
    中国的养老保障采取了部分积累模式，每个在职职工都必经建立一个帐户，每月从个人工资中扣除一部分，企业缴纳一部分一并计入个人帐户。设立个人帐户，其目的是建立强制储蓄、逐年积累、社会管理、产权明晰的养老保障体制，以替代过去这一代人出钱抚养上一代人的制度。但中国现行的个人帐户上的资金并未真正积累起来，而全部作为社会保障统筹基金的来源，被用于支付已退休职工的养老金。个人帐户成了“空帐”，多数省份不但没有结余，而且还有很大缺口。随着时间的推移，个人帐户的帐面余额将不断膨胀，和实际结余的差额越来越大，成为社会保障的显性债务。这不仅为未来的财政造成沉重的负担，也会在职工的心头罩上挥之不去的阴影，对全社会的社会保障的推进工作带来无法估量的负面影响。
 
   （四）欠缴社会保障金和虚报冒领的现象同时存在
    近几年，由于经济不太景气，许多企业产品销售困难，资金周转不畅，亏损半亏损企业增多，欠缴社会保障金的现象较多。尽管社会保障机构耐心细致地工作，不断催缴，但由于客观上存在困难，欠缴社会保障金的现象仍大量存在。近几年，也出现了恶意欠缴的现象。甚至一些大企业也对现行养老保障方式产生强烈的抵触情绪，觉得与其交给社会保障机构经过若干扣除以后再发给退休职工倒不如直接发给退休职工。由于目前社会保障体系中存在许多不尽如人意的问题，使社会保障的深层次意义不被企业和社会公众所认识。
    与欠缴社会保障金现象同时存在的还有虚报冒领社会保障金的现象。一些人失业以后已找到工作，但仍继续领着失业保险。一些单位为不到年龄的职工办理了退休手续。据初步统计，每年提前退休的人，已经超过了50%。监督机构不健全为一些人提供了可乘之机，已死亡的退休人员，家属仍在冒领退休金，下级部门对上级部门收时少报，支付多报的情况也时有发生[2]。此外，还存在挤占挪用社会保障金的问题。
 
     二、建立全国统一的社会保障收支体系
 
     我国各区域在经济发展上存在着比较大的差距，表现在社会保障方面就是经济欠发达的省份存在较大的资金缺口，而发达省份有所结余，如果中央财政弥补缺口，则出现缺口的省份将越来越多。如果调剂余缺，会影响有积累的省份收缴社会保障基金的积极性。客观上也不能将积累部分用于调剂余缺，因为即使社会保障基金结余的省份也存在个人帐户上的负债，如果被调剂走了，将来个人帐户的负债由谁来补偿呢。因此从根本上解决上述矛盾和问题，必须摒弃以省为区域单元进行社会统筹的方式，建立全国统一的社会保障收支体系。
 
    （一）在全国范围开征社会保障税
    社会保障属于公共物品，有利于建立全国统一的、竞争的、流动的劳动力市场，有利于保障社会稳定，有利于在全社会建立文明的、互助的、和谐的社会秩序。因此，社会保障应具有统一性，这是中央财政的基本职能之一。应在全国范围内实行统一制度、统一规定、统一标准、统一征收和统一管理。从发达国家的情况看，社会保障都是在全社会范围内对公民收入进行再分配。在全世界170多个国家中，至少有130个国家实行社会保障税制度。
建立社会保障的目的是社会稳定、文明和秩序，减少在职职工的后顾之忧，其间接效果是保障资本的安全和保值增值，因此，社会保障税的的征税对象是企业，是劳动力的需求者和消费者。不管是国有企业还是私有企业、合资企业和股份企业，凡雇佣劳动力者都应依法纳税。
    社会保障税的课税对象是工资总额。雇佣劳动力固然可以用数量来计算，但按照职工人数纳税不利于企业经营者向社会多提供就业岗位，将促使企业经营者减少就业人数。职工素质在客观上存在着差别，高素质的人创造的价值将数倍于低素质的人。马克思也曾论述过复杂劳动创造的价值数倍于简单劳动创造的价值。企业支付给职工的工资总额既体现雇佣职工的数量，也体现了雇佣职工素质的差别。有些人会担心按照工资总额征收社会保障税会促使企业压低职工的报酬，但工资标准的确定主要决定于劳动力结构性的供求和国家的工资政策，社会保障税所起的杠杆作用很小，因为降低了工人的劳动报酬，会增加企业的利润，同样要缴纳所得税，一般来讲，所得税纳税额要高于社会保障税。
    社会保障税税率的确定也是政策性很强的问题，税率太高则加重企业的负担，降低企业的盈利能力，影响社会投资的增长，税率太低，则使社会保障入不敷出，出现大量养老保障赤字，加重财政的负担。建议暂按现行的社会统筹标准征收社会保障税。如实行结果出现了大量社会保障赤字，则于下年适当调高税率，反之则调低税率。社会保障税只是社会保障资金来源的一部分，而不是全部，因此，不能指望社会保障由企业全部包起来，应以不加重企业的负担为原则。
 
   （二）中央财政应建立社会保障预算
    健全的社会保障制度是一个国家社会制度优越性的体现。我国由计划经济体制向市场经济体制过渡，不是减轻而是加重了国家财政在社会保障方面的责任。为了为人民提供日益健全的覆盖面越来越大的社会保障，中央财政应建立社会保障预算。除将前述的社会保障税全额纳入社会保障预算收入之外，还应开辟多种预算收入渠道，如将国有资产变现收入的一部分和利息税收入纳入预算，另外，可在条件成熟时开征财产税和遗产税，并将收入全额纳入社会保障预算。
    国有股减持筹集社会保障基金的办法已经出台。由于股市低迷，国有股配售的办法暂停实施，但无论如何这是一条筹集社会保障资金的重要渠道。通过出售国有资产每年可筹集一定数量的资金。笔者建议，这笔资金应纳入社会保障预算，用于弥补社会保障投资资金的不足，并逐步扩大社会保障的覆盖面。
    建议在全国范围内开征财产税。随着住房商品化的推行，城市中的大多数人已有了不动产。这些财产无论是用于生产还是消费，都需要国家提供保护，都需要安定的社会环境，因此，征收财产税是完全合理的。据统计，城镇居民的自有住房资产约为12万亿元，1999年，私人汽车已达533.88万辆，价值约5000亿元[3]。对城镇居民征收税率很低的财产税即可筹集一笔可观的资金。如按1‰财产税率征税，每年可征收120多亿元。
    征收遗产税是世界各国通行的做法，征收遗产税可促进消费，也可鼓励有大量财产的人在临终前将部分财产捐赠给社会，实现财产的再分配，同时，也给社会保障筹集一笔资金，随着个人财产数量的增加，遗产税的数量也将不断有所增加。
除此之外，财政应从经常费预算中或者从发售债券获得的收入中提出一部分纳入社会保障预算。通过预算的编制和审批，增加透明度，给全国人民吃一颗定心丸。
 
  （三）重构养老保障支出体系
    政府支付的养老金不是退休金，因此，养老金标准的制订要符合经济发展水平和消费水平，不能根据在职时的工资来确定。因为在职时的工资不仅包含本人的基本生活需要还包含了养育子女的费用。而退休后的老年人不再承担养育子女的责任，市场经济条件下的工资中还包含有个人素质和能力所给予的报酬，而退休后这些因素都不再存在，唯一不可缺少的是基本生活资料。政府与社会只能保障其基本生活需求及基本保健和医疗的需要。在全国老年农民尚未得到基本养老保障的情况下，政府不可能为城市的退休职工提供更高水平的养老保障。养老保障标准的确定应以满足基本生活需要和基本保健和医疗的需要为原则进行测算，建议以最低生活水平保障线为基础适当上浮。全国除个别消费水平极高的城市外统一执行一个标准。全国执行一个标准，有很多好处，一是体现中华人民共和国公民的平等；二是防止各地区竞相提高标准或为了提高标准进行活动；三是便于准确核定养老保障支出，为养老保障预算的平衡创造条件。城市退休职工在政府基本养老保障的基础上，加上个人储蓄和子女的支助，便可度过幸福的晚年。考虑到建立社会养老保障制度以前，我国实行的是低工资制度。因此，退休金水平很低，有的尚低于城市最低生活保障，因此可沿袭原来的发放标准继续发放。低于最低生活保障的退休职工可将养老金标准提高至保障线水平。已建立养老保障个人帐户的职工不再按照工资水平确定养老金标准而改按新的养老保障标准。
    养老金的发放时间也应做重大改革。现在实行的是只要一办理退休手续就发放退休金。因此出现了30岁的人领取退休金的现象。既然政府发放的是养老金而非退休金，不到规定年龄是不得领取养老金的。现在可暂按国家规定的男到60岁，女到55岁的标准发放养老金。随着中国人寿命的延长，法定退休年龄也应提高，建议不论男女均提高至63岁或65岁，按照统计数据女性寿命长于男性，劳动能力和男性也无大的差别，所以男女在退休年龄上不应存在差别。
    城镇人实行基本养老金制度以后，养老金支出将有所下降。应根据社会保障预算的结余情况，扩大养老保障的覆盖面，也就是把农民逐步纳入养老保障的范围。现行把城镇居民和农村居民在养老金发放方面区别对待的做法虽是不得已而为之，但从道理上讲是极不合理的。过去城里的老年人领的是退休金，农民没有参加“革命”工作，领不到退休金也说得通，现在领的是养老金，只让城市人领取不让农村人领取就有点说不通。故应创造条件让上了年龄的农村人能够领到政府发给的养老金。农民和城市居民在领取养老金的年龄上应有所区别。农民未参加正式工作，不存在强制退休的问题，很多人70岁还具有劳动能力。可从70岁开始领取相当于城市居民一半额度的养老金。在80岁以后领取全额养老金。其理由是农民70岁以后还具有一定的劳动能力，能够从事较轻的农业劳动，如种菜、锄草、养羊等。此外，农村老年人的消费水平比起城市来要低得多，蔬菜可自种自吃，不需要交房租水电等。80岁以上的老人尚具有劳动能力的人是极个别的，另外医疗费支出也将增加，从在全社会发扬尊老敬老的理念出发，给农村80岁以上的人发放全额养老金是完全合理的。给农村老年人发放养老金，将有利于计划生育政策的推行。根据2000年全国人口普查资料，全国年过65岁的老年人共计8811万人，占全国人口的6.96%。其中，农村人约占65%，约为5000多万人。如按上述办法为农村老年人发放养老金，约需支出1500亿元。
    养老保障金根据年龄发放可有效地防范虚报冒领的问题。因为年龄由公安部门掌握，尤其是实行居民身份证制度以后，随意修改年龄的现象基本被杜绝，这就给在全国范围内按照统一年龄统一发放标准奠定了基础。但让达到规定年龄的老年人能按月领到养老金，尚是比较细致的工作。社会保障机构在摆脱社会保障统筹资金收缴工作之后，应把主要精力放在养老金的发放方面。对达到发放年龄的养老金领取者应逐个核实，登记造册，在此基础上编制养老保障年度计划，根据计划，按月向财政请领资金，再委托银行对领取者按月发放。此外，各级社会保障机构还应加强对养老金发放的监督检查工作，对不到年龄或通过修改年龄达到早领养老金的人及时发现并严肃处理。
  
   （四）把最低生活保障纳入全国性保障范围
    最低生活保障是政府和社会为生活在法定最低收入水平之下的社会成员提供满足其最低生活需要的物质帮助的保障形式。其保障对象是生活在法定最低收入标准之下的社会成员。最低生活保障是对公民基本生存权利的保障。保障公民的基本生存权是法律赋予政府的责任和不可推卸的义务。如果这种责任得不到正常的履行，就会引起或激化社会矛盾，导致社会的不稳定，会对政府的地位形成威胁。
    之所以要将最低生活保障纳入全国性社会保障，由中央政府从社会保障预算中支付，是因为低于最低生活保障线人数越多的地区，其经济越不发达，财政往往入不敷出，靠地方政府自身难以做到对所有低于最低生活保障线的人们提供保障。现在一些城市已着手实施最低生活保障制度，但这些城市多数是经济较发达的城市，其需要救助的人少。而最需要救助的经济欠发达地区却难以实施这项制度。为了做到在全国范围内实施最低生活保障制度，必须由中央政府制定保障标准，由中央预算统一支付最低生活保障金。
    最低生活保障不是失业保险，但和失业保险存在一定联系，劳动者失去劳动岗位从而失去收入来源，有可能使其家庭收入低于最低生活保障线，从而成为最低生活保障的对象。因此，最低生活保障可替代或部分替代失业保险。其区别是失业保险保障的是劳动者个人，一旦失业本人可到失业保险机构领取失业保险金，而最低生活保障保障的是整个家庭，如果本人失业其配偶如果有比较可观的收入，能够保证全家人的基本生活需要，就不能领取最低生活保障金。最低生活保障不仅保障失业者也保障未就业的人，包括因伤因病而失去劳动能力的人，还包括因自然环境恶劣而在贫困线上挣扎的人，因此从理论上说应包括贫困地区的贫困农民。从维护安定的大局来看，实施最低生活保障的重点在城市，从客观需要来看，需要救助的大部分人在农村。因此，实施最低生活保障制度可采取渐进式，根据经济发展水平和社会保障预算收入状况，逐步扩大最低生活保障的覆盖面。国家对贫困地区的农村采取了多年的扶贫措施，每年投入巨资帮助贫困地区改善生产条件，并对贫困户给予救济，其成效是巨大的。但不是很规范，往往是“会叫的孩子有奶吃”，一旦戴上贫困县的帽子国家就给予支持，没戴上帽子的县乡的老百姓即使很贫困也难以得到救助，所以就出现了争戴贫困县帽子的怪现象。对农村实行最低生活保障之后，保障对象就更为准确而有效。
    最低生活保障线的确定是政策性和技术性都很强的工作。因为生活水平和物价水平在客观上存在着差距。东中西部存在着差距，城市和农村存在着差距，大城市和小城市存在着差距，如大城市物价水平高，小城市消费水平低，东部的消费水平高，而西部的消费水平低。南方的城市没有取暖支出，而北方的城市取暖是必需的。虽不可能做到完全科学合理，但应尽可能做到科学合理。建议由社会保障部门委托专门机构研究制订各个城市地区的最低生活保障标准。制订标准时可参考一些城市正在实施的最低生活保障线，在此基础上通过数据采集，细致测算，确定出各城市各地区的最低生活保障标准。
    难度最大和工作量也最大的是享受最低生活保障户的确定，收入的测定本身就是一个很大的难题，又加上中央政府拿钱，地方政府也希望更多的人得到救助，往往会人为压低收入并夸大困难程度的情况。要采取一项措施将享受最低生活保障户占总户数的比例同当地干部的工资水平挂钩的办法，以体现干部与当地群众同甘共苦的原则。比如最低生活保障户的比重每提高1个百分点，当地公务员的工资水平下浮一个档次，这样可有效地增强在确定最低生活保障户时的客观性。
 
     三、建立区域性社会保障基金
 
    全国性的社会保障预算建立以后，社会保障基金还有无存在的必要，还要不要设立强制储蓄性质的个人帐户，我们的回答是肯定的。全国性的养老保障和最低生活保障只能保证最基本的生活需求，并不能保障职工就业时的收入水平和生活水平。为了保障职工在离退休以后的生活水平不至于大幅度降低，必须要求职工在工作期间为自己储蓄一笔资金，以备将来养老之用。此外，职工也应储备一定的资金，以保证医疗和保健的资金需要。政府有关部门如何管好用好这笔资金也是值得研究的问题。
 
   （一）以地区级城市为区域单元建立社会保障基金
    个人帐户的建立始于城市，后来国务院推行以省为单位统筹，在执行中遇到了很多困难，所以直至目前，也没有实现真正的省级统筹。原因主要是，省域范围太大，省内各地市经济发展差异过大，如苏南和苏北，粤南和粤北、闽东和闽西、鲁东和鲁西，存在着巨大的经济发展差距。个人帐户上的资金是对职工的远期负债，一旦被调剂到别处，将来由谁承担支付责任。实行个人强制储蓄之后，个人帐户由空帐转为实帐，资金量不断增加，基金的运作管理必须受到严格的监督，尤其须受基金所有者（缴纳者）的监督。如果一个省建立一家基金，所有者的监督不仅成本高，而且不可避免地会弱化。如一个地区级城市设立一家基金，基金所有者和基金管理公司同在一个城市，不仅可以进行有效的监督，其成本也低得多。此外，一省一家基金，其数额特别巨大，极易造成系统性风险。假设一个资金达数千亿元的基金介入股市，将会对股市形成巨大的冲击，甚至能够操纵股市。
    以地区和地级市为区域单元设立社会保障基金比较符合中国的情况，中国现有地区和地区级城市300多个，平均人口400万人左右，城镇人口平均130万人左右。加上在城镇务工的农民，每个地区和地级市从事二三产业的就业人数平均有100多万人。按照每个就业者每年缴纳1000元计算，其养老保障基金和医疗保障基金每年大致可积累10亿元左右，开始几年每年会有所增长，预计可稳定在50亿到100亿元。一般来说50亿元到100亿元的基金规模是比较适宜的，过小则管理成本过高，且难以运作，无法分散风险；过大则有可能对股市和房地产市场形成冲击，假如出现了亏空也难以弥补。
    地区所在地和地级市所辖区域范围一般在10000平方公里左右，方圆100公里，是区域性经济中心和政治中心，和所辖县乡（镇）存在着密切的经济联系。尤其是市区人口，大多在50万人以上，在市场经济条件下，发展潜力很大，具有较强的吸引力和辐射力。城市人口又是主要的社会保障基金的缴纳者和主要的社会保障对象。每个地市建立一个基金，既方便缴纳，又有利于缴纳者的监督。
  
   （二）社会保障基金的管理和运营[4]
    通过强制储蓄形成的区域性社会保障基金既具有一般投资基金的特点，又有其特殊性。其特殊性在于既要使资金在运作中保值增值，又要保证其按时支付。尤其是将养老保障和医疗保障合二为一的基金，其医疗保障的支付率会更高一些，因此应建立一套完整有效的管理体系。
    一是应建立基金管理委员会或称理事会。应由社会保障机构、财政部门、医疗机构的代表和职工代表共同组成，其职责是根据社会保障基金的管理法规，决定资金的投向、结构及重大事项的审议。
    二是应建立基金运营机构。该机构是负责基金收缴、运作、管理、支付的事业法人，对基金管理委员会和基金缴纳者负责。该机构的经费来源来自于基金本身，从降低成本的角度考虑，人员应少而精。基金的收缴、发放应委托银行代理，股票的运作应委托信托投资公司或证券公司、投资顾问公司代理。
    三是基金托管机构。为了保证基金的安全，社会保障基金也应按照投资基金的管理方式选择一家银行作为托管机构。一般可将收缴、发放、托管三项职能委托一家银行办理。
    四是基金的监管机构。基金的监管机构是省政府的社会保障机构和市政府的社会保障机构。政府社会保障机构作为政府的一个部门，负责监督管理之职责，是裁判员而非运动员。
 
     四、发挥商业性保险机构的作用
  
    养老基本保障和最低生活保障由中央政府负责，养老保障基金和医疗保障基金（即个人帐户上的资金）由地区和地级市政府负责。其它如养老保险、医疗保险、工伤保险、失业保险等应通过发展商业保险来解决。在社会保障方面，政府不能包打天下，应给商业保险留下发挥作用的空间。
    养老保险是保险公司的重要险种，政府应鼓励职工个人勇跃自愿投保。一方面，使保险事业能迅速发展，另一方面使职工们多一条养老保障的支柱和渠道。三个支柱共同作用，便能构建起我国社会主义市场经济条件下的养老保障体系。
    医疗保险同养老保险一样是在医疗保障基金个人帐户基础上由个人自愿选择的商业保险。我国现在实行的大病医疗费用社会统筹（以下简称大病统筹），是为了改变职工医疗全部由国家和单位包下来的做法实行国家、企业、个人三方合理负担，职工少量缴费的制度。其原则是“以支定筹，略有结余，由县（市）统一筹集，调剂使用”。这种方式是对计划经济条件下医疗费用由国家和单位全部包下来的有限度改革，但不是根本的改革。这种制度并没有减轻企业的负担，而且成倍增加管理成本，以县为单位进行统筹，由于覆盖面小，所以只能提高企业的缴费率。大病统筹顾名思义是一种多数人缴费，少数人受益的机制，就象汽车保险一样，每辆拥有汽车的人都缴费，但出事故的车只有极少数，因此没有必要由政府统一组织，交给商业保险更为合适。
    失业保险是国家通过立法实施的，当法定范围内的劳动者因失业而丧失收入来源时，为其提供物质帮助，以保障其基本生活需要的社会保险项目。失业是指符合就业年龄，具有劳动能力和劳动意愿的劳动者失去工作机会和工作岗位而形成的劳动人口相对工作岗位过剩的社会经济现象。我国正处于企业所有制结构剧烈调整的时期，一方面国有企业、集体企业就业岗位萎缩，另一方面非公有制企业的就业岗位大量增加。一些人从国有企业下岗以后，在私有企业找到了工作，却仍然领取失业救济金，出现了开着轿车去领取失业救济金的现象。鉴于假性失业的数量很大，政府很难确认是真失业还是假失业，失业社会保障便很难做到真实合理。因此，通过完善最低生活保障即能部分替代失业保障。如企业和职工感到有必要加入商业性失业保险，可根据自愿原则依据企业和职工签订的协议加入。
    工伤是职工在劳动过程中因工作原因造成意外受伤、患病、致残而使劳动能力丧失或衰退。工伤不象养老和医疗那样有某种必然性，有些行业容易出现工伤，有些行业不经常出现工伤。因此没有必要由政府和社会出面建立工伤社会保险制度，应通过法律上的规范和商业性保险来正确处理企业和职工的关系。工伤频繁的行业可由企业为职工缴纳人身意外伤害保险，一旦出现意外，由商业性保险机构理赔，从而使职工的权益得到充分保障。
 
            （该文写于2003年，发表于《经济参考报》）
                                   
参考文献：
左敏等编著《社会保障学》经济科学出版社2001年版。
李绍光著《养老金制度与资本市场》中国发展出版社1998年版。
窦玉沛主编《重构中国社会保障体系的探索》中国社会科学出版社2001年版。
《中国劳动和社会保障年鉴》（1999）中国劳动社会保障出版社2000年版。
国家计委宏观经济研究院《关于建立和完善我国社会保障体系的研究》报告。
 
 
[1] 本文系国家计委宏观经济研究院重点课题《关于建立和完善我国社会保障体系的研究》的分报告，课题组长：刘福垣，副组长：李建立，课题组成员：杨宜勇、肖金成、辛小柏、李昆、姜长云等。
[2] 中华工委时报（2001年7月2日，《养老保险，基金面临重重难关，征收分三派，缺口被夸大，冒领不新鲜》
[3] 李建立《我国居民收入分配现状及对策思考》《宏观经济研究》2001年第10期
[4] 参见肖金成《建立国有企业退休职工养老保障基金的设想》《管理世界》1997年第3期。