中國政府消費(fèi)支出的偏差及矯正*時(shí)間： 2020-01-28信息來源：《區(qū)域經(jīng)濟(jì)評(píng)論》 2019年第6期 作者：文小才 責(zé)編：qgy 曉力
摘要：近年來，中國政府消費(fèi)支出的絕對(duì)規(guī)模在不斷上升，而其占GDP和政府可支配收入的比重有下滑趨勢(shì)。政府消費(fèi)支出中社會(huì)性消費(fèi)在逐年增加，政府自身消費(fèi)在逐年減少，但政府自身消費(fèi)仍占有較大比重。政府消費(fèi)支出城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)的不平等程度較大，東部地區(qū)政府消費(fèi)支出水平高于中西部地區(qū)和東北地區(qū)，中部地區(qū)的政府消費(fèi)支出水平最低。中國政府消費(fèi)支出的偏差導(dǎo)致居民消費(fèi)不足，結(jié)構(gòu)錯(cuò)位，進(jìn)而成為宏觀經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)失調(diào)、社會(huì)不平等程度過大的因素之一。矯正中國政府消費(fèi)支出的政策取向應(yīng)有一定的針對(duì)性，要合理定位目標(biāo)，擴(kuò)大總量，優(yōu)化結(jié)構(gòu)，并完善其實(shí)現(xiàn)路徑。
關(guān)鍵詞：政府消費(fèi)；消費(fèi)支出；居民消費(fèi)；財(cái)政政策
中圖分類號(hào)：F061.5 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：2095-5766（2019）06-0066-08 收稿日期：
*基金項(xiàng)目：2019年度河南省社會(huì)科學(xué)規(guī)劃項(xiàng)目“河南省糧食主產(chǎn)區(qū)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)償機(jī)制優(yōu)化研究”（2019BJJ014）。
作者簡介：文小才，男，河南財(cái)政金融學(xué)院財(cái)政稅務(wù)學(xué)院教授，經(jīng)濟(jì)學(xué)博士（鄭州 451464）。
政府消費(fèi)支出指政府部門為全社會(huì)提供公共服務(wù)的消費(fèi)支出和免費(fèi)或以較低的價(jià)格向居民住戶提供的貨物和服務(wù)的凈支出，主要包括教育支出、文化科技支出、醫(yī)療衛(wèi)生支出、社會(huì)保障支出和政府自身消費(fèi)支出等。中國經(jīng)濟(jì)進(jìn)入新常態(tài)以來，消費(fèi)成為經(jīng)濟(jì)增長的主要力量。2017年，中國最終消費(fèi)率達(dá)到了53.6%，其中，政府消費(fèi)占社會(huì)最終消費(fèi)規(guī)模的27.02%，政府消費(fèi)對(duì)社會(huì)最終消費(fèi)規(guī)模擴(kuò)大起到了重要作用，并對(duì)經(jīng)濟(jì)增長做出了重要貢獻(xiàn)。在此背景下，研究中國政府消費(fèi)支出及其政策取向具有重要意義。
一、中國政府消費(fèi)支出的總量差異
政府消費(fèi)支出總量的差異分析，就是把各種政府消費(fèi)項(xiàng)目作為一個(gè)整體，通過歷年絕對(duì)數(shù)與相對(duì)數(shù)的比較來全面地揭示政府消費(fèi)的總量規(guī)模，并在此基礎(chǔ)上進(jìn)行差異分析。
1.政府消費(fèi)支出的絕對(duì)規(guī)模
依據(jù)《中國統(tǒng)計(jì)年鑒》中“支出法國內(nèi)生產(chǎn)總值及構(gòu)成”表所列示出的“最終消費(fèi)支出——政府消費(fèi)支出”指標(biāo)，2000—2017年中國政府消費(fèi)支出的絕對(duì)規(guī)模見表1。顯而易見，中國政府消費(fèi)支出絕對(duì)規(guī)模不斷上升，從2000年的16680億元增加到2017年的117944億元，增長了7.07倍，年平均增長率為39.28%。這表明隨著中國整體經(jīng)濟(jì)實(shí)力不斷加強(qiáng)，政府以公共形式進(jìn)行消費(fèi)的支出總量也越來越多。
2.政府消費(fèi)支出的相對(duì)規(guī)模
首先，我們將政府消費(fèi)支出和與之密切相關(guān)的以支出法計(jì)算的GDP規(guī)模相比較，考察政府消費(fèi)支出的相對(duì)規(guī)模。政府消費(fèi)支出數(shù)值仍采用《中國統(tǒng)計(jì)年鑒》中“支出法國內(nèi)生產(chǎn)總值及構(gòu)成”表所列示出的“最終消費(fèi)支出——政府消費(fèi)支出”指標(biāo)。從表1、圖1可以明顯看出，2000—2010年中國政府消費(fèi)支出占GDP比重在快速下滑：從2000年的16.63%下降到2005年的13.99%，進(jìn)一步下降到2010年的12.85%。2011年這一比例又上升為13.22%，到2017年逐步攀升至14.37%。也就是說，中國政府消費(fèi)支出絕對(duì)數(shù)額在不斷上升，但2000—2010年政府消費(fèi)支出的上升速度不及GDP的增長速度，2011—2017年這一現(xiàn)象得到改善，卻沒能恢復(fù)到原來水平。
其次，我們用政府消費(fèi)支出作分子，用政府可支配總收入作分母，兩者相比得到政府消費(fèi)支出占政府可支配總收入的比重，考察政府可支配收入中用于消費(fèi)的比重。通過歷年數(shù)值比較可以看出政府消費(fèi)增長速度與政府可支配總收入增長速度之間的對(duì)比關(guān)系：該比重下降說明政府消費(fèi)支出增長速度不及政府可支配總收入增長速度，反之同理。在此囿于統(tǒng)計(jì)指標(biāo)的局限性，考慮到指標(biāo)之間的關(guān)聯(lián)與可比，以最大程度地真實(shí)揭示出政府消費(fèi)的總量規(guī)模，我們使用的政府消費(fèi)數(shù)據(jù)是《中國統(tǒng)計(jì)年鑒》中“資金流量表（實(shí)物交易）”或“資金流量表（非金融交易）”中所列示出的“最終消費(fèi)——政府消費(fèi)”指標(biāo)，而政府可支配總收入數(shù)據(jù)也同樣直接來自此表。從表1、圖2可以看出，政府消費(fèi)支出占政府可支配總收入的比重也是先降后升的，從2000年的109.41%下降到2008年的68.96%，下降了40.45個(gè)百分點(diǎn)，幅度很大，說明這期間政府消費(fèi)支出的增長速度遠(yuǎn)不及政府可支配總收入的增長速度。從2009年開始又開始呈上升態(tài)勢(shì)，2016年達(dá)到了80.43%，上升了11.47個(gè)百分點(diǎn)，但也沒有恢復(fù)到原來水平。
二、中國政府消費(fèi)支出的結(jié)構(gòu)差異
政府消費(fèi)結(jié)構(gòu)的差異分析，就是把政府消費(fèi)支出的若干大項(xiàng)作為各個(gè)部分，觀察歷年它們?cè)谡M(fèi)支出這一運(yùn)行整體中的地位、作用和功能等，并在此基礎(chǔ)上進(jìn)行差異分析。
1.政府消費(fèi)支出的項(xiàng)目結(jié)構(gòu)
政府消費(fèi)支出各項(xiàng)目具體數(shù)據(jù)的獲得比較困難，現(xiàn)有的統(tǒng)計(jì)資料中沒有細(xì)化的具體消費(fèi)項(xiàng)目。本文采用如下方法：第一步，利用《中國統(tǒng)計(jì)年鑒》的“財(cái)政——中央和地方財(cái)政一般公共預(yù)算主要支出項(xiàng)目”表，計(jì)算一般公共服務(wù)、外交、國防、公共安全、教育、科學(xué)技術(shù)、文化體育與傳媒、社會(huì)保障和就業(yè)、醫(yī)療衛(wèi)生、環(huán)境保護(hù)的數(shù)量，作為政府消費(fèi)規(guī)?？偭康拇?。第二步，具體分析一般公共服務(wù)、外交、國防、公共安全、教育、科學(xué)技術(shù)、文化體育與傳媒、社會(huì)保障和就業(yè)、醫(yī)療衛(wèi)生、環(huán)境保護(hù)在“政府消費(fèi)”中的比重及趨勢(shì)。第三步，將除一般公共服務(wù)以外的項(xiàng)目撮合作為政府消費(fèi)中社會(huì)性消費(fèi)的替代，將“一般公共服務(wù)”作為“政府自身消費(fèi)”的替代，分析“政府消費(fèi)”中“社會(huì)性消費(fèi)”與“政府自身消費(fèi)”的對(duì)比狀況。
2.“政府消費(fèi)支出”總量替代值的計(jì)算
按照上述方法，我們計(jì)算出2008—2017年10年間中國政府消費(fèi)總量替代值，其結(jié)果如表2所示。
可以看出，以上述方法計(jì)算出的政府消費(fèi)總量替代值和以上引自“支出法國內(nèi)生產(chǎn)總值主要構(gòu)成項(xiàng)”表數(shù)目不一樣。但是，由于我們進(jìn)行的是結(jié)構(gòu)比較，重在揭示各個(gè)比例關(guān)系，因此只要統(tǒng)一口徑，并不影響后續(xù)分析。
3.政府消費(fèi)支出各項(xiàng)目比重
以表2原始數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，結(jié)合計(jì)算生成的政府消費(fèi)總量替代值，可以計(jì)算出政府消費(fèi)支出各項(xiàng)目在政府消費(fèi)中的比重，多年的比重變化可體現(xiàn)出政府消費(fèi)各項(xiàng)目比重的走勢(shì)，見表3。
上面的計(jì)算結(jié)果大致反映出了如下現(xiàn)實(shí)：第一，一般公共服務(wù)、外交、國防支出的比重在逐年下降。其中，一般公共服務(wù)支出下降最多，從2008年的23.59%下降到2017年的13.16%，下降達(dá)10.43個(gè)百分點(diǎn)。第二，教育、科學(xué)技術(shù)、醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)保障和就業(yè)、文化體育與傳媒、環(huán)境保護(hù)這幾項(xiàng)支出比重在上升。其中，教育支出比重上升最多，從2008年的21.7%上升到2012年的27.38%，上升6.44個(gè)百分點(diǎn)，之后的年份又有所下降；其次是醫(yī)療衛(wèi)生支出，從2008年的6.64%上升到2017年的11.52%，上升4.88個(gè)百分點(diǎn)；再次是社會(huì)保障和就業(yè)支出，從2008年的16.39%上升到2017年的19.62%，上升3.23個(gè)百分點(diǎn)；環(huán)境保護(hù)支出也從2008年的3.5%上升到了2017年的4.48%，上升將近1個(gè)百分點(diǎn)。第三，政府消費(fèi)中社會(huì)性消費(fèi)②與政府自身消費(fèi)的對(duì)比，社會(huì)性消費(fèi)在逐年增加，從2008年的76.42%增加到2018年的86.83%，而政府自身消費(fèi)則相應(yīng)在逐年減少?？梢钥闯觯话愎卜?wù)費(fèi)在中國政府消費(fèi)中呈下降態(tài)勢(shì)，但仍占有較大比重。當(dāng)前，中國政府實(shí)行大規(guī)模的減稅降費(fèi)政策，各級(jí)政府的財(cái)政收支矛盾更加突出，需要進(jìn)一步減低一般公共服務(wù)費(fèi)在政府消費(fèi)支出中的比重；而社會(huì)性消費(fèi)關(guān)系民生，近年在中國政府消費(fèi)中所占比重雖有所提升，但仍顯偏低。
4.政府消費(fèi)支出的城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)
由于城鄉(xiāng)各自獨(dú)立的政府消費(fèi)支出數(shù)據(jù)資料難于獲得，我們從某些側(cè)面或局部初步觀察城鄉(xiāng)之間政府消費(fèi)支出，這里我們以教育、醫(yī)療為例。
一是城鄉(xiāng)基礎(chǔ)教育。政府基礎(chǔ)教育消費(fèi)支出偏重于城市，是相當(dāng)長歷史時(shí)期內(nèi)中國基礎(chǔ)教育發(fā)展階段的現(xiàn)實(shí)。雖然近年來中央財(cái)政以轉(zhuǎn)移支付方式加大了農(nóng)村基礎(chǔ)教育、貧困地區(qū)基礎(chǔ)教育的政府消費(fèi)支出力度，但并沒有使城鄉(xiāng)基礎(chǔ)教育不平等的狀況從根本上得到改變。表4顯示了2008—2017年10年間農(nóng)村小學(xué)、初中生均預(yù)算內(nèi)經(jīng)費(fèi)與全國平均水平的比較?？梢钥闯觯瑹o論是生均預(yù)算內(nèi)教育事業(yè)費(fèi)支出還是生均預(yù)算內(nèi)公用經(jīng)費(fèi)支出，農(nóng)村的小學(xué)和初中都不能趕上全國水平。盡管國家出臺(tái)了許多扶助救濟(jì)措施，幫助低收入家庭的學(xué)生獲得公平的學(xué)習(xí)機(jī)會(huì)，但是從每年預(yù)算內(nèi)教育撥款受益者的總體分布情況來看，農(nóng)村居民獲益程度要低于城市居民。
二是城鄉(xiāng)醫(yī)療保障。由于長期的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)等因素的影響，中國衛(wèi)生總費(fèi)用在城鄉(xiāng)之間分布不均衡，農(nóng)村大部分地區(qū)公共醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)提供不足。從表5可以看出中國醫(yī)療保障城鄉(xiāng)之間的差異，2008年全國人均衛(wèi)生費(fèi)用為2317元，其中城市人均為1861.8元，農(nóng)村人均為455.2元，城市人均衛(wèi)生費(fèi)用是農(nóng)村衛(wèi)生費(fèi)用的4.09倍。之后的年份城鄉(xiāng)之間差距在縮小，但2014年全國人均衛(wèi)生費(fèi)用為4970.52元，其中城市人均為3558.31元，農(nóng)村人均為1412.21元，城市人均衛(wèi)生費(fèi)用仍是農(nóng)村衛(wèi)生費(fèi)用的2.52倍③。農(nóng)村人均衛(wèi)生費(fèi)用遠(yuǎn)低于城市，很多農(nóng)村醫(yī)療機(jī)構(gòu)缺醫(yī)少藥，大量農(nóng)民“應(yīng)就診未就診、應(yīng)住院未住院”。與此相對(duì)應(yīng)，城鎮(zhèn)居民的醫(yī)療條件和水平要高出很多，2016年農(nóng)村每萬人衛(wèi)生技術(shù)人員數(shù)量僅是城市水平的37%左右，2017年農(nóng)村每千人醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)床數(shù)4.19張，僅為城市的47.89%。
盡管以上我們對(duì)政府消費(fèi)支出城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)的比較是初步的、不完全的，但我們?nèi)钥梢缘贸鋈缦乱恍┗窘Y(jié)論：第一，就政府消費(fèi)支出而言，城鄉(xiāng)之間的不平等程度很大。第二，近年來農(nóng)村政府消費(fèi)支出有上升趨勢(shì)，但城鄉(xiāng)不平等的現(xiàn)狀沒有根本改變。第三，政府消費(fèi)支出的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌還需一定歷史時(shí)期，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)政府消費(fèi)支出水平的趨同則需更長的時(shí)間。
5.政府消費(fèi)支出的區(qū)域結(jié)構(gòu)
中國區(qū)域間政府消費(fèi)支出的不平等，主要體現(xiàn)在中央政府與地方政府在教育支出、醫(yī)療衛(wèi)生支出、社會(huì)保障支出等重點(diǎn)項(xiàng)目的支出情況中。下面以2017年為例，考察東、中、西部地區(qū)與東北地區(qū)④地方政府政府消費(fèi)支出的情況，見表6。
表6中的數(shù)據(jù)對(duì)區(qū)域間政府消費(fèi)支出不平等性的反映只是局部的，但我們?nèi)钥梢钥闯觯旱谝唬瑥恼M(fèi)支出總量上看，東部地區(qū)政府消費(fèi)支出水平明顯高于中西部地區(qū)與東北地區(qū)，部分項(xiàng)目的差距還較大。以科技支出為例，東部地區(qū)科技支出是中部地區(qū)的3.05倍，是西部地區(qū)的4.58倍。第二，從政府消費(fèi)人均支出來看，東部地區(qū)人均支出水平也明顯較高，尤其是科技支出和教育支出水平，其中人均科技支出是東北地區(qū)的3.67倍、西部地區(qū)的3.23倍和中部地區(qū)的2.11倍；而西部地區(qū)人均一般公共服務(wù)支出水平較高，東北地區(qū)的社會(huì)保障和就業(yè)支出水平較高。第三，中部地區(qū)的政府消費(fèi)支出水平從總量上看低于東部地區(qū)和西部地區(qū)，人均政府消費(fèi)支出水平也較為落后，其中的一般公共服務(wù)支出、教育支出、醫(yī)療衛(wèi)生支出僅僅略高于東北地區(qū)，低于西部地區(qū)。
三、政府消費(fèi)支出不合理帶來的問題分析
上述對(duì)中國政府消費(fèi)支出的總量、結(jié)構(gòu)分析，大體展現(xiàn)了中國政府消費(fèi)支出的全貌，這種政府消費(fèi)支出的不合理現(xiàn)狀對(duì)居民消費(fèi)以及經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展帶來了一定的問題。
1.對(duì)居民消費(fèi)的影響
政府消費(fèi)與居民消費(fèi)之間關(guān)系密切，政府消費(fèi)支出總量少、結(jié)構(gòu)有待優(yōu)化的現(xiàn)狀勢(shì)必對(duì)居民消費(fèi)造成不良影響。
一是居民消費(fèi)不足。政府消費(fèi)與居民消費(fèi)同屬于消費(fèi)范疇，都是社會(huì)再生產(chǎn)過程中的一個(gè)重要環(huán)節(jié)，政府消費(fèi)能夠促進(jìn)居民消費(fèi)擴(kuò)大。第一，當(dāng)政府消費(fèi)擴(kuò)大時(shí)，由于居民個(gè)人無須再承擔(dān)某些被作為“公共產(chǎn)品”和“公共服務(wù)”提供的消費(fèi)品的成本，這對(duì)于個(gè)體而言實(shí)際是一種“收入效應(yīng)”，這種個(gè)體收入的相對(duì)擴(kuò)大無疑能夠促進(jìn)居民消費(fèi)。第二，當(dāng)政府消費(fèi)發(fā)揮出化解個(gè)體消費(fèi)風(fēng)險(xiǎn)的作用時(shí)，個(gè)體消費(fèi)會(huì)因此而得到充分的釋放，表現(xiàn)為居民消費(fèi)的擴(kuò)大。第三，政府消費(fèi)的許多項(xiàng)目實(shí)際與改善個(gè)體消費(fèi)環(huán)境密切相關(guān)，當(dāng)居民個(gè)人的消費(fèi)環(huán)境進(jìn)一步改善后，也會(huì)促進(jìn)居民消費(fèi)的擴(kuò)大。近年中國居民消費(fèi)占GDP的比重在緩慢上升，從2009年的36.43%升至2018年的38.75%，但其占GDP比重與其他國家相比仍較小。中國居民消費(fèi)的不足在某種程度上是政府消費(fèi)支出不足導(dǎo)致的，如果中國政府在醫(yī)療衛(wèi)生、教育等公共消費(fèi)領(lǐng)域加大投入，消除居民消費(fèi)的后顧之憂，消費(fèi)對(duì)經(jīng)濟(jì)增長的貢獻(xiàn)將進(jìn)一步提升。
二是居民消費(fèi)結(jié)構(gòu)錯(cuò)位。在政府消費(fèi)不足，尤其是社會(huì)性消費(fèi)不足的情況下，由于政府消費(fèi)的教育、醫(yī)療等支出項(xiàng)目都是涉及每個(gè)社會(huì)成員生活的最基本、最重要的必需項(xiàng)目，所以政府消費(fèi)不足將導(dǎo)致居民消費(fèi)結(jié)構(gòu)偏重于食品、醫(yī)療、就學(xué)、交通等方面，而其他如社會(huì)服務(wù)、通信、娛樂、家庭設(shè)備、旅游等方面的消費(fèi)則不得不被壓縮，中國的居民消費(fèi)結(jié)構(gòu)有待于從“吃、穿、用”到“住、行、游”的全面升級(jí)。
三是居民消費(fèi)差距拉大。政府消費(fèi)的不平等程度，直接影響到了居民消費(fèi)的不平等程度。多年來，盡管中國農(nóng)村居民消費(fèi)額和城鎮(zhèn)居民消費(fèi)額的差距在不斷縮小，但城鎮(zhèn)居民消費(fèi)額仍是農(nóng)村居民消費(fèi)額的2倍以上，在一些基本消費(fèi)品差距如彩電、洗衣機(jī)等方面，城鄉(xiāng)差距尚不明顯，但在如家用電腦等非基本消費(fèi)品項(xiàng)目方面，城鄉(xiāng)居民差距依然較大。在區(qū)域差距方面，中國東、中、西部地區(qū)與東北地區(qū)居民人均消費(fèi)水平總體不平等狀況較為嚴(yán)重。2017年東部地區(qū)居民人均消費(fèi)水平為24979.56元，中部地區(qū)人均消費(fèi)水平為15283.78元，東北地區(qū)人均消費(fèi)水平為12543.93元，西部地區(qū)人均消費(fèi)水平為14696.29元。其中，東部地區(qū)人均消費(fèi)水平最高，東北地區(qū)人均消費(fèi)水平最低，東北地區(qū)人均消費(fèi)水平僅為東部地區(qū)居民消費(fèi)水平的一半。這種區(qū)域差異在某種程度上也是由政府消費(fèi)支出的區(qū)域差異導(dǎo)致的。
2.對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的影響
政府消費(fèi)和居民消費(fèi)呈現(xiàn)出的總量不足、結(jié)構(gòu)錯(cuò)位、差距加大的特征，無疑對(duì)中國宏觀經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展會(huì)產(chǎn)生一定的消極影響。
一是帶來經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)失調(diào)。政府消費(fèi)與居民消費(fèi)不足，意味著國民消費(fèi)不足，而在經(jīng)濟(jì)增長速度一定的前提下，國民消費(fèi)不足意味著宏觀經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)失調(diào)。一旦宏觀經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)出現(xiàn)失調(diào)，將不可避免地產(chǎn)生一系列宏觀“經(jīng)濟(jì)病”，如由高儲(chǔ)蓄、高順差、高投資帶來的流動(dòng)性過剩、國際貿(mào)易失衡、通貨膨脹壓力、人民幣升值等。
二是加大社會(huì)不平等程度。政府消費(fèi)不足，意味著社會(huì)成員生活保障程度的下降，而居民消費(fèi)不足，則直接體現(xiàn)了社會(huì)成員生活水平提高的局限。消費(fèi)與人民生活水平、與社會(huì)公平正義密切相關(guān)，政府消費(fèi)總量不足、結(jié)構(gòu)有待優(yōu)化、不平等程度過高無疑在很大程度上造成了社會(huì)不平等和低保障，而由此傳導(dǎo)形成的居民消費(fèi)總量不足、結(jié)構(gòu)不優(yōu)、不平等程度過大的問題，則是社會(huì)不平等的直接表現(xiàn)。
四、矯正中國政府消費(fèi)支出的政策取向
中國的政府消費(fèi)迫切需要有一個(gè)“提升”，這種“提升”涉及總量的擴(kuò)張、對(duì)結(jié)構(gòu)錯(cuò)位的矯正和縮小消費(fèi)差距等，應(yīng)從目標(biāo)定位、找準(zhǔn)著力點(diǎn)、設(shè)計(jì)實(shí)施路徑三個(gè)方面探尋矯正中國政府消費(fèi)支出偏差的政策取向，這是由中國當(dāng)前政府消費(fèi)支出的現(xiàn)狀客觀決定的。
1.政府消費(fèi)政策的目標(biāo)
在經(jīng)濟(jì)方面，政府消費(fèi)政策的目標(biāo)要定位于促進(jìn)消費(fèi)與生產(chǎn)均衡。消費(fèi)與生產(chǎn)的均衡問題，自古典經(jīng)濟(jì)學(xué)以來就是一個(gè)重大的理論命題。如果消費(fèi)與生產(chǎn)的均衡被打破，宏觀經(jīng)濟(jì)就會(huì)出現(xiàn)失衡，經(jīng)濟(jì)失衡問題是中國當(dāng)前宏觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中的一個(gè)大問題，具有很強(qiáng)的泛化的可能性，解決不好會(huì)影響到經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全局。中國當(dāng)前面臨的宏觀經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)失衡局面，其根源就在于整個(gè)社會(huì)生產(chǎn)與消費(fèi)之間的失衡。政府消費(fèi)通過優(yōu)化國民經(jīng)濟(jì)需求結(jié)構(gòu)、生產(chǎn)結(jié)構(gòu)等，有助于消費(fèi)與生產(chǎn)失衡問題的解決。
在社會(huì)方面，政府消費(fèi)政策的目標(biāo)要定位于縮小消費(fèi)差距，保障消費(fèi)安全?？s小消費(fèi)差距和保障消費(fèi)安全是基礎(chǔ)，只有消費(fèi)差距縮小了、消費(fèi)安全保障了，促進(jìn)社會(huì)公平正義、推動(dòng)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展才能落到實(shí)處。從目前來看，我們面臨的最緊迫的社會(huì)發(fā)展任務(wù)也就是縮小社會(huì)差距和促進(jìn)消費(fèi)安全，在衡量社會(huì)差距的收入、消費(fèi)、財(cái)富等指標(biāo)中，消費(fèi)是最直接、最明確、最科學(xué)、最有用的，它與社會(huì)成員的生產(chǎn)生活水平關(guān)系最為密切。因此，將政府消費(fèi)政策的社會(huì)目標(biāo)定位于縮小消費(fèi)差距，能夠在綜合和系統(tǒng)的層面上推動(dòng)社會(huì)的整體進(jìn)步。此外，消費(fèi)安全問題長期困擾著人民生活，但在傳統(tǒng)體制下對(duì)這一問題的重視又不夠，因而切實(shí)降低居民消費(fèi)風(fēng)險(xiǎn)、保障公共消費(fèi)安全是當(dāng)前提高社會(huì)發(fā)展水平的客觀要求，也是政府消費(fèi)政策的重要目標(biāo)。
2.政府消費(fèi)政策的著力點(diǎn)
一是擴(kuò)大政府消費(fèi)支出總量。長期以來，中國擴(kuò)大消費(fèi)需求的宏觀調(diào)控政策，主要立足于居民消費(fèi)，并采取過發(fā)放消費(fèi)券、家電家具下鄉(xiāng)、鼓勵(lì)消費(fèi)信貸等財(cái)政金融政策，而對(duì)政府消費(fèi)重視不夠，導(dǎo)致居民消費(fèi)增長缺乏穩(wěn)固基礎(chǔ)和長久動(dòng)力。政府消費(fèi)政策，最重要的是提高政府消費(fèi)支出總量。只有擴(kuò)大總量，才能在增量中貫徹“有區(qū)別、促均等”的政策，實(shí)現(xiàn)對(duì)城鄉(xiāng)、特定地區(qū)、群體、個(gè)人的政策傾斜，政府消費(fèi)的政策目標(biāo)也才能得到真正實(shí)現(xiàn)。一般而言，高收入國家政府消費(fèi)率維持在18％左右，中等收入國家在14％左右，低收入國家在13％左右，中國的政府消費(fèi)率低于世界平均水平，跟中等收入國家數(shù)值比較接近，政府消費(fèi)支出還沒有達(dá)到一個(gè)較優(yōu)的點(diǎn)，尚存在較大提升空間。政府消費(fèi)支出增加對(duì)于居民消費(fèi)心理有正面影響，能有效降低消費(fèi)風(fēng)險(xiǎn)和不確定性，增強(qiáng)居民消費(fèi)信心。
二是加大社會(huì)性消費(fèi)支出。在供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的大背景下，應(yīng)該優(yōu)化政府消費(fèi)支出項(xiàng)目結(jié)構(gòu)。政府消費(fèi)包括行政性消費(fèi)和社會(huì)性消費(fèi)。很顯然，相對(duì)于行政性消費(fèi)而言，社會(huì)性消費(fèi)是政策重點(diǎn)。這是由于，一方面，政府行政成本過高已經(jīng)長期為社會(huì)所詬病，降低這部分政府消費(fèi)已經(jīng)幾乎成為人們的共識(shí)，而與此相對(duì)的教育、醫(yī)療、社保等政府消費(fèi)項(xiàng)目長期供不應(yīng)求，處于短缺狀態(tài)，社會(huì)成員對(duì)增加這部分政府消費(fèi)的呼聲甚高。另一方面，在減稅降費(fèi)的大背景下，為化解人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾，就是要進(jìn)一步加大社會(huì)性消費(fèi)和縮減不合理行政成本，縮小中國公共服務(wù)差距，逐步實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)之間和區(qū)域之間公共服務(wù)均等化目標(biāo)。當(dāng)然，在社會(huì)性消費(fèi)中，應(yīng)以教育、醫(yī)療、社保、環(huán)保等社會(huì)關(guān)注度高、對(duì)人民生活影響深遠(yuǎn)的項(xiàng)目為重，這是中國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展現(xiàn)實(shí)對(duì)政府消費(fèi)政策提出的客觀要求。
三是更加關(guān)注欠發(fā)達(dá)地區(qū)。當(dāng)前，提升政府消費(fèi)應(yīng)給予中西部地區(qū)和東北地區(qū)更大關(guān)注。長期以來，由于政策方面的原因，中國中西部地區(qū)和東北地區(qū)發(fā)展與東部地區(qū)發(fā)展呈現(xiàn)出明顯的程度差異，這種地區(qū)發(fā)展差異的重要表現(xiàn)之一就是政府消費(fèi)的地區(qū)差距。在宏觀層面上，給予中西部地區(qū)和東北地區(qū)更大的關(guān)注，意味著中央政府在安排政府消費(fèi)項(xiàng)目時(shí)要有意識(shí)地對(duì)這些地區(qū)予以更大照顧和更多優(yōu)惠。對(duì)于這些地區(qū)而言，則意味著應(yīng)當(dāng)在本地的政府消費(fèi)支出項(xiàng)目里投入更多財(cái)政資金。實(shí)際上，從地區(qū)的角度來確定政府消費(fèi)重點(diǎn)，并不僅僅包含“以中西部和東北地區(qū)為重點(diǎn)”這一內(nèi)涵。從地區(qū)的角度來確定政府消費(fèi)重點(diǎn)是為了提高整個(gè)更大區(qū)域范圍內(nèi)的政府消費(fèi)均等化程度。因而，無論對(duì)于一國、一省、一市甚至一縣來說，都應(yīng)該有各自的政府消費(fèi)重點(diǎn)扶持地區(qū)，這是從更寬和更廣的意義上理解政府消費(fèi)地區(qū)重點(diǎn)問題的必然結(jié)論。
四是適度向農(nóng)村地區(qū)傾斜。從城鄉(xiāng)格局來說，政府消費(fèi)無疑應(yīng)該更關(guān)注農(nóng)村。如果說城鎮(zhèn)的政府消費(fèi)不足主要體現(xiàn)在社會(huì)性消費(fèi)不足上的話，那么農(nóng)村政府消費(fèi)的不足則是包含了社會(huì)性消費(fèi)和消費(fèi)性投資雙方面的。由于中國廣大農(nóng)村地區(qū)長期在校舍、醫(yī)院、道路、公共文化設(shè)施等項(xiàng)目的建設(shè)上投入少、欠賬多，造成農(nóng)村政府消費(fèi)的基礎(chǔ)設(shè)施嚴(yán)重不足，使農(nóng)村的政府消費(fèi)嚴(yán)重不足。至今為止，中國還有近一半的居民在農(nóng)村，我們?cè)诎才耪M(fèi)支出項(xiàng)目時(shí)，應(yīng)該結(jié)合中國鄉(xiāng)村振興發(fā)展戰(zhàn)略的實(shí)施，更多地對(duì)農(nóng)村進(jìn)行傾斜。
3.政府消費(fèi)政策的實(shí)施路徑
一是進(jìn)一步調(diào)整財(cái)政支出結(jié)構(gòu)。財(cái)政支出是政府消費(fèi)的基本實(shí)現(xiàn)形式，應(yīng)以政府消費(fèi)為導(dǎo)向，不斷調(diào)整中國各級(jí)政府的財(cái)政支出結(jié)構(gòu)。這需要從三個(gè)層次入手：一是調(diào)整政府投資與政府消費(fèi)的比例關(guān)系，逐步提高政府消費(fèi)的比重。二是調(diào)整政府投資中生產(chǎn)性投資與消費(fèi)性投資的比例關(guān)系，適當(dāng)提高消費(fèi)性投資的比重。三是調(diào)整政府消費(fèi)結(jié)構(gòu)，逐步降低政府自身消費(fèi)，也就是行政運(yùn)行成本，同時(shí)提高社會(huì)性消費(fèi)在公共支出中的比重。
二是加快政府消費(fèi)制度體系建設(shè)。政府消費(fèi)政策的實(shí)施是一個(gè)個(gè)具體的問題，如醫(yī)療、教育等，如果沒有合理的衛(wèi)生醫(yī)療制度和教育制度，投入財(cái)力再多也不會(huì)有效率，只能是浪費(fèi)資源。因而政府消費(fèi)政策的實(shí)施需要完善制度，形成一整套相關(guān)領(lǐng)域的制度體系，對(duì)政府消費(fèi)項(xiàng)目的支持、保障的操作方法、力度、節(jié)奏等作出具體而明確的制度規(guī)定，以方便實(shí)踐操作和提高資金使用效率。
三是合理選擇政府消費(fèi)支出方式。政府實(shí)施政府消費(fèi)政策可供選擇的方式：一是規(guī)制，政府可通過制定相關(guān)制度規(guī)則來進(jìn)行政府消費(fèi)，如食品和藥品的安全是公眾普遍需要的政府消費(fèi)項(xiàng)目，政府可以通過規(guī)制市場的方式來實(shí)現(xiàn)。二是付費(fèi)，即政府出錢購買消費(fèi)品提供給居民，或者補(bǔ)助居民讓其自主購買。如基本醫(yī)療消費(fèi)的成本可以補(bǔ)助給醫(yī)療機(jī)構(gòu)(供給方)，也可以補(bǔ)助給居民(需求方)。三是政府自己提供，如通過設(shè)立公立學(xué)校來提供教育方面的政府消費(fèi)，通過設(shè)立公立醫(yī)院來提供基本醫(yī)療方面的政府消費(fèi)。當(dāng)然，政府采取何種形式并非固定，可以依據(jù)具體情況來合理抉擇。
四是加大政府轉(zhuǎn)移支付力度。中國幅員遼闊，各地發(fā)展極不平衡，政府之間財(cái)力差異也較大，合理有效的政府轉(zhuǎn)移支付有利于國民財(cái)富從發(fā)達(dá)地區(qū)向欠發(fā)達(dá)地區(qū)轉(zhuǎn)移，使消費(fèi)力從消費(fèi)傾向較低的高收入地區(qū)向消費(fèi)傾向較高的中低收入地區(qū)轉(zhuǎn)移，從而提高中國政府平均消費(fèi)傾向，擴(kuò)大政府消費(fèi)支出總量，優(yōu)化政府消費(fèi)支出結(jié)構(gòu)。
注釋
①因缺少相關(guān)數(shù)據(jù)，2017年的比重?cái)?shù)據(jù)無法計(jì)算。②除一般公共服務(wù)以外的其他9項(xiàng)支出之和就是社會(huì)性消費(fèi)的總額。③需要說明的是，由于統(tǒng)計(jì)資料的缺失，無法找到2014年之后的全國人均衛(wèi)生總費(fèi)用的城鄉(xiāng)數(shù)據(jù)。④東部地區(qū)包括北京市、天津市、河北省、上海市、江蘇省、浙江省、福建省、山東省、廣東省、海南??；中部地區(qū)包括山西省、安徽省、江西省、河南省、湖北省、湖南??；西部地區(qū)包括內(nèi)蒙古自治區(qū)、廣西壯族自治區(qū)、重慶市、四川省、貴州省、云南省、西藏自治區(qū)、陜西省、甘肅省、青海省、寧夏回族自治區(qū)、新疆維吾爾自治區(qū)；東北地區(qū)包括遼寧省、吉林省、黑龍江省。⑤各省相應(yīng)項(xiàng)目的實(shí)際值根據(jù)2018年《中國統(tǒng)計(jì)年鑒》中財(cái)政“分地區(qū)一般公共預(yù)算支出（2017年）”計(jì)算得出。⑥各地區(qū)人口數(shù)根據(jù)2018年《中國統(tǒng)計(jì)年鑒》中人口“各地區(qū)年末人口數(shù)”計(jì)算得出。其中，東部地區(qū)總?cè)丝?/span>53364萬人，中部地區(qū)總?cè)丝?/span>36900萬人，西部地區(qū)總?cè)丝?/span>37695萬人，東北地區(qū)總?cè)丝?/span>10875萬人。
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The Deviation and Correction of the Consumption Expenditure of Chinese Government
Wen Xiaocai
Abstract: The absolute scale of our government’s consumer spending is rising, however its share of GDP and government disposable income is declining. Social consumption of government consumption is increasing annually , and the government’s own consumption is decreasing, but the government’s own consumption still occupies a large proportion. The inequality of the urban and rural is relatively large in government consumption expenditure. The level of government consumption expenditure in the eastern region is higher than midland, west part and northeast district, particularly in midland, which has the lowest government expenditure. Government consumption leads to the insufficiency of household consumption and structural misplace,which results in inefficiency of marco economy and large degree of social inequality. The policy orientation of correcting the consumption expenditure of our government should be targeted to a certain extent. It is necessary to rationally locate the target, expand the total amount, optimize the structure, and improve the realization path.
Key Words: Government Consumption; Consumer Expenditure; Consumption of Residents; Fiscal Policy