區(qū)域發(fā)展多元規(guī)范的結(jié)構(gòu)化審視時(shí)間： 2016-04-19信息來(lái)源：陳光　作者：hjr_admin　責(zé)編：

        摘要：區(qū)域發(fā)展中存在多種規(guī)范形式，包括公共政策、規(guī)范性法文件、區(qū)域合作協(xié)議、區(qū)域軟法和民間規(guī)范等。大部分學(xué)者在研究區(qū)域發(fā)展中的規(guī)范時(shí)，往往只研究其中某一類規(guī)范而忽視其它規(guī)范以及不同規(guī)范之間的關(guān)系，即所謂“孤木”邏輯。區(qū)域發(fā)展多元規(guī)范之間存在一種連帶關(guān)系，應(yīng)對(duì)其進(jìn)行結(jié)構(gòu)化審視或研究，以更好地把握區(qū)域發(fā)展的內(nèi)在規(guī)律并為相關(guān)決策提供參考。具體而言，應(yīng)以多學(xué)科綜合視角定義多元規(guī)范，實(shí)證考察多元規(guī)范的結(jié)構(gòu)與實(shí)施狀況，并從理論上對(duì)區(qū)域發(fā)展多元規(guī)范結(jié)構(gòu)形成與變遷的影響因素進(jìn)行分析。
        關(guān)鍵詞：區(qū)域發(fā)展；多元規(guī)范；結(jié)構(gòu)化審視
        DOI：10.6049/klbydc.201451156
        中圖分類號(hào)：F061.5  文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A  文章編號(hào)：1001-7348(2015)01-0113-06
        收稿日期：2014-07-30
        基金項(xiàng)目：教育部人文社會(huì)科學(xué)研究青年項(xiàng)目（14YJC82004）；中央高?；究蒲袠I(yè)務(wù)費(fèi)專項(xiàng)資金項(xiàng)目（DUT14RW106）
        作者簡(jiǎn)介：陳光（1982－ ），男，山東萊州人，博士，大連理工大學(xué)公共管理與法學(xué)學(xué)院講師、碩士生導(dǎo)師，研究方向?yàn)榱⒎▽W(xué)、法律社會(huì)學(xué)。
 
        ０ 引言
 
        近年來(lái)，隨著新一輪區(qū)域規(guī)劃的興起，區(qū)域發(fā)展成為“熱詞”，也為我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展注入了新的含義。大量區(qū)域發(fā)展規(guī)劃的出臺(tái)與實(shí)施，既因合理因素或必然要求所致，也不乏被非理性或茫然的思維推動(dòng)?？傮w而言，區(qū)域發(fā)展是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定階段，對(duì)現(xiàn)行政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的靜態(tài)結(jié)構(gòu)和動(dòng)態(tài)管理提出新要求或挑戰(zhàn)的反映。不僅如此，發(fā)展模式的改變以及隨之提出的一系列變革要求，首先指向的便是與區(qū)域發(fā)展相關(guān)的各種現(xiàn)行制度。從法學(xué)角度，關(guān)注區(qū)域發(fā)展中的制度便是要研究區(qū)域發(fā)展中的各種規(guī)范。本文基本假設(shè)為，區(qū)域發(fā)展中的規(guī)范是多元的，而多元規(guī)范之間的關(guān)系即規(guī)范結(jié)構(gòu)，將在很大程度上影響或制約區(qū)域發(fā)展的路徑與成效?；诖?，本文將在考察區(qū)域發(fā)展中各種規(guī)范形式的基礎(chǔ)上，論述對(duì)區(qū)域發(fā)展多元規(guī)范進(jìn)行結(jié)構(gòu)化審視的必要性，并就如何進(jìn)行結(jié)構(gòu)化審視提出看法。
 
        １ 區(qū)域發(fā)展中的規(guī)范形式
 
        1.1 公共政策
 
        以各種區(qū)域發(fā)展規(guī)劃為基本表現(xiàn)的公共政策，是當(dāng)前區(qū)域發(fā)展中最重要的一類規(guī)范形式。區(qū)域發(fā)展規(guī)劃的制定者主要為省級(jí)地方政府，部分發(fā)展規(guī)劃還會(huì)經(jīng)過(guò)國(guó)家發(fā)改委批準(zhǔn)。例如，《山東半島藍(lán)色經(jīng)濟(jì)區(qū)發(fā)展規(guī)劃》由山東省政府組織編制后上報(bào)國(guó)務(wù)院，經(jīng)發(fā)改委批準(zhǔn)后上升為國(guó)家層面的發(fā)展規(guī)劃。在該發(fā)展規(guī)劃中，政府即規(guī)劃編制者在闡述發(fā)展基礎(chǔ)和規(guī)劃意義的基礎(chǔ)上，提出了山東半島藍(lán)色經(jīng)濟(jì)區(qū)發(fā)展的總體要求，包括指導(dǎo)思想、發(fā)展原則、戰(zhàn)略定位和發(fā)展目標(biāo)4個(gè)方面，且分別從海陸空間布局、海洋產(chǎn)業(yè)體系、科技教育、生態(tài)文明和保障措施等方面系統(tǒng)地提出了發(fā)展目標(biāo)、政策導(dǎo)向和相關(guān)保障等。無(wú)論從編制主體、內(nèi)容構(gòu)成、目標(biāo)設(shè)定，還是從語(yǔ)言表述等方面來(lái)看，這都是一部典型的政策性文件，而其它區(qū)域發(fā)展規(guī)劃與其大致相同，皆屬于公共政策范疇。
 
        區(qū)域發(fā)展中的公共政策除了發(fā)展規(guī)劃外，還包括中央政府和各地方政府為推進(jìn)區(qū)域合作與發(fā)展出臺(tái)的一些具體政策。例如，西部大開(kāi)發(fā)啟動(dòng)及實(shí)施過(guò)程中由國(guó)務(wù)院頒行的《西部大開(kāi)發(fā)“十一五”規(guī)劃》（2006年）。為支持西部大開(kāi)發(fā)，國(guó)務(wù)院還針對(duì)個(gè)別省份出臺(tái)了相應(yīng)政策性文件。例如，國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布的〔2010〕29號(hào)文件《關(guān)于進(jìn)一步支持甘肅經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的若干意見(jiàn)》。如果說(shuō)西部大開(kāi)發(fā)是區(qū)域開(kāi)發(fā)與發(fā)展早期形態(tài)，那么在新一輪以地方政府為主導(dǎo)的區(qū)域發(fā)展中，許多地方政府為推進(jìn)區(qū)域發(fā)展規(guī)劃的落實(shí)，也相應(yīng)出臺(tái)了一系列促進(jìn)政策。例如，為促進(jìn)“長(zhǎng)吉圖”發(fā)展，圖們江區(qū)域各地方政府紛紛出臺(tái)優(yōu)惠政策，涵蓋土 地供應(yīng)、稅收減免、財(cái)政獎(jiǎng)勵(lì)、配套扶持等多個(gè)領(lǐng)域。
 
        1.2 規(guī)范性法文件
 
        區(qū)域發(fā)展中的規(guī)范性法文件，是指那些由享有立法權(quán)的國(guó)家機(jī)關(guān)制定的，與區(qū)域合作與發(fā)展等相關(guān)的規(guī)范性法律文件。相較于公共政策，規(guī)范性法文件在當(dāng)前區(qū)域發(fā)展實(shí)踐中并未扮演主要角色。換言之，在新一輪區(qū)域合作與發(fā)展熱潮中，政策再次發(fā)揮了拓路者和主導(dǎo)者作用，法律一如既往地保持著低調(diào)姿態(tài)。盡管在實(shí)施西部大開(kāi)發(fā)戰(zhàn)略時(shí)就有很多法學(xué)學(xué)者呼吁要重視法制的作用，并以美國(guó)、日本等國(guó)家區(qū)域開(kāi)發(fā)歷史中的法制建設(shè)為例，主張制定諸如《國(guó)土開(kāi)發(fā)整治法》、《西部開(kāi)發(fā)法》或《西部開(kāi)發(fā)銀行法》等基本、專門(mén)或特別的法律文件^[1]，但時(shí)至今日在國(guó)家層面仍未出臺(tái)任何類似的規(guī)范性法文件。當(dāng)然，這并不意味著法律在區(qū)域發(fā)展中沒(méi)有用武之地。
 
        其實(shí)，規(guī)范性法文件始終存在于區(qū)域發(fā)展進(jìn)程中。根據(jù)規(guī)范性法文件是否直接調(diào)整區(qū)域合作與發(fā)展事項(xiàng)，可以將其分為直接調(diào)整型和間接調(diào)整型兩類。在區(qū)域發(fā)展初期，間接調(diào)整型法律規(guī)范發(fā)揮著調(diào)整或規(guī)制作用。任何一部法律、行政法規(guī)和部門(mén)規(guī)章在全國(guó)范圍內(nèi)都是普遍適用的。除非有特別規(guī)定或說(shuō)明，發(fā)生在特定區(qū)域內(nèi)的交往行為或社會(huì)關(guān)系，都要遵守相關(guān)法律規(guī)定。例如，若某城市在參與區(qū)域發(fā)展過(guò)程中要制定和實(shí)施城鄉(xiāng)規(guī)劃，并在規(guī)劃區(qū)內(nèi)進(jìn)行建設(shè)活動(dòng)，應(yīng)當(dāng)遵守城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地管理、自然資源和環(huán)境保護(hù)等相關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定。當(dāng)然，在間接調(diào)整型規(guī)范性法律文件中，也存在一些直接調(diào)整區(qū)域合作與發(fā)展事項(xiàng)的條款。例如，《環(huán)境保護(hù)法》第15條規(guī)定：“跨行政區(qū)的環(huán)境污染和環(huán)境破壞的防治工作，由有關(guān)地方人民政府協(xié)商解決，或者由上級(jí)人民政府協(xié)調(diào)解決，作出決定。”
 
        隨著區(qū)域發(fā)展的推進(jìn)及立法時(shí)機(jī)的逐漸成熟，直接調(diào)整區(qū)域合作與發(fā)展的規(guī)范性法文件也在逐步頒行或處于醞釀之中。據(jù)悉，國(guó)務(wù)院有關(guān)部門(mén)已于2009年啟動(dòng)了《促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展條例》的起草工作。在一些省內(nèi)發(fā)展區(qū)域，已有相應(yīng)區(qū)域發(fā)展促進(jìn)條例得以制定并實(shí)施。例如，湖南省人大常委會(huì)于2007年制定通過(guò)了《湖南省長(zhǎng)株潭城市群區(qū)域規(guī)劃條例》，對(duì)長(zhǎng)株潭城市群的區(qū)域規(guī)劃相關(guān)問(wèn)題進(jìn)行專門(mén)的立法調(diào)整。遼寧省人大常委會(huì)則于2010年頒行了《遼寧沿海經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展促進(jìn)條例》，就遼寧沿海經(jīng)濟(jì)帶的區(qū)域發(fā)展相關(guān)事項(xiàng)尤其是區(qū)域內(nèi)各城市政府的職責(zé)等作出了規(guī)定，將許多政策性規(guī)定轉(zhuǎn)化為法律條文，試圖以法律形式推動(dòng)沿海經(jīng)濟(jì)帶的發(fā)展。
 
        1.3 區(qū)域合作協(xié)議
 
        區(qū)域合作協(xié)議是特定區(qū)域內(nèi)各地方政府之間簽訂的有關(guān)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、環(huán)境保護(hù)或法律事務(wù)等領(lǐng)域的合作協(xié)議，目的是為了實(shí)現(xiàn)區(qū)域內(nèi)各地方政府行為之間的協(xié)調(diào)或共同發(fā)展。通過(guò)區(qū)域合作協(xié)議的方式處理一國(guó)區(qū)域性事務(wù)，或使資源在區(qū)域范圍內(nèi)得到更優(yōu)配置，已被許多國(guó)家與地區(qū)認(rèn)可和采用。例如，美國(guó)各州之間簽訂的州際協(xié)議及各地方政府之間簽訂的各類合作協(xié)議，日本神奈川縣、東京都縣和山梨縣之間簽訂的防汛協(xié)定等。我國(guó)在區(qū)域合作與發(fā)展過(guò)程中也簽訂了大量區(qū)域合作協(xié)議。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，近10年來(lái)，我國(guó)各區(qū)域簽訂的區(qū)域合作協(xié)議已達(dá)近200份，其中既有《長(zhǎng)江三角洲地區(qū)城市合作協(xié)議》這類總括框架型合作協(xié)議，也有《泛珠三角洲區(qū)域環(huán)境保護(hù)合作協(xié)議》這種單一事務(wù)型合作協(xié)議。對(duì)于區(qū)域合作協(xié)議的屬性，葉必豐^[2]認(rèn)為，區(qū)域行政協(xié)議出現(xiàn)于區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化背景下，是區(qū)域政府為克服行政區(qū)劃障礙而進(jìn)行合作的法律機(jī)制。朱穎俐^[3]則認(rèn)為，區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)議是行政協(xié)定而非普通行政合同，訂立區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作協(xié)議的行為是抽象行政行為而非具體行政行為，協(xié)議形成的法律關(guān)系是特殊的公務(wù)協(xié)助關(guān)系而非一般行政協(xié)助關(guān)系。本文認(rèn)為，無(wú)論如何界定區(qū)域合作協(xié)議的屬性，其對(duì)區(qū)域發(fā)展的各方參與主體都具有重要約束或指導(dǎo)作用，是區(qū)域發(fā)展中不可忽視的一種獨(dú)特規(guī)范形式。
 
        1.4 區(qū)域軟法
 
        區(qū)域軟法是區(qū)域發(fā)展中又一種不可忽視的規(guī)范形式。按照姜明安教授的說(shuō)法，軟法是一種非典型意義的法（非嚴(yán)格的法），“它不一定要由國(guó)家立法機(jī)關(guān)制定，不一定要由國(guó)家強(qiáng)制力保障實(shí)施，不一定由法院裁決其實(shí)施中的糾紛^[4]。”盡管學(xué)界對(duì)軟法內(nèi)涵和外延的界定存在很大分歧，但本文認(rèn)為，軟法是一種獨(dú)特的規(guī)范形式，它可以被用來(lái)指稱那些運(yùn)行于公共治理領(lǐng)域，不以國(guó)家強(qiáng)制力保障實(shí)施卻有著指引或規(guī)范效力的成文規(guī)范。據(jù)此，區(qū)域發(fā)展中也同樣存在大量軟法規(guī)范，即區(qū)域軟法，具體表現(xiàn)形式如下：
 
        （1）合作備忘錄。即區(qū)域內(nèi)各政府或其工作部門(mén)之間就某領(lǐng)域或某事項(xiàng)合作達(dá)成初步意向，或者就相關(guān)合作表達(dá)積極態(tài)度（包括依此做一定的前期準(zhǔn)備工 作）。合作備忘錄顯然不屬于國(guó)家制定法，但它也不同于公共政策和合作協(xié)議。區(qū)域發(fā)展中的合作備忘錄多是在相應(yīng)區(qū)域發(fā)展規(guī)劃或合作框架協(xié)議基礎(chǔ)上制定的，旨在確認(rèn)相互交流的意思表達(dá)，并不產(chǎn)生要求各方信守承諾的法律后果，但對(duì)今后各方行為協(xié)調(diào)或進(jìn)一步合作有著重要的指引和規(guī)范作用。例如，2005年泛珠三角區(qū)域各政府部門(mén)為推動(dòng)區(qū)域房地產(chǎn)協(xié)調(diào)發(fā)展，合作制定了《泛珠三角區(qū)域房地產(chǎn)業(yè)合作備忘錄》。該合作備忘錄主要由宗旨、原則、目標(biāo)、合作領(lǐng)域、合作平臺(tái)和合作機(jī)制等部分組成，表達(dá)了各地方在房地產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域進(jìn)行合作的意愿。類似的還有《泛珠三角區(qū)域外經(jīng)貿(mào)合作備忘錄》等。
 
        （2）指導(dǎo)意見(jiàn)。該類規(guī)范性文件建立在區(qū)域合作各方協(xié)商一致的基礎(chǔ)上，旨在為各方某領(lǐng)域活動(dòng)或者某事務(wù)處理提供指引或確立目標(biāo)。指導(dǎo)意見(jiàn)雖然具有一定政策性和協(xié)議性，但它在明確性和約束力方面弱于公共政策和合作協(xié)議，可視為一種軟法規(guī)范。例如，泛珠三角各地方政府為推進(jìn)泛珠與內(nèi)地區(qū)域產(chǎn)業(yè)合作，引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)有序、規(guī)范轉(zhuǎn)移，提高整個(gè)區(qū)域的產(chǎn)業(yè)水平和經(jīng)濟(jì)實(shí)力，制定了《關(guān)于推進(jìn)泛珠三角內(nèi)地區(qū)域產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移和合作的指導(dǎo)意見(jiàn)（試行）》。類似規(guī)范還有《泛珠三角區(qū)域旅游合作指導(dǎo)性意見(jiàn)》等。
 
        （3）區(qū)域性專業(yè)標(biāo)準(zhǔn)。這些標(biāo)準(zhǔn)由國(guó)家或行業(yè)協(xié)會(huì)制定，大多是關(guān)于產(chǎn)品質(zhì)量、技術(shù)等方面的具體指標(biāo)或參數(shù)設(shè)定。例如，“在商品與服務(wù)領(lǐng)域存在名目繁多的專業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，其中由公共機(jī)構(gòu)制定并實(shí)施的專業(yè)標(biāo)準(zhǔn)提供了大量公域軟法規(guī)范^[5]。”本文認(rèn)為，隨著區(qū)域一體化發(fā)展的不斷深入，一些區(qū)域性專業(yè)標(biāo)準(zhǔn)將被制定并適用于該區(qū)域，為相關(guān)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)乃至糾紛的解決提供規(guī)范依據(jù)。
 
        （4）其它形式的區(qū)域軟法規(guī)范。例如實(shí)施方案、工作要點(diǎn)和社團(tuán)章程等。凡是存在于公共治理領(lǐng)域、不以國(guó)家強(qiáng)制力保障實(shí)施的成文規(guī)范都可以納入軟法范疇，因而區(qū)域軟法的表現(xiàn)形式和名稱多種多樣。例如，江西省人民政府于2013年制定的《推進(jìn)昌九一體化工作方案》和2014年制定的《鄱陽(yáng)湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)2014年工作要點(diǎn)》，前者就如何推進(jìn)鄱陽(yáng)湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)建設(shè)和昌九一體化提出了具體工作目標(biāo)、任務(wù)和分工，后者提出了2014年度工作重點(diǎn)和目標(biāo)，對(duì)相關(guān)主體的活動(dòng)具有重要的指引和約束作用。再如，泛珠三角各地方政府有關(guān)部門(mén)之間通過(guò)的《進(jìn)一步加強(qiáng)泛珠三角九省區(qū)旅游市場(chǎng)合作與交流協(xié)議》和《泛珠三角區(qū)域合作行政首長(zhǎng)聯(lián)席會(huì)議章程》等軟法文件，也發(fā)揮著相應(yīng)指引和規(guī)范作用。此外，區(qū)域發(fā)展中一些社會(huì)團(tuán)體的章程和有關(guān)活動(dòng)制度等也可視為軟法規(guī)范。
 
        1.5 民間規(guī)范
 
        區(qū)域發(fā)展不能脫離特定地區(qū)及群體的文化傳統(tǒng)和民間習(xí)俗。區(qū)域發(fā)展最終成效如何，取決于各類社會(huì)參與主體，而這些社會(huì)參與主體無(wú)論是以組織還是個(gè)體形式存在，其行為都或多或少要受到相應(yīng)傳統(tǒng)習(xí)俗的影響或規(guī)制。這些與傳統(tǒng)文化或特定民族密切相關(guān)的交往習(xí)慣、風(fēng)俗禁忌等規(guī)范形式都可納入民間規(guī)范的范疇。本文認(rèn)為，民間規(guī)范雖然主要調(diào)整個(gè)體之間的私域交往關(guān)系，但其可以借助這種交往進(jìn)入公共治理領(lǐng)域，對(duì)區(qū)域發(fā)展中各社會(huì)主體乃至政府工作人員的交往行為產(chǎn)生約束作用。
 
        民間規(guī)范作為一種傳統(tǒng)現(xiàn)象甚至已經(jīng)內(nèi)化為一種 行為模式或規(guī)范心理，調(diào)整或影響著個(gè)體的社會(huì)交往活動(dòng)。李學(xué)蘭^[6]曾考察明清以來(lái)商人團(tuán)體習(xí)慣法的權(quán)威與信仰的演化，并指出：“根據(jù)傳統(tǒng)商人習(xí)慣法，從事某行業(yè)的商人或手工業(yè)者如果不加入同業(yè)組織就難以被同業(yè)者所認(rèn)同，也就不可能進(jìn)行正常的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。”在當(dāng)前的區(qū)域發(fā)展中，區(qū)域性商會(huì)、同鄉(xiāng)會(huì)或校友會(huì)等 商業(yè)性或非商業(yè)性社會(huì)組織，其組織形式及成員交往模式主要是遵循民間規(guī)范。此外，區(qū)域發(fā)展過(guò)程也是各民族共同參與并追求共同繁榮的過(guò)程，這要求在區(qū)域發(fā)展中無(wú)論是政府決策者還是其他參與者都不應(yīng)忽視各民族尤其是少數(shù)民族的風(fēng)俗習(xí)慣、民族禁忌等民間規(guī)范。
 
        2 多元規(guī)范的結(jié)構(gòu)化審視：一種必要轉(zhuǎn)變
 
        2.1 傳統(tǒng)“孤木”邏輯的缺陷
 
        自上世紀(jì)90年代末國(guó)家提出西部大開(kāi)發(fā)戰(zhàn)略以來(lái)，有關(guān)區(qū)域開(kāi)發(fā)與發(fā)展的規(guī)范保障問(wèn)題便成為研究熱點(diǎn)。隨著近年來(lái)區(qū)域發(fā)展規(guī)劃熱潮的興起，區(qū)域發(fā)展的政策與法制保障問(wèn)題同樣被許多學(xué)者關(guān)注。其中，公共政策、法律和合作協(xié)議是學(xué)者們關(guān)注和探討最多的3種規(guī)范形式。無(wú)論是國(guó)家層面較早提出的各種區(qū)域開(kāi)發(fā)或振興戰(zhàn)略，還是以地方為主體的區(qū)域發(fā)展規(guī)劃，其政策色彩都非常濃厚。因此，公共政策問(wèn)題首先被納入學(xué)者們的研究視野。相關(guān)研究多集中于公共管理、城市規(guī)劃和區(qū)域經(jīng)濟(jì)學(xué)等領(lǐng)域。對(duì)區(qū)域發(fā)展中法律和合作協(xié)議的研究則以法學(xué)、政治學(xué)和公共管理學(xué)的學(xué)者為主。
 
        在法學(xué)視角下，關(guān)注和從事區(qū)域發(fā)展規(guī)范的學(xué)者大多圍繞其中某一種規(guī)范形式開(kāi)展研究。比較有代表性的有：葉必豐關(guān)于區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化中法律治理的研究、王春業(yè)關(guān)于區(qū)域行政立法及法制一體化的研究、陳俊關(guān)于區(qū)域一體化進(jìn)程中地方立法協(xié)調(diào)機(jī)制的研究、李煜興關(guān)于區(qū)域行政規(guī)劃的研究、何淵關(guān)于區(qū)域合作與發(fā)展中行政協(xié)議的研究等。不可否認(rèn)，這些學(xué)者對(duì)區(qū)域發(fā)展中某一規(guī)范形式的研究已經(jīng)較為深入和全面，可為區(qū)域發(fā)展中規(guī)范和制度的建設(shè)與保障提供很多有益參考。然而，相關(guān)研究過(guò)于偏重其中某一類規(guī)范，有意或無(wú)意忽略了區(qū)域發(fā)展多元規(guī)范的存在，尤其是各類規(guī)范之間的關(guān)聯(lián)及相互影響關(guān)系，在這種“孤木”邏輯下進(jìn)行的論述及所得結(jié)論也不可避免地帶有一定缺陷。
 
        一方面，作為“孤木”邏輯下研究的某類發(fā)展規(guī)范，其外延易被不當(dāng)擴(kuò)大。一類規(guī)范對(duì)應(yīng)一個(gè)概念，諸如法律、公共政策、合作協(xié)議和軟法等。這些規(guī)范之所以存在差異，是因?yàn)槠鋵?duì)應(yīng)概念的內(nèi)涵和外延是不同的。例如，法律是由享有立法權(quán)的國(guó)家機(jī)關(guān)依法定程序創(chuàng)制的、具有普遍約束力并由國(guó)家強(qiáng)制力保障實(shí)施的行為規(guī)范。這段話主要描述了法律的內(nèi)涵，同時(shí)可據(jù)此劃定法律的外延，使其與公共政策、合作協(xié)議等規(guī)范形式區(qū)別開(kāi)來(lái)。然而，很多學(xué)者在研究區(qū)域發(fā)展中某類規(guī)范時(shí)，受“孤木”邏輯的影響，往往會(huì)將其研究的規(guī)范含義加以修正，尤其是擴(kuò)大此類規(guī)范的外延，從而造成了不同規(guī)范之間的混淆。
 
        例如，對(duì)于公共政策與法律的關(guān)系，法學(xué)學(xué)者將兩者視為兩種不同的規(guī)范形式，而公共管理學(xué)學(xué)者在界定公共政策時(shí)常常將法律涵蓋其中。如陳振明^[7]認(rèn)為，政策是國(guó)家機(jī)關(guān)、政黨及其它政治團(tuán)體在特定時(shí)期為實(shí)現(xiàn)或服務(wù)一定社會(huì)政治、經(jīng)濟(jì)、文化目標(biāo)所采取的政治行為或規(guī)定的行為準(zhǔn)則，它是一系列謀略、法令、措施、辦法、方法、條例的總稱。根據(jù)這一界定，區(qū)域發(fā)展中大部分規(guī)范形式都會(huì)被納入公共政策范疇。顯然，這一界定未免過(guò)于寬泛。“孤木”邏輯不僅表現(xiàn)在公共管理學(xué)的學(xué)者身上，同樣存在于法學(xué)學(xué)者的研究中。羅豪才、宋功德^[8]認(rèn)為，為了實(shí)現(xiàn)公域之治，公共機(jī)構(gòu)不僅要依靠立法機(jī)關(guān)制定硬法對(duì)權(quán)利／義務(wù)與權(quán)力／權(quán)利加以配置的方式來(lái)規(guī)范、調(diào)整公共關(guān)系，還要依賴于立法政策、行政政策、司法政策、社會(huì)自治政策、政黨政策、公共自治組織的自律規(guī)范、國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、地方標(biāo)準(zhǔn)、企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、促進(jìn)法、進(jìn)步法、示范法、指南、激勵(lì)性法律條款、裁量條款等規(guī)范形態(tài)，它們構(gòu)成了軟法規(guī)范的主要淵源。顯然，這一關(guān)于軟法外延的界定將各種形式的公共政策和部分國(guó)家制定法也納入其中，同樣失之寬泛。這種思維的弊端在于難以準(zhǔn)確把握某一類規(guī)范的真正含義。
 
        另一方面，“孤木”邏輯容易過(guò)分強(qiáng)調(diào)甚至夸大某一類規(guī)范的功能，而忽略其它規(guī)范的作用或影響此類規(guī)范作用的相關(guān)因素。當(dāng)前，區(qū)域發(fā)展實(shí)踐中大量發(fā)展規(guī)劃及相應(yīng)公共政策被頒行，這與區(qū)域發(fā)展尚處于初期，需要政策這種較為彈性的規(guī)范形式加以推動(dòng)有關(guān)，也反映了推動(dòng)區(qū)域發(fā)展的決策者及有關(guān)參與主體對(duì)公共政策的偏愛(ài)，以及對(duì)公共政策之于區(qū)域發(fā)展目標(biāo)實(shí)現(xiàn)效能的迷信。也許是出于對(duì)國(guó)家制定法在區(qū)域開(kāi)發(fā)與發(fā)展進(jìn)程中所扮演角色的不滿，許多法學(xué)學(xué)者不遺余力地呼吁國(guó)家要及時(shí)立法，提出了“區(qū)域開(kāi)發(fā)必 須是法律先行”、“區(qū)域發(fā)展需要法律支持”等口號(hào)，相關(guān)立法建議涉及中央與地方關(guān)系、財(cái)政稅收、基礎(chǔ)設(shè)施、環(huán)境保護(hù)和人才資源開(kāi)發(fā)等多個(gè)方面^[9]。還有學(xué)者設(shè)計(jì)了區(qū)域發(fā)展法制供給模式，討論了區(qū)域法制一體化或立法協(xié)調(diào)等問(wèn)題。這些都反映了法學(xué)學(xué)者對(duì)新一輪區(qū)域發(fā)展中法律可能再一次被忽視的強(qiáng)烈擔(dān)憂，及其期待法律發(fā)揮更大作用的良好愿望。然而，學(xué)者們?cè)趶?qiáng)調(diào)法律積極作用的同時(shí)，大多忽視了區(qū)域發(fā)展中影響法律發(fā)揮作用的因素以及其它形式規(guī)范的存在與影響，且有些建議因牽涉問(wèn)題太多或者實(shí)施成本過(guò)高等不具有足夠可行性。
 
        2.2 區(qū)域發(fā)展多元規(guī)范的連帶性
 
        導(dǎo)致“一葉障目、不見(jiàn)泰山”，區(qū)域發(fā)展中多元規(guī)范之間是相互影響、相互制約的，在某些情況下還是相互轉(zhuǎn)化的。換言之，區(qū)域發(fā)展中的規(guī)范不僅是多元的，而且多元規(guī)范之間存在一種連帶關(guān)系。這里所謂 “連帶”是指一種相互關(guān)聯(lián)和轉(zhuǎn)化的關(guān)系。
 
        區(qū)域發(fā)展多元規(guī)范之間相互影響、相互制約。就我國(guó)近年來(lái)的區(qū)域發(fā)展而言，發(fā)展規(guī)劃是一種發(fā)揮推動(dòng)作用的“顯規(guī)范”。雖然各區(qū)域發(fā)展受地理和文化等因素影響，但經(jīng)濟(jì)主導(dǎo)下的發(fā)展規(guī)劃是推動(dòng)區(qū)域發(fā)展的主導(dǎo)性規(guī)范，其它形式的規(guī)范無(wú)不受區(qū)域發(fā)展規(guī)劃這一政策性規(guī)范的影響甚至制約。就區(qū)域發(fā)展規(guī)劃對(duì)區(qū)域合作協(xié)議的影響而言，前者確定的一些規(guī)劃內(nèi)容（如重點(diǎn)發(fā)展領(lǐng)域、發(fā)展目標(biāo)和相關(guān)機(jī)制構(gòu)建等）直接決定著本區(qū)域各類合作協(xié)議約定的事務(wù)及目標(biāo)。例如，在“泛珠三角合作信息網(wǎng)”上，“落實(shí)合作規(guī)劃”一欄公布的主要是一些具體領(lǐng)域或事務(wù)的合作協(xié)議。以泛珠三角地區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展為例，《珠三角地區(qū)改革發(fā)展規(guī)劃綱要（2008-2020年）》中第三部分提出要“構(gòu)建現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系”，涵蓋了服務(wù)業(yè)、制造業(yè)、農(nóng)業(yè)和高技術(shù)產(chǎn)業(yè)等。為了具體實(shí)施發(fā)展規(guī)劃中的這一事項(xiàng)，泛珠三角地區(qū)各地方政府之間簽訂了大量合作協(xié)議，如《泛珠三角現(xiàn)代物流發(fā)展合作協(xié)議》和《泛珠三角區(qū)域漁業(yè)經(jīng)濟(jì)合作框架協(xié)議》。區(qū)域發(fā)展規(guī)劃對(duì)區(qū)域規(guī)范性法文件也存在直接影響。這種影響一方面表現(xiàn)在它直接推動(dòng)了相關(guān)規(guī)范性法文件的創(chuàng)制、修改、清理等（此為積極影響），另一方面還在某種程度上替代或壓縮了規(guī)范性法文件的作用空間（此為消極影響）。前者如《遼寧沿海經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展規(guī)劃》編制實(shí)施后，遼寧省人大常委會(huì)很快制定通過(guò)了《遼寧沿海經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展促進(jìn)條例》這一具有顯著區(qū)域?qū)傩缘牡胤叫苑ㄒ?guī)。顯然，該部法文件無(wú)論在立法宗旨還是內(nèi)容設(shè)置上都與發(fā)展規(guī)劃有著千絲萬(wàn)縷的聯(lián)系。公共政策與法律雖然具有各自的規(guī)范功能，但在很多情況下（包括在區(qū)域發(fā)展實(shí)踐中），兩類規(guī)范存在一定替代關(guān)系。區(qū)域發(fā)展規(guī)劃發(fā)揮著政策的功能，其與合作協(xié)議一起構(gòu)成了當(dāng)前區(qū)域發(fā)展實(shí)踐中的兩類主要規(guī)范形式。相比之下，規(guī)范性法文件的作用空間不是很大，其重要性也沒(méi)有得到凸顯。
 
        區(qū)域發(fā)展規(guī)范在某些情況下還可能相互轉(zhuǎn)化。前文列舉的區(qū)域發(fā)展規(guī)劃和區(qū)域合作協(xié)議兩類規(guī)范之間在某種意義上便是一種轉(zhuǎn)化關(guān)系，即合作協(xié)議將發(fā)展規(guī)劃中一些較為宏觀的事務(wù)或目標(biāo)轉(zhuǎn)化為具體的工作或任務(wù)。區(qū)域發(fā)展規(guī)劃與相應(yīng)規(guī)范性法文件之間同樣存在轉(zhuǎn)化關(guān)系。例如，《遼寧沿海經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展促進(jìn)條例》中大部分條款內(nèi)容直接摘自《遼寧沿海經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展規(guī)劃》，促進(jìn)條例第3條的規(guī)定是對(duì)發(fā)展規(guī)劃第二章第三節(jié)“戰(zhàn)略定位”歸納后作出的，第4條第1款關(guān)于發(fā)展原則的規(guī)定也是通過(guò)對(duì)發(fā)展規(guī)劃第二章第二節(jié)“發(fā)展原則”提煉后形成的。規(guī)范之間的轉(zhuǎn)化還可能表現(xiàn)為：當(dāng)公共政策（區(qū)域發(fā)展規(guī)劃）、合作協(xié)議以及區(qū)域軟法規(guī)范等實(shí)施一段時(shí)間，對(duì)區(qū)域發(fā)展某一領(lǐng)域社會(huì)關(guān)系中相關(guān)主體的權(quán)利義務(wù)內(nèi)容較為確定后，便可通過(guò)規(guī)范性法文件的形式予以確認(rèn)或調(diào)整，以增強(qiáng)區(qū)域發(fā)展規(guī)范的約束效力。
 
        此外，各類民間規(guī)范也普遍存在于區(qū)域發(fā)展過(guò)程中。雖然民間規(guī)范相較于發(fā)展規(guī)劃和合作協(xié)議等屬于一種“隱規(guī)范”，但其對(duì)發(fā)展規(guī)劃的影響或制約作用不容忽視。如果區(qū)域發(fā)展規(guī)劃、合作協(xié)議乃至規(guī)范性法文件等忽略或抵觸了相應(yīng)民間規(guī)范，不僅會(huì)影響這些規(guī)范的實(shí)施效果，還可能引發(fā)一些社會(huì)問(wèn)題、民族問(wèn)題等，最終影響區(qū)域的長(zhǎng)遠(yuǎn)良性發(fā)展。
 
        2.3 結(jié)構(gòu)化審視區(qū)域發(fā)展多元規(guī)范的意義
 
        結(jié)構(gòu)化審視區(qū)域發(fā)展中的多元規(guī)范，有助于沖破學(xué)術(shù)藩籬，使區(qū)域發(fā)展中的理論研究者、發(fā)展決策者和實(shí)踐參與者等更加全面準(zhǔn)確地把握和利用區(qū)域發(fā)展多元規(guī)范，避免“孤木”邏輯下可能存在的缺陷。
 
        盡管每種規(guī)范都是不可缺少的，但任何一種形式的規(guī)范都不是萬(wàn)能的，這就決定了區(qū)域發(fā)展中多元規(guī)范存在的客觀性與合理性。“孤木”邏輯之所以造成幾種規(guī)范外延重疊、某些規(guī)范外延被不當(dāng)擴(kuò)大，以及某類規(guī)范功能被過(guò)分夸大，一個(gè)很重要的原因在于相關(guān)學(xué)者來(lái)自不同學(xué)科專業(yè)，基于思維慣性或狹隘的學(xué)術(shù)心理等，將自己的研究畫(huà)地為牢。強(qiáng)調(diào)對(duì)區(qū)域發(fā)展多元規(guī)范的結(jié)構(gòu)化審視，就是要承認(rèn)不同形式規(guī)范之間的差異性，盡可能從理論上界定好各類規(guī)范的內(nèi)涵和外延，并認(rèn)識(shí)到不同規(guī)范所具有的獨(dú)特功能與局限。這樣才能對(duì)各種規(guī)范在區(qū)域發(fā)展中的能與不能，有著更為真實(shí)的認(rèn)識(shí)和把握，確定該如何利用或發(fā)揮某種規(guī)范的功能。
 
        區(qū)域發(fā)展中各種規(guī)范不是獨(dú)立的存在，相互之間的影響不只是積極促進(jìn)的，還可能相互牽絆、功能抵消甚至產(chǎn)生負(fù)面作用。把握區(qū)域發(fā)展不同規(guī)范之間的關(guān)聯(lián)，有助于更好地改進(jìn)各種成文規(guī)范的創(chuàng)制和適用機(jī)制，促進(jìn)各種規(guī)范之間的協(xié)調(diào)與互助，抑制不同規(guī)范之間因抵觸或者不協(xié)調(diào)等因素可能導(dǎo)致的“內(nèi)部耗損”，從而實(shí)現(xiàn)區(qū)域發(fā)展多元規(guī)范整體功能的最大化。
 
        3 結(jié)構(gòu)化審視區(qū)域發(fā)展多元規(guī)范的建議
 
        3.1 以多學(xué)科的綜合視角定義區(qū)域發(fā)展多元規(guī)范
 
        對(duì)于區(qū)域發(fā)展中多種不同類型規(guī)范進(jìn)行研究的視角很多，公共政策學(xué)、公共管理學(xué)、城市規(guī)劃學(xué)、區(qū)域經(jīng)濟(jì)學(xué)、區(qū)域政治學(xué)、公共行政學(xué)乃至法學(xué)等，不一而足。不同學(xué)科往往側(cè)重于對(duì)某種規(guī)范進(jìn)行研究且這種研究包含著特定的學(xué)科視角，但以“孤木”邏輯或僅從某一學(xué)科視角研究區(qū)域發(fā)展規(guī)范，容易造成不同規(guī)范之間外延的混淆以及某類規(guī)范功能的不當(dāng)夸大。其背后是針對(duì)某一類規(guī)范的思維，以及不同學(xué)科“以自我為中 心”思維的體現(xiàn)。當(dāng)代學(xué)術(shù)的精細(xì)化可以讓某些問(wèn)題的研究更加深入，同時(shí)也造成了不同學(xué)科甚至同一學(xué)科不同方向的隔閡，這種隔閡不只表現(xiàn)為互不關(guān)注或少有交流，還表現(xiàn)為以“自我”為中心定義和解釋某類事物或現(xiàn)象，并傾向于夸大自己所在學(xué)科相關(guān)理論的意義。這顯然是一種人為邏輯或思維誤區(qū)，對(duì)于實(shí)踐發(fā)展是有害的。結(jié)構(gòu)化審視區(qū)域發(fā)展中的多元規(guī)范，意味著應(yīng)該用一種綜合的視角觀察區(qū)域發(fā)展中各類規(guī)范及規(guī)范之間的關(guān)系。所謂綜合視角，是指一種具有超越某一學(xué)科姿態(tài)的視角，在界定和把握區(qū)域發(fā)展每種形式的規(guī)范時(shí)，既立足于該規(guī)范原初的學(xué)科含義，了解并理解這種原初含義，同時(shí)以其它相關(guān)學(xué)科的認(rèn)識(shí)和理論分析作為參照，尋求學(xué)科間的共識(shí)。
 
        以公共政策和法律規(guī)范形式為例，不同學(xué)科都會(huì)將二者納入關(guān)注或研究范疇。任何學(xué)科對(duì)公共政策和法律的界定都有其獨(dú)特視角，相關(guān)界定和分析有其合理之處。然而，如果只是停留在各自學(xué)科視野上，那么來(lái)自公共管理（或公共政策學(xué)）與來(lái)自法學(xué)的學(xué)者是很難在區(qū)域發(fā)展這一領(lǐng)域進(jìn)行有效交流和實(shí)現(xiàn)縱深合作的。綜合視角則要求來(lái)自學(xué)法學(xué)和公共管理學(xué)的學(xué)者在研究各自基本規(guī)范時(shí)，既要基于本學(xué)科視角界定法律或公共政策的含義，還要了解法律或公共政策在其它相關(guān)學(xué)科中是如何被界定或被理解的，以一種平和客觀的心態(tài)去探尋為何其它學(xué)科會(huì)作出如此界定或理解，及其能夠?qū)Ρ緦W(xué)科相關(guān)研究提供怎樣的啟示。在此要反對(duì)的一種態(tài)度是，學(xué)者們囿于本學(xué)科“領(lǐng)地觀念”，無(wú)視其它學(xué)科的相關(guān)界定和分析，或者不夠科學(xué)合理地對(duì)本學(xué)科基本規(guī)范的概念進(jìn)行闡釋。
 
        因此，以綜合視角認(rèn)識(shí)或研究區(qū)域發(fā)展多元規(guī)范要求學(xué)者們有一種更高、更寬廣的視野和姿態(tài)，著重分析不同學(xué)科對(duì)不同規(guī)范的界定，在相互理解的基礎(chǔ)上尋求某種規(guī)范的含義，作出跨學(xué)科的認(rèn)知，并對(duì)不同規(guī)范之間的關(guān)系作出更客觀的定位。例如，相較于一些學(xué)者將公共政策外延不當(dāng)擴(kuò)大而言，Clarke E. Cochran等^[10]對(duì)公共政策和法律之間關(guān)系的描述更為客觀與恰當(dāng)，即認(rèn)為公共政策是政府機(jī)構(gòu)或官方為解決公眾所關(guān)注的問(wèn)題而實(shí)施的有目的的行為。公共政策建立在法律基礎(chǔ)上，并以公權(quán)力或法律強(qiáng)制力為保障。該分析在區(qū)分公共政策與法律的基礎(chǔ)上，較為科學(xué)地定位了兩者的關(guān)系，內(nèi)含一種結(jié)構(gòu)性或者綜合視角。
 
        3.2 實(shí)證考察區(qū)域發(fā)展多元規(guī)范的結(jié)構(gòu)與實(shí)施狀況
 
        區(qū)域發(fā)展中多元規(guī)范是一種客觀存在，那么在實(shí)踐中多元規(guī)范之間究竟是一種怎樣的關(guān)系，其實(shí)施狀 況如何？對(duì)這些問(wèn)題的把握都離不開(kāi)實(shí)證考察。美國(guó) 學(xué)者艾爾·巴比^[11]指出：“科學(xué)有時(shí)以邏輯實(shí)證（logico-empirical）為特色。這個(gè)不甚美觀的詞匯告訴了我們一個(gè)重要的信息，科學(xué)的兩大支柱就是邏輯和觀察?？?學(xué)對(duì)世界的理解必須言之成理，并符合我們的觀察。這兩者對(duì)科學(xué)都不可或缺，而且和科學(xué)研究的三大層 面密切相關(guān)：理論（theory）、資料收集（data colection）和資料分析（data analysis）。”區(qū)域發(fā)展是一個(gè)實(shí)踐問(wèn)題，意味著其中的發(fā)展規(guī)范并非一種靜態(tài)存在，而是無(wú)時(shí)不在作用于區(qū)域發(fā)展中各項(xiàng)事務(wù)的處理或各種活 動(dòng)。因此，對(duì)區(qū)域發(fā)展多元規(guī)范的研究不應(yīng)冥思于書(shū)房，而應(yīng)查訪在田間、工廠和民巷。
 
        進(jìn)行實(shí)證考察的直接目的有3個(gè)：一是更為清晰地了解區(qū)域發(fā)展實(shí)踐中都存在哪些類型的規(guī)范，各自表現(xiàn)形式、創(chuàng)制主體和作用空間是什么，并考察區(qū)域發(fā)展過(guò)程中不同形式的規(guī)范發(fā)生了怎樣的變化；二是分析各類規(guī)范之間存在怎樣的關(guān)聯(lián)，比如在創(chuàng)制主體和調(diào)整對(duì)象方面是否存在某些重疊，相互之間是否存在一定轉(zhuǎn)化關(guān)系等；三是收集與區(qū)域發(fā)展規(guī)范實(shí)施效果相關(guān)的各種信息，包括各種規(guī)范在區(qū)域發(fā)展中的實(shí)際作用效果如何，對(duì)區(qū)域發(fā)展產(chǎn)生了哪些效用，存在哪些問(wèn)題等。

        對(duì)區(qū)域發(fā)展多元規(guī)范進(jìn)行實(shí)證考察需要借助相應(yīng)方法和理論工具。實(shí)證考察的過(guò)程實(shí)際上是一個(gè)收集、分析信息或數(shù)據(jù)的過(guò)程。因此，凡是能夠正當(dāng)、有效獲取相關(guān)信息的方法都可以被采用。這些方法主要來(lái)自社會(huì)學(xué)研究方法，其中以調(diào)查研究法和資料分析法為兩種基本方法。調(diào)查研究法又包括訪談法、座談法、問(wèn)卷法和實(shí)地觀察法等。資料分析法是指對(duì)通過(guò)網(wǎng)站檢索、訪談索要、出版物查閱等方式獲取的相關(guān)資料文獻(xiàn)進(jìn)行分析，總結(jié)這些資料文獻(xiàn)記載的信息和反映的問(wèn)題等。
 
        公共政策（或法律）績(jī)效評(píng)估理論則是對(duì)區(qū)域發(fā)展多元規(guī)范進(jìn)行實(shí)證考察需要借助的基本理論工具。按照美國(guó)學(xué)者托馬斯·Ｒ·戴伊^[12]的說(shuō)法，政策評(píng)估用于了解公共政策的各種結(jié)果，政策評(píng)估之所以必要，是因?yàn)檎恼呖赡芨喾从沉松鐣?huì)的渴望和政府的領(lǐng)導(dǎo)，而不是其實(shí)際狀況。其實(shí)，不僅是公共政策如此。法律、合作協(xié)議和軟法等規(guī)范對(duì)于區(qū)域發(fā)展的意義不僅僅在于其是否存在，更在于其究竟能夠發(fā)揮以及實(shí)際發(fā)揮了怎樣的作用。要獲知區(qū)域發(fā)展中各類規(guī)范的實(shí)際作用效果，政策（或法律）評(píng)估理論是不可或缺的理論工具。借助于該理論可以指導(dǎo)實(shí)證考察過(guò)程中信息和數(shù)據(jù)的采集，并以一套科學(xué)的指標(biāo)和方法分析相關(guān)信息和數(shù)據(jù)，從而得出不同規(guī)范的作用現(xiàn)狀。
 
        3.3 從理論上分析影響多元規(guī)范結(jié)構(gòu)的因素
 
        結(jié)構(gòu)化審視區(qū)域發(fā)展多元規(guī)范還需要從理論上分析影響其結(jié)構(gòu)形成和變遷的各種因素。一般而言，任何發(fā)展都是在一定地理空間進(jìn)行的，而任何區(qū)域內(nèi)社會(huì)規(guī)范種類都是多元的。從理論上講，區(qū)域發(fā)展應(yīng)該是特定空間社會(huì)的整體發(fā)展，各種規(guī)范依其屬性或特點(diǎn)發(fā)揮著不同的調(diào)整功能。然而，實(shí)際情況并非如此。不同類型規(guī)范在區(qū)域發(fā)展中扮演的角色，相互之間的關(guān)系樣態(tài)，既不是自然形成的，也不是固定不變的。應(yīng)當(dāng)在對(duì)區(qū)域發(fā)展多元規(guī)范進(jìn)行實(shí)證考察的基礎(chǔ)上，對(duì)影響多元規(guī)范結(jié)構(gòu)形成和變遷的因素進(jìn)行理論分析。
 
        例如，在當(dāng)前區(qū)域發(fā)展實(shí)踐中，區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平與政府職能定位是影響區(qū)域發(fā)展多元規(guī)范結(jié)構(gòu)的兩個(gè)基本因素。受改革開(kāi)放以來(lái)確立的“以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心”發(fā)展路徑的影響，區(qū)域發(fā)展延續(xù)著經(jīng)濟(jì)發(fā)展為主導(dǎo)的模式。這就意味著區(qū)域發(fā)展中的各類規(guī)范仍然要將能否更好地服務(wù)于經(jīng)濟(jì)發(fā)展作為判斷其優(yōu)劣的基本指標(biāo)。不同區(qū)域的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平存在差異，區(qū)域一體化程度也有所不同，這對(duì)各區(qū)域內(nèi)多元發(fā)展規(guī)范的結(jié)構(gòu)有著直接影響。經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較高的區(qū)域，其一體化程度往往越大，相應(yīng)的多元規(guī)范結(jié)構(gòu)也越成型、越穩(wěn)定。例如，與環(huán)渤海區(qū)域相比，（泛）珠三角地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較高，這兩個(gè)區(qū)域在多元發(fā)展規(guī)范結(jié)構(gòu)上也有著顯著差別。前者主要以各類公共政策為主要規(guī)范形式，多元規(guī)范結(jié)構(gòu)較為松散，而后者則形成了以公共政策和法律為基礎(chǔ)，包含大量區(qū)域合作協(xié)議和軟法規(guī)范在內(nèi)的、不同形式規(guī)范之間關(guān)聯(lián)較為緊湊的多元規(guī)范結(jié)構(gòu)樣態(tài)。除經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平因素之外，政府職能定位也不可忽視。眾所周知，政府一直以來(lái)都是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主要推手，盡管中央政府近年來(lái)多次強(qiáng)調(diào)讓市場(chǎng)發(fā)揮決定性作用，但體制慣性和發(fā)展路徑依賴在短期內(nèi)難以真正改變，政府在推進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中往往將公共政策、法律、合作協(xié)議和軟法等規(guī)范作為制度工具來(lái)使用，至于政府更傾向于采用何種規(guī)范形式則很大程度上受其職能定位的影響。一般而言，如果政府仍然將自己定位為區(qū)域發(fā)展的主導(dǎo)者和管理者，那么公共政策和法律規(guī)范會(huì)被更多地采用。如果政府以區(qū)域發(fā)展服務(wù)者的身份出現(xiàn)，那么合作協(xié)議和軟法等規(guī)范形式則可能成為主要規(guī)范形式，區(qū)域內(nèi)各種民間規(guī)范也會(huì)得到更多尊重。
 
        總之，區(qū)域發(fā)展多元規(guī)范結(jié)構(gòu)樣態(tài)的形成及變遷，受到各種因素的影響，同時(shí)能夠反映區(qū)域發(fā)展進(jìn)程中很多深層次問(wèn)題。探尋和分析影響多元規(guī)范結(jié)構(gòu)形成以及促使其變遷的因素，對(duì)于了解區(qū)域發(fā)展不同參與主體之間的關(guān)系，以及把握區(qū)域發(fā)展的內(nèi)在動(dòng)力和規(guī)律等，具有重要意義。
 
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