中國(guó)區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略的60年歷程回顧（1953—2013）時(shí)間： 2016-05-30信息來(lái)源：蔡之兵 張可云　作者：hjr_admin　責(zé)編：

    　提要：通過相關(guān)研究，將出臺(tái)第一個(gè)五年規(guī)劃的1953年作為中國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略的起點(diǎn)，2013年是中國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略的第60年。通過搜集中國(guó)區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略的相關(guān)資料以及結(jié)合有關(guān)學(xué)者的研究，將新中國(guó)成立以來(lái)的60年區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展歷程分為四大階段：看似均衡實(shí)際非均衡的發(fā)展階段（1953—1978年），看似非均衡實(shí)際也非均衡的發(fā)展階段（1978—1997年），看似均衡實(shí)際非均衡的發(fā)展階段Ⅱ（1998—2008年），看似均衡實(shí)際也均衡的發(fā)展階段（2008至今），并對(duì)未來(lái)我國(guó)區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略的主要趨勢(shì)做出分析，在此基礎(chǔ)上就如何完善和發(fā)揮區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略作用提出針對(duì)性建議。
    　關(guān)鍵詞：區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略；六十年；歷程；回顧；建議
　　中圖分類號(hào)：F061.5  文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A  文章編號(hào)：1003—3637（2015）02—0153—05
　　DOI：10.15891/j.cnki.cn62-1093/c.2015.02.033
 
　　區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展問題是任何一個(gè)國(guó)家在經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中都會(huì)遇到的重大問題，尤其是對(duì)于中國(guó)這樣一個(gè)地域遼闊、各區(qū)域發(fā)展水平長(zhǎng)期處于參差不齊狀態(tài)的國(guó)家而言。因此，提高區(qū)域發(fā)展規(guī)劃水平，增強(qiáng)區(qū)域發(fā)展能力，加快區(qū)域發(fā)展速度，縮小區(qū)域發(fā)展差距對(duì)實(shí)現(xiàn)共同富裕目標(biāo)具有重要意義。
 
    　一、區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略時(shí)間起點(diǎn)的確定
 
　　在現(xiàn)有研究中，學(xué)界對(duì)于我國(guó)區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略的起點(diǎn)時(shí)間并沒有過多關(guān)注，絕大部分學(xué)者在研究區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略時(shí)所確定的時(shí)間起點(diǎn)并不相同。陸大道認(rèn)為，“20世紀(jì)50年代中期，國(guó)家將全國(guó)劃分沿海和內(nèi)地而將戰(zhàn)略重點(diǎn)置于內(nèi)地的戰(zhàn)略，當(dāng)時(shí)的指導(dǎo)思想主要是考慮到國(guó)防安全”^[1]。劉乃全等學(xué)者將我國(guó)區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略分為“以經(jīng)濟(jì)效率為重心的發(fā)展階段（1978—1990年）、注重效率兼顧公平的發(fā)展階段（1990—1999年）和以注重公平為重心的發(fā)展階段（1999年以來(lái)）”^[2]。高萍等學(xué)者則認(rèn)為，“1979—2005年間，中國(guó)區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略經(jīng)歷了三次大轉(zhuǎn)向”^[3]。確定區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略的起點(diǎn)不僅是學(xué)術(shù)嚴(yán)謹(jǐn)性的要求，同時(shí)通過明確區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略的起點(diǎn)，對(duì)于完善區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略在區(qū)域經(jīng)濟(jì)研究中的地位同樣具有重要意義。因此，本文將對(duì)我國(guó)區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略的起點(diǎn)時(shí)間進(jìn)行討論。
 
    　現(xiàn)有研究區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略文獻(xiàn)主要存在將1949年和1978年作為區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略起點(diǎn)兩種做法。本文對(duì)此分別進(jìn)行分析。將1949年作為我國(guó)區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略起點(diǎn)的觀點(diǎn)看似合理實(shí)際上存在較大弊端。首先，在當(dāng)時(shí)的社會(huì)背景下，新中國(guó)的成立并不意味著新中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的開始，實(shí)際上1949年新中國(guó)成立的時(shí)候，國(guó)內(nèi)很不穩(wěn)定，國(guó)民黨殘余勢(shì)力、封建舊勢(shì)力、社會(huì)黑勢(shì)力并沒有完全被掃除，甚至部分地區(qū)如西藏地區(qū)還沒有完全被解放。因此，雖然1949年新中國(guó)建立，但是此后的幾年時(shí)間里，新一屆政府的主要任務(wù)并不是發(fā)展經(jīng)濟(jì)而是集中一切力量掃除反動(dòng)勢(shì)力，維護(hù)新生政權(quán)和社會(huì)的穩(wěn)定，就導(dǎo)致這幾年中國(guó)政府的工作重點(diǎn)在于鞏固政權(quán)而不是發(fā)展經(jīng)濟(jì)，區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展更難以提上日程。第二種將1978年作為中國(guó)區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略研究起點(diǎn)的觀點(diǎn)也是不合理的，因?yàn)槲覈?guó)區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略在毛澤東同志1956年提出的“十大關(guān)系”論斷中已經(jīng)有所體現(xiàn)。
 
　　在此基礎(chǔ)上，筆者仔細(xì)查閱相關(guān)史料以及結(jié)合中國(guó)實(shí)際情況，認(rèn)為將1953年作為中國(guó)區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略的起點(diǎn)是比較合理的：第一，在1953年以前，中國(guó)政府的工作重心是維護(hù)政權(quán)穩(wěn)定，并沒有過多關(guān)注經(jīng)濟(jì)問題；第二，1953年是我國(guó)第一個(gè)五年規(guī)劃的起始年，而在這個(gè)五年規(guī)劃中已經(jīng)提到了中國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展問題，考慮到五年規(guī)劃在中國(guó)的獨(dú)特地位，本文認(rèn)為將第一個(gè)五年規(guī)劃的起點(diǎn)1953年作為中國(guó)區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略的研究起點(diǎn)是有一定依據(jù)的。
 
　　二、中國(guó)60年區(qū)域戰(zhàn)略的四大階段
 
　　在1953年到2013年60年時(shí)間里，可以將區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略按照不同的戰(zhàn)略目的劃分為4個(gè)階段。
 
　?。ㄒ唬┛此凭鈱?shí)際非均衡的區(qū)域發(fā)展階段Ⅰ（1953—1978年）
 
　　這段時(shí)期，國(guó)內(nèi)外局勢(shì)復(fù)雜，考慮到中國(guó)的地理位置可能給沿海地區(qū)帶來(lái)戰(zhàn)爭(zhēng)威脅，以毛澤東為首的第一代黨中央領(lǐng)導(dǎo)集體從國(guó)家安全角度出發(fā)制定了以國(guó)家安全為目標(biāo)的“區(qū)域均衡發(fā)展戰(zhàn)略”。毛澤東指出，“好好地利用和發(fā)展沿海工業(yè)和老底子，可以使我們更有力量來(lái)發(fā)展和支持內(nèi)地工業(yè)，如果采取消極的態(tài)度，就會(huì)妨礙內(nèi)地工業(yè)的迅速發(fā)展”^[4]724。在這種思路的指引下，從1953年的“一五”規(guī)劃開始，中國(guó)政府便堅(jiān)持以均衡布局為中心，著手對(duì)沿海和內(nèi)陸兩大區(qū)域的產(chǎn)業(yè)布局進(jìn)行調(diào)整。但值得注意的是，雖然國(guó)內(nèi)絕大部分學(xué)者都認(rèn)為這一時(shí)期的區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略是均衡發(fā)展戰(zhàn)略，如蘇雪蓮等學(xué)者指出，“我國(guó)從‘一五’開始，便以均衡布局為中心，采取措施著手調(diào)整工業(yè)布局，將國(guó)家經(jīng)濟(jì)建設(shè)的重點(diǎn)放在中西部地區(qū)，國(guó)家的政策和投資同時(shí)向內(nèi)地傾斜”^[5]。但是根據(jù)實(shí)際情況和數(shù)據(jù)資料，這段時(shí)期實(shí)際上并不能算作均衡發(fā)展階段，只能是非均衡發(fā)展戰(zhàn)略。而如果考慮到沿海地區(qū)良好的始發(fā)條件，這種特征更為明顯。為了進(jìn)一步說(shuō)明筆者的觀點(diǎn)，本文根據(jù)時(shí)間順序，將這個(gè)階段繼續(xù)分為3個(gè)小階段進(jìn)行說(shuō)明。
 
    　1. 1953—1964年，建設(shè)內(nèi)地的區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略
 
　　1949年以后，黨和政府也做了一些恢復(fù)經(jīng)濟(jì)的工作，但是在1953年之前黨和政府的主要工作還是清除大陸反動(dòng)勢(shì)力，維護(hù)政權(quán)穩(wěn)定，真正對(duì)沿海和內(nèi)地兩大區(qū)域的經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)行布局應(yīng)該是從1953年制訂的“一五”規(guī)劃開始的。在這5年時(shí)間里，黨和政府絕大部分資源和項(xiàng)目安排在中西部以及東北地區(qū)，以蘇聯(lián)幫助我國(guó)建設(shè)的旨在盡快幫助我國(guó)建立完整的工業(yè)體系的156項(xiàng)援助項(xiàng)目為例，其中絕大部分項(xiàng)目都沒有在工業(yè)和交通更為發(fā)達(dá)的沿海地區(qū)開工，而是出于國(guó)防安全的考慮，這些重要項(xiàng)目都落在了中西部地區(qū)和東北地區(qū)。整個(gè)“一五”期間，東部地區(qū)尤其是沿海地區(qū)所占有的基本建設(shè)投資總額要明顯低于中西部地區(qū)。

　　2. 1965—1972年，實(shí)施向“大三線”轉(zhuǎn)移的戰(zhàn)略
 
    　如果說(shuō)1953—1964年的非均衡發(fā)展傾向還不是很明顯的話，這段時(shí)期的非均衡布局戰(zhàn)略更為明顯。由于當(dāng)時(shí)戰(zhàn)爭(zhēng)爆發(fā)的可能性極大，黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人出于保護(hù)工業(yè)基礎(chǔ)力量的目的，決定實(shí)施地區(qū)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移以及在各地區(qū)建立獨(dú)立的工業(yè)體系戰(zhàn)略，并進(jìn)一步要求這一時(shí)期在沿海地區(qū)不再開工建設(shè)新項(xiàng)目，重要的國(guó)防尖端項(xiàng)目，要按照分散、靠山、隱蔽、進(jìn)洞的原則進(jìn)行建設(shè)，這一原則成為其后一段時(shí)期的主導(dǎo)經(jīng)濟(jì)建設(shè)原則。在“三五”（1966—1970年）和“四五”（1970—1974年）時(shí)期，沿海地區(qū)的基本建設(shè)投資占全國(guó)的比例進(jìn)一步下降，最低的年份東部沿海地區(qū)的基本建設(shè)投資占全國(guó)的比例不足30%，而中西部地區(qū)高達(dá)70%，因此這段時(shí)期是非均衡發(fā)展戰(zhàn)略在發(fā)揮作用。

　　3. 1973—1978 年，中西部地區(qū)向東部沿海地區(qū)推進(jìn)的過渡時(shí)期
 
    　從國(guó)家安全的角度出發(fā)，采取區(qū)域非均衡發(fā)展戰(zhàn)略對(duì)我國(guó)的產(chǎn)業(yè)進(jìn)行重新布局無(wú)可厚非。但不能否認(rèn)的是，在1953—1972年的發(fā)展過程中，這種非均衡的發(fā)展戰(zhàn)略在實(shí)施過程中帶來(lái)了許多惡劣的后果，最為明顯的就是“三線”建設(shè)的時(shí)間緊迫性、安全導(dǎo)向性的區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略導(dǎo)致了經(jīng)濟(jì)資源的極大浪費(fèi)。而隨著1972年中美建交，中國(guó)所處的國(guó)際局勢(shì)有所緩解，國(guó)內(nèi)人民對(duì)于發(fā)展經(jīng)濟(jì)、提高生活水平的愿望比較強(qiáng)烈，黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人開始意識(shí)到按照經(jīng)濟(jì)規(guī)律進(jìn)行經(jīng)濟(jì)建設(shè)的重要性，在實(shí)際的區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展工作中也轉(zhuǎn)變了安全導(dǎo)向的區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展思路，逐漸將注意力轉(zhuǎn)向地理?xiàng)l件和基礎(chǔ)力量更強(qiáng)的東部沿海地區(qū)。這一時(shí)期的產(chǎn)業(yè)布局也逐漸由中西部地區(qū)回遷至東部地區(qū)尤其是沿海地區(qū)。但是受限于當(dāng)時(shí)并不穩(wěn)定的國(guó)際環(huán)境以及路徑依賴等原因，這段時(shí)期對(duì)區(qū)域非均衡發(fā)展戰(zhàn)略的糾正沒有取得真正意義上的成功。
 
    　可以從上面的分析中看到，雖然黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人在“一五”規(guī)劃中提到了要實(shí)現(xiàn)區(qū)域的均衡發(fā)展，但在實(shí)際的區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中，無(wú)論是從統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)還是從實(shí)際情況而言，區(qū)域的非均衡發(fā)展更為明顯。國(guó)家的政策和投資對(duì)內(nèi)陸地區(qū)的傾向十分明顯，經(jīng)濟(jì)建設(shè)的重點(diǎn)也明顯在中西部地區(qū)而非沿海地區(qū)。均衡發(fā)展戰(zhàn)略并不一定要求對(duì)各區(qū)域的扶持和投資力度一致，區(qū)域的自身?xiàng)l件和初始發(fā)展條件不一樣，國(guó)家針對(duì)不同區(qū)域所采取的發(fā)展政策也應(yīng)該有所區(qū)別，尤其是當(dāng)存在落后區(qū)域和發(fā)達(dá)區(qū)域兩種不同類型的區(qū)域時(shí)，落后區(qū)域理應(yīng)得到更多的扶持。本文之所以認(rèn)為這一時(shí)期我國(guó)實(shí)施的不是區(qū)域均衡發(fā)展戰(zhàn)略而是區(qū)域非均衡發(fā)展戰(zhàn)略，其根本原因在于國(guó)家在大力支持落后地區(qū)——中西部地區(qū)發(fā)展的同時(shí)，削減了對(duì)發(fā)達(dá)區(qū)域——東部地區(qū)的支持力度，導(dǎo)致東部沿海地區(qū)的發(fā)展多年停滯不前，這不符合區(qū)域均衡發(fā)展的內(nèi)涵。因此筆者認(rèn)為這一時(shí)期我國(guó)實(shí)施的應(yīng)該是區(qū)域非均衡發(fā)展戰(zhàn)略而不是區(qū)域均衡發(fā)展戰(zhàn)略。
 
    ?。ǘ┛此品蔷鈱?shí)際也非均衡的發(fā)展階段（1978—1997年）
 
    　這一時(shí)期，我國(guó)采取的區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略毫無(wú)疑問是區(qū)域非均衡發(fā)展戰(zhàn)略，國(guó)內(nèi)外學(xué)者對(duì)此達(dá)成高度統(tǒng)一。1978年前，長(zhǎng)期的國(guó)防備戰(zhàn)以及階級(jí)斗爭(zhēng)導(dǎo)致我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平極為落后，部分經(jīng)濟(jì)指標(biāo)甚至比1957年的水平還要低。在這種背景下，鄧小平等一批黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人認(rèn)為應(yīng)該將黨和國(guó)家的工作重心從階級(jí)斗爭(zhēng)轉(zhuǎn)移到經(jīng)濟(jì)建設(shè)上來(lái)，而進(jìn)行經(jīng)濟(jì)建設(shè)的主要思路就是實(shí)施改革開放戰(zhàn)略。在這種思路的指導(dǎo)下，地理位置更為優(yōu)越的沿海地區(qū)理所應(yīng)當(dāng)?shù)某蔀閮?yōu)先發(fā)展的重點(diǎn)地區(qū)。同樣的，筆者將這段時(shí)期分成幾個(gè)更小的階段進(jìn)行研究。
 
    　1. 沿海地區(qū)發(fā)展戰(zhàn)略（1978—1985年）
 
　　黨的十一屆三中全會(huì)標(biāo)志著改革開放戰(zhàn)略的正式開始。鄧小平關(guān)于“兩個(gè)大局”的論述是這一時(shí)期區(qū)域非均衡發(fā)展戰(zhàn)略的最好體現(xiàn)。鄧小平指出，“沿海地區(qū)要加快對(duì)外開放，使這個(gè)擁有兩億人口的廣大地帶較快優(yōu)先發(fā)展起來(lái)，從而帶動(dòng)內(nèi)地更好的發(fā)展，這是一個(gè)事關(guān)大局的問題，內(nèi)地要顧全這個(gè)大局，反過來(lái)，發(fā)展到一定的時(shí)候，又要求沿海拿出更多力量來(lái)幫助內(nèi)地發(fā)展，這也是個(gè)大局，那時(shí)候沿海也要服從這個(gè)大局”^[6]277-288。1978年以后，尤其是從1981年開始實(shí)施“六五”規(guī)劃以來(lái)，沿海地區(qū)優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略得到黨和國(guó)家的大力支持，不僅在政策扶持力度，如財(cái)政、稅收、信貸以及投資方面向沿海地區(qū)傾斜，在資源提供，如人力資源、物力資源方面都給予了大力支持。
 
    　2. “三大地帶”發(fā)展戰(zhàn)略（1986—1998年）
 
　　“六五”規(guī)劃實(shí)施完成以后，我國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展出現(xiàn)新形勢(shì)和新變化，這種變化主要體現(xiàn)在傳統(tǒng)的沿海、內(nèi)陸區(qū)域二分法已經(jīng)難以描述我國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)實(shí)際發(fā)展情況，難以滿足生產(chǎn)力地區(qū)布局的要求。針對(duì)這種情況，黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人在“七五”（1986—1990年）規(guī)劃中提出，我國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)客觀上存在東、中、西三大不同發(fā)展水平的區(qū)域，并進(jìn)一步指出在“七五”規(guī)劃期間要加速東部沿海地帶的發(fā)展，同時(shí)把能源、原材料建設(shè)的重點(diǎn)放到中部，并積極做好進(jìn)一步開發(fā)西部地帶的準(zhǔn)備。這是我國(guó)首次劃分東、中、西三大區(qū)域并對(duì)三大區(qū)域的發(fā)展進(jìn)行了初步定位。1987年國(guó)家制訂和啟動(dòng)了“八七扶貧攻堅(jiān)計(jì)劃”是“三個(gè)地帶”發(fā)展戰(zhàn)略的重要補(bǔ)充，更是20世紀(jì)我國(guó)一項(xiàng)重大的區(qū)域發(fā)展規(guī)劃。
 
    　1992年，鄧小平的南方談話以及十四大的勝利召開標(biāo)志著新一輪經(jīng)濟(jì)體制改革迅速展開，區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展獲得新的巨大推動(dòng)力，中國(guó)國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值保持高速增長(zhǎng)，1998年，中國(guó)經(jīng)濟(jì)總量已經(jīng)位居世界第七位。在這段時(shí)期，雖然我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展取得了較大成就，部分區(qū)域如長(zhǎng)三角地區(qū)、珠三角地區(qū)以及環(huán)渤海地區(qū)已經(jīng)成長(zhǎng)為區(qū)域乃至全國(guó)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)中心，但這段時(shí)期國(guó)內(nèi)東部與中西部地區(qū)的差距逐漸拉大，區(qū)域沖突日趨嚴(yán)重，地方保護(hù)主義抬頭、東部地區(qū)環(huán)境污染、資源消耗等問題已經(jīng)對(duì)該區(qū)域的可持續(xù)發(fā)展造成挑戰(zhàn)，中西部的貧窮也給社會(huì)的穩(wěn)定帶來(lái)威脅。
 
    　（三）看似均衡實(shí)際非均衡的發(fā)展階段Ⅱ（1999—2008年）
 
　　中國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展嚴(yán)重失衡的問題引起了學(xué)界和政界的普遍關(guān)注，同時(shí)隨著社會(huì)改革的推進(jìn)，越來(lái)越多的學(xué)者和普通百姓開始要求實(shí)現(xiàn)公平發(fā)展，因此必須加快轉(zhuǎn)變完全依靠沿海地區(qū)發(fā)展的區(qū)域非均衡發(fā)展戰(zhàn)略，盡快扭轉(zhuǎn)中國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展失衡局面。1996年3月，八屆全國(guó)人大四次會(huì)議和《“九五”計(jì)劃和2010年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》中，首次將地區(qū)間協(xié)調(diào)發(fā)展作為國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的指導(dǎo)方針之一。隨后在2000年、2003年、2006年，黨和政府分別開始實(shí)施西部大開發(fā)、振興東北老工業(yè)基地、中部崛起等旨在加快落后地區(qū)發(fā)展、縮小區(qū)域間差距的戰(zhàn)略。目前，國(guó)內(nèi)絕大部分學(xué)者將這段時(shí)期的區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略歸納為區(qū)域均衡發(fā)展戰(zhàn)略，如王玉珍認(rèn)為，“1999年實(shí)施的區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略是以注重公平為重心的均衡區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略”^[7]，趙元兵認(rèn)為，“1999年，中央提出實(shí)行西部大開發(fā)戰(zhàn)略之后，國(guó)家投資和政策的重點(diǎn)開始逐步向中西部地區(qū)轉(zhuǎn)移”^[8]。然而，筆者則認(rèn)為我國(guó)這段時(shí)期的區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略仍然是區(qū)域非均衡發(fā)展戰(zhàn)略，其原因有以下兩個(gè)方面。
 
    　第一，區(qū)域均衡發(fā)展戰(zhàn)略要求制定的區(qū)域發(fā)展政策具備全局性、系統(tǒng)性和整體性^[9]132-133。而我國(guó)在這段時(shí)間的區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略并沒有很好地體現(xiàn)這幾點(diǎn)。斷斷續(xù)續(xù)提出的西部大開發(fā)、振興東北老工業(yè)基地、中部崛起等戰(zhàn)略的做法其實(shí)已經(jīng)從側(cè)面表明我國(guó)的區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略更多的是一種問題導(dǎo)向戰(zhàn)略，而并不是一種計(jì)劃性、全面性、系統(tǒng)性的發(fā)展戰(zhàn)略，直接決定了這段時(shí)期我國(guó)區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略的非均衡性。
 
    　第二，區(qū)域均衡發(fā)展戰(zhàn)略的意義在于通過決策層制定符合區(qū)域自身利益的區(qū)域發(fā)展規(guī)劃來(lái)實(shí)現(xiàn)各區(qū)域的均衡發(fā)展，換言之，其目的就是保持發(fā)達(dá)地區(qū)的發(fā)展態(tài)勢(shì)和加快落后地區(qū)的發(fā)展速度。在不同區(qū)域的發(fā)展政策中，可以發(fā)現(xiàn)這段時(shí)期我國(guó)實(shí)施的所謂“區(qū)域均衡發(fā)展戰(zhàn)略”名不副實(shí)，如西部大開發(fā)、中部崛起、振興東北老工業(yè)基地等戰(zhàn)略提出的意圖雖然是實(shí)現(xiàn)均衡發(fā)展，但是遺憾的是在實(shí)際發(fā)展過程中，更多采取的是一種“落后地區(qū)開發(fā)、發(fā)達(dá)地區(qū)受益”的發(fā)展模式，西氣東輸、南水北調(diào)等投資巨大的工程甚至包括大規(guī)模的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)都是這個(gè)目的。雖然在這種模式下，落后區(qū)域仍然能夠得到一些益處，但這種益處既比不上發(fā)達(dá)地區(qū)所得到的，也不能培養(yǎng)區(qū)域自身的發(fā)展能力，從而無(wú)法促進(jìn)落后區(qū)域發(fā)展。
 
    　根據(jù)以上兩個(gè)原因，筆者認(rèn)為我國(guó)政府雖然已經(jīng)意識(shí)到區(qū)域差距擴(kuò)大可能帶來(lái)的危害，并陸續(xù)出臺(tái)了一批相關(guān)政策來(lái)協(xié)調(diào)區(qū)域發(fā)展，但這段時(shí)期的區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略本質(zhì)上與第一階段的區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略一樣，都是區(qū)域非均衡發(fā)展戰(zhàn)略，只不過這段時(shí)期的非均衡發(fā)展戰(zhàn)略的“政治公平”意圖明顯，因此也可以將這段時(shí)期的區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略稱為“政治上均衡發(fā)展，經(jīng)濟(jì)上非均衡發(fā)展”。
 
    ?。ㄋ模┛此凭鈱?shí)際也均衡的發(fā)展階段（2008至今）
 
    　國(guó)內(nèi)很早就有學(xué)者和官員提出區(qū)域要均衡發(fā)展的觀點(diǎn)，但沿海地區(qū)在經(jīng)濟(jì)建設(shè)方面取得的巨大成就和良好的發(fā)展態(tài)勢(shì)使得絕大部分官員和學(xué)者都沒有真正認(rèn)識(shí)到均衡發(fā)展的必要性，東部地區(qū)尤其是沿海地區(qū)在區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展中始終處于重要位置。而2008年爆發(fā)的全球金融危機(jī)給沿海地區(qū)帶來(lái)的嚴(yán)重沖擊使得國(guó)內(nèi)學(xué)者和官員甚至普通百姓都開始意識(shí)到沿海地區(qū)外向型經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式的不可持續(xù)性和脆弱性，也充分意識(shí)到擴(kuò)大內(nèi)需、實(shí)現(xiàn)區(qū)域均衡發(fā)展的重要性。在黨的十八大報(bào)告中明確了我國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)總體發(fā)展戰(zhàn)略——深入推進(jìn)西部大開發(fā)，全面振興東北地區(qū)等老工業(yè)基地，大力促進(jìn)中部地區(qū)崛起，積極支持東部地區(qū)率先發(fā)展。這是未來(lái)中國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)均衡發(fā)展的重要保證。根據(jù)目前政策制定以及投資分布等實(shí)際情況看，我國(guó)四大區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展勢(shì)頭良好，整體布局中四大區(qū)域也處于齊頭并進(jìn)的狀態(tài)，雖然還存在一些問題，如發(fā)達(dá)地區(qū)如何通過加快產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)保持經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長(zhǎng)，中部地區(qū)如何完善自身做好承接?xùn)|部地區(qū)的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移工作，西部地區(qū)如何進(jìn)一步加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度以及東北地區(qū)如何重新培育經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)極等，但是總體而言，中國(guó)區(qū)域發(fā)展已經(jīng)整體步入了均衡發(fā)展階段。
 
    　三、未來(lái)我國(guó)區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略的方向
 
    　區(qū)域經(jīng)濟(jì)均衡發(fā)展不僅是共同富裕思想的重要體現(xiàn)，同樣也是我國(guó)未來(lái)經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展的動(dòng)力，中西部地區(qū)將是我國(guó)未來(lái)發(fā)展最大的回旋余地充分論證了區(qū)域均衡發(fā)展的重要性。而為了很好地實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，未來(lái)我國(guó)區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略應(yīng)該從以下三方面著手。
 
    ?。ㄒ唬┘訌?qiáng)新經(jīng)濟(jì)帶和城市群等區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)極的培育
 
    　依靠區(qū)域增長(zhǎng)極帶動(dòng)整體區(qū)域發(fā)展是中國(guó)過去區(qū)域發(fā)展過程中取得的重要經(jīng)驗(yàn)。而廣東、上海、北京等地的迅猛發(fā)展也確實(shí)帶動(dòng)了周邊區(qū)域的發(fā)展，珠三角、長(zhǎng)三角以及京津冀地區(qū)已經(jīng)成為我國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)中心。由于我國(guó)目前區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平總體不高而且存在比較嚴(yán)重的結(jié)構(gòu)型差距，未來(lái)的區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略還必須堅(jiān)持培育新的區(qū)域增長(zhǎng)極，依靠新的增長(zhǎng)極帶動(dòng)整個(gè)區(qū)域的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。而就目前我國(guó)發(fā)展實(shí)際情況而言，城市群和經(jīng)濟(jì)帶是未來(lái)最有可能成為區(qū)域增長(zhǎng)極的經(jīng)濟(jì)發(fā)展類型。因此必須加快培育新的城市群，如山東半島城市群、遼中南城市群、中原城市群、長(zhǎng)江中游城市群、成渝城市群和關(guān)中城市群以及新經(jīng)濟(jì)帶，如西隴海———蘭新經(jīng)濟(jì)帶、長(zhǎng)江上游成渝經(jīng)濟(jì)帶、長(zhǎng)江中下游經(jīng)濟(jì)帶、絲綢之路以及海上絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶等。
 
    　（二）加強(qiáng)不同級(jí)別區(qū)域的合作
 
    　隨著全球化進(jìn)程的推進(jìn)，產(chǎn)業(yè)鏈分工進(jìn)一步細(xì)化和深化，國(guó)家與國(guó)家之間、地區(qū)與地區(qū)之間的聯(lián)系愈加密切，與此同時(shí)，地區(qū)專業(yè)化程度的不斷提高會(huì)使區(qū)域自身的風(fēng)險(xiǎn)抵抗力下降，這也是為何經(jīng)濟(jì)危機(jī)在最近幾年頻頻發(fā)生以及我國(guó)東部沿海地區(qū)容易受到外部因素沖擊的根本原因。在這種背景下，必須加強(qiáng)不同層次區(qū)域的合作，不僅要加強(qiáng)國(guó)與國(guó)之間的合作，國(guó)內(nèi)區(qū)域也應(yīng)該加強(qiáng)相關(guān)合作，加強(qiáng)產(chǎn)業(yè)和各自要素的流動(dòng)，形成合理的區(qū)域分工格局，增強(qiáng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的協(xié)調(diào)性，提高風(fēng)險(xiǎn)抵抗力。除了要加強(qiáng)區(qū)域間合作外，還必須加強(qiáng)次級(jí)區(qū)域間的合作，次級(jí)區(qū)域的合作類型包括省與省之間的合作，市與市之間的合作，甚至還包括縣與縣之間的合作，這種微觀區(qū)域?qū)用嫔系暮献飨鄬?duì)于宏觀層面的區(qū)域合作更能夠充分釋放參與經(jīng)濟(jì)活動(dòng)主體的活力，從而最大限度地促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，提高區(qū)域政策效果。
 
    ?。ㄈ┘訌?qiáng)區(qū)域戰(zhàn)略與城鎮(zhèn)化、產(chǎn)業(yè)升級(jí)等不同類型戰(zhàn)略的協(xié)同推進(jìn)
 
　　目前，我國(guó)處于一個(gè)關(guān)鍵的改革深化時(shí)期，經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、人口結(jié)構(gòu)都處于急劇變化的過程中，所面臨的困難將會(huì)越來(lái)越多。如果將不同的政策如城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)戰(zhàn)略、區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略完全割裂開，不僅會(huì)浪費(fèi)大量的人力財(cái)力資源，同時(shí)，不同戰(zhàn)略間還有可能產(chǎn)生沖突，影響宏觀經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展。區(qū)域戰(zhàn)略作用對(duì)象的特殊性使得區(qū)域戰(zhàn)略在一定程度上包含經(jīng)濟(jì)發(fā)展、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)、城鎮(zhèn)化等戰(zhàn)略，因此在未來(lái)區(qū)域戰(zhàn)略的實(shí)施過程中必須注意不同政策的配合，不能將這些政策孤立使用，而應(yīng)該以區(qū)域政策為綱，在實(shí)際過程中將解決不同類型問題的戰(zhàn)略進(jìn)行整合，以保證我國(guó)的改革順利進(jìn)行。
 
    　四、完善我國(guó)區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略需注意的幾個(gè)方面
 
　　在我國(guó)60年的區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略實(shí)踐過程中，很多方面仍存在不足，按照未來(lái)區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略的要求以及過去實(shí)踐過程中遇到的問題，還必須在如下幾個(gè)方面對(duì)區(qū)域戰(zhàn)略進(jìn)行實(shí)施和改善。
 
    　（一）加快區(qū)域經(jīng)濟(jì)專業(yè)人才的培養(yǎng)速度
 
    　區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略的制定涉及經(jīng)濟(jì)學(xué)、政治學(xué)、社會(huì)學(xué)、地理學(xué)、生態(tài)學(xué)等一大批學(xué)科領(lǐng)域，而區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略的執(zhí)行又直接牽涉到多方利益，因此制定區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略是一項(xiàng)極為專業(yè)和復(fù)雜的任務(wù)，應(yīng)該設(shè)立專門決策機(jī)構(gòu)并由專門人才來(lái)實(shí)施。在實(shí)際運(yùn)行中，我國(guó)經(jīng)常性采取的是將一項(xiàng)區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略分解成不同的任務(wù)，然后由不同部門來(lái)承擔(dān)各自熟悉的部分。這種制定和執(zhí)行區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略的模式一方面會(huì)導(dǎo)致不同部門之間的協(xié)調(diào)和交易成本很高; 另一方面，不同的專業(yè)部門看待問題的角度也不一樣，由他們綜合制定而成和實(shí)施的區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略很可能會(huì)與區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略的本來(lái)意圖出現(xiàn)偏差，從而導(dǎo)致區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略的失效。為了避免這種情況的發(fā)生，也為了保證區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略的正確制定和高效執(zhí)行，必須加快區(qū)域經(jīng)濟(jì)學(xué)專
業(yè)人才的培養(yǎng)。
 
    ?。ǘ┘訌?qiáng)區(qū)域政策執(zhí)行的制度環(huán)境建設(shè)
 
    　一套完整的區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略從開始制定到最后結(jié)束至少應(yīng)該包括詳細(xì)實(shí)地調(diào)研、科學(xué)制定戰(zhàn)略、嚴(yán)格實(shí)施戰(zhàn)略、嚴(yán)格監(jiān)督戰(zhàn)略以及科學(xué)評(píng)價(jià)效果5個(gè)階段。然而，在我國(guó)區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略實(shí)施過程中，經(jīng)常會(huì)出現(xiàn)某些階段的缺失或者某些階段沒有完整的執(zhí)行。比如，制定區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略之前沒有經(jīng)過仔細(xì)調(diào)研，實(shí)施戰(zhàn)略過程中偷工減料甚至隨意改變?cè)葢?zhàn)略內(nèi)容、缺乏嚴(yán)格的內(nèi)部監(jiān)督和外部監(jiān)督等問題都是我國(guó)執(zhí)行區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略中存在的普遍問題，這也是為什么在我國(guó)執(zhí)行區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略的過程中會(huì)經(jīng)常性地出現(xiàn)“牛頭不對(duì)馬嘴”即區(qū)域政策目標(biāo)與實(shí)踐不吻合、“虎頭蛇尾”即區(qū)域政策實(shí)施過程難以保障、“被同一塊石頭絆倒兩次”即區(qū)域政策的效果難以保障等問題的根本原因。杜絕這些問題出現(xiàn)的根本解決之道在于將區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略的執(zhí)行過程嚴(yán)格制度化，將區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略執(zhí)行過程中的每一步制度化和法制化，最大限度地避免人為因素帶來(lái)的不利后果。
 
    ?。ㄈ┘哟笈嘤齾^(qū)域自我發(fā)展能力的力度
 
    　改革開放以來(lái)，東部沿海地區(qū)取得了巨大的經(jīng)濟(jì)建設(shè)成就，很多學(xué)者將這種成就歸因于改革開放戰(zhàn)略為東部沿海地區(qū)帶來(lái)的政策紅利，但值得注意的是，在1953—1978年中西部地區(qū)同樣受到傾斜性的政策照顧，但中西部地區(qū)并沒有取得像東部地區(qū)這樣的發(fā)展速度。因此，將區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距完全歸因于政策因素是不科學(xué)的，其中一定還存在其他影響因素，我們把這些因素統(tǒng)稱為區(qū)域自我發(fā)展能力。正確的區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略應(yīng)該作用于所有區(qū)域，采取針對(duì)性措施培育所有區(qū)域，尤其是落后區(qū)域的自發(fā)能力。只有堅(jiān)持從培育區(qū)域的自發(fā)能力出發(fā)制定和執(zhí)行區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略，落后區(qū)域才有可能追上發(fā)達(dá)區(qū)域，發(fā)達(dá)區(qū)域也能夠繼續(xù)保持發(fā)展，從而最終實(shí)現(xiàn)整體區(qū)域的可持續(xù)發(fā)展。
 
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　　基金項(xiàng)目：本文為中國(guó)人民大學(xué)2014年度拔尖創(chuàng)新人才培育資助計(jì)劃成果，國(guó)家自然科學(xué)基金項(xiàng)目（No. 51208444）、教育部人文社會(huì)科學(xué)研究青年基金項(xiàng)目（No. 11YJCZH058）。
 
　　作者簡(jiǎn)介：蔡之兵（1988—），男，湖北黃岡人，中國(guó)人民大學(xué)區(qū)域與城市經(jīng)濟(jì)研究所博士研究生，研究方向?yàn)閰^(qū)域發(fā)展與區(qū)域理論；張可云（1964—），男，湖南臨湘人，中國(guó)人民大學(xué)區(qū)域與城市經(jīng)濟(jì)研究所教授、博士生導(dǎo)師，國(guó)家規(guī)劃專家委員會(huì)委員，研究方向?yàn)閰^(qū)域政策。
 
    　責(zé)任編輯：董積生；校對(duì)：魯雪峰