國家特殊性區(qū)域政策思路應(yīng)做調(diào)整時間： 2016-06-20信息來源：宣曉偉　作者：hjr_admin　責編：

        [內(nèi)容提要]“國家特殊區(qū)域政策”的實施，在取得明顯成績的同時，也日益暴露出了一系列不容忽視的問題。為了保證不同地區(qū)在競爭過程中享有公平的機會，針對不同區(qū)域的共同性問題，發(fā)揮功能性的作用，建議國家特殊性區(qū)域政策的設(shè)計思路應(yīng)調(diào)整為：從“區(qū)域的指向性”向“問題的導向性”轉(zhuǎn)變;政策設(shè)計重點轉(zhuǎn)向如何推進跨行政區(qū)域一體化;同時還應(yīng)加強中央的主動性和執(zhí)行力。
        [關(guān)鍵詞]特定區(qū)域 政策創(chuàng)新 路徑 國家戰(zhàn)略
        中圖分類號：F110  文獻標識碼：A  文章編號：1003—0670（2015）07—0075—2
 
        國家特殊性區(qū)域政策，是指由國務(wù)院批復、發(fā)文或討論通過，針對特定區(qū)域所出臺的區(qū)域規(guī)劃、發(fā)展指導意見、綜合改革方案等，也通常被理解為“國家戰(zhàn)略性”區(qū)域政策，一般體現(xiàn)國家層面的戰(zhàn)略意圖和戰(zhàn)略目標。
 
        自“十一五”規(guī)劃提出“繼續(xù)推進西部大開發(fā)，振興東北地區(qū)等老工業(yè)基地，促進中部地區(qū)崛起，鼓勵東部地區(qū)率先發(fā)展”的區(qū)域總體發(fā)展戰(zhàn)略以來，國家又陸續(xù)出臺了一系列特殊性區(qū)域政策，對更具體的區(qū)域提出了更明確的發(fā)展要求，成為我國區(qū)域總體發(fā)展戰(zhàn)略的延伸和細化。這些特殊性區(qū)域政策一方面體現(xiàn)了國家在“培育區(qū)域增長極、促進對外開放、扶持欠發(fā)達地區(qū)、探索發(fā)展改革試點”等戰(zhàn)略意圖，另一方面也帶動了特定區(qū)域的發(fā)展，在推進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展方面發(fā)揮了重要的作用。
 
        一、“國家特殊性區(qū)域政策”的負面效果不容忽視
 
        （一）影響區(qū)域競爭的公平性
 
        眾所周知，地區(qū)競爭是推動我國經(jīng)濟社會快速發(fā)展的重要動力之一，而各級地方政府在其中又起著舉足輕重的作用。正是各個地方政府為了招商引資、加快本地發(fā)展，互相之間進行著積極比較、認真學習和激烈競爭，從而帶來當?shù)匕l(fā)展軟硬環(huán)境的明顯改善，也促進了中國經(jīng)濟整體競爭力的大幅提升。
 
        在地區(qū)競爭中，最重要的是要保證競爭的公平性。然而，特殊性區(qū)域政策雖然在主觀上沒有破壞地區(qū)競爭公平性的意圖，但在客觀上卻或多或少地造成了這樣的效果。表面上看，特殊性區(qū)域政策的實施，既有助于國家實現(xiàn)戰(zhàn)略目標、又能使對象地區(qū)受益，并不會帶來直接的負面影響。但實際上，由于特殊性區(qū)域政策總是針對著特定的行政區(qū)域，地區(qū)競爭的公平性因此遭到明顯損害，那些地理位置相鄰、發(fā)展條件相仿卻又被排除在外的地區(qū)成了最大的利益受損者。
 
        由于在激烈的地區(qū)競爭中，地方政府很容易形成“畫地為牢”、“以鄰為壑”的發(fā)展心態(tài)和發(fā)展策略，由此產(chǎn)生了較為嚴重的市場分割和地方保護主義現(xiàn)象。所以如何維護競爭公平、打破行政壁壘、促進市場一體化，應(yīng)成為中央政府的重要職責。但是，對單一區(qū)域?qū)嵤┨厥庑缘膮^(qū)域政策，不僅無益于打破地方行政割據(jù)，反而在一定程度上加重了這種現(xiàn)象。
 
        （二）對地方政府產(chǎn)生了不恰當?shù)募?br />  
        特殊性區(qū)域政策的實施，在相當程度上扭曲了地方政府的行為。本來，各級地方政府應(yīng)將更多的功夫下在改善本地軟硬環(huán)境上，以更好地吸引外來投資、帶動地方經(jīng)濟。而國家層面特殊性區(qū)域政策的不斷出臺，使得各級地方政府更注重向中央要名號、要政策優(yōu)惠，不利于地方政府埋頭做好改善本地發(fā)展環(huán)境的實事，造成不合理的競爭心態(tài)和競爭行為。
 
        （三）是損害了國家戰(zhàn)略的嚴肅性
 
        為實現(xiàn)國家戰(zhàn)略意圖，有必要制定和實施特殊性的區(qū)域政策。在理想的狀態(tài)下，“國家特殊性區(qū)域政策”體現(xiàn)的是國家意志、實現(xiàn)的是國家目標，它是國家出于全局考慮，基于國家的整體利益，主動在特定區(qū)域所實施的戰(zhàn)略舉措。
 
        但在現(xiàn)實中，由于某個地區(qū)的規(guī)劃被冠以國家層面的戰(zhàn)略后，客觀上會對當?shù)氐慕?jīng)濟社會發(fā)展帶來益處，所以在特殊性區(qū)域政策的實際執(zhí)行中，國家整體利益和地方局部利益難以有效區(qū)分，這使得一些地方為了加快本地發(fā)展，千方百計地將自己的局部利益與國家利益掛上鉤、試圖將本地的發(fā)展上升到為國家層面的戰(zhàn)略。
 
        所以，“特殊性區(qū)域政策”的實施初衷，是國家為了實現(xiàn)自身的戰(zhàn)略意圖，但在現(xiàn)實操作中卻很容易成為一場各地為了爭搶發(fā)展優(yōu)勢和發(fā)展機遇的激烈競爭。各個地方都積極地向中央爭取名號和政策優(yōu)惠，短短幾年已經(jīng)有近百個各種國家層面的特殊性區(qū)域政策出臺，過多地將個別地方的發(fā)展上升到所謂的國家戰(zhàn)略層面，事實上有損于國家意志和國家戰(zhàn)略的權(quán)威性和嚴肅性。
 
        （四）削弱了國家落實自身戰(zhàn)略意圖的主動權(quán)
 
        特殊性區(qū)域政策原本是國家基于全局的考慮，主動提出并加以實施的。但在現(xiàn)實中，相關(guān)政策的出臺過多地受到了地方和部門利益的影響，地方和部門反而占據(jù)了相當?shù)闹鲃有裕醒胴瀼刈陨硪鈭D、設(shè)置相關(guān)議題和推進相應(yīng)舉措的主動權(quán)被削弱，使得出臺的區(qū)域政策越來越趨向于“碎片化”，模糊了國家真正的戰(zhàn)略意圖、干擾了國家戰(zhàn)略舉措的實施。
 
        二、“國家特殊性區(qū)域政策”應(yīng)從“區(qū)域指向性”向“問題導向性”轉(zhuǎn)變，并加強中央的主動性和執(zhí)行力
 
        （一）從“區(qū)域指向性”轉(zhuǎn)向“問題導向性”
 
        “特殊性區(qū)域政策”的出臺，一般而言不應(yīng)指向某一個特定的行政區(qū)劃，而是要針對不同區(qū)域的共同性問題，發(fā)揮功能性的作用。國家應(yīng)基于自身的戰(zhàn)略考慮，制定特殊性區(qū)域政策，并設(shè)定享受該政策的進入和退出條件，只要是符合條件的行政區(qū)域，都可以申請。國家一方面要嚴把準入關(guān)、提供切實的政策指導和優(yōu)惠；另一方面應(yīng)加強退出管理，及時調(diào)整享受政策優(yōu)惠的區(qū)域名單。在培育區(qū)域增長極、促進對外開放、扶持欠發(fā)達地區(qū)、探索發(fā)展改革試點等各個領(lǐng)域都應(yīng)實施這種“問題導向性”而非“區(qū)域指向性”的特殊性區(qū)域政策。以目前的自貿(mào)區(qū)設(shè)立為例，可以借鑒“美國對外貿(mào)易區(qū)”運行的成功經(jīng)驗，構(gòu)建公開透明、公平合理的國內(nèi)自貿(mào)區(qū)申請設(shè)立和退出程序。
 
        （二）特殊性區(qū)域政策應(yīng)注重解決跨行政區(qū)域的問題
 
        鑒于國內(nèi)激烈的地方競爭所造成嚴重的地方保護和市場分割問題，國家層面的“特殊性區(qū)域政策”應(yīng)將重點轉(zhuǎn)向如何推進“跨行政區(qū)域”的一體化，在如何打破行政壁壘、促進要素自由流動、加強基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通和公共服務(wù)均等化上下功夫，尤其是要切實發(fā)揮中央政府在推進長江經(jīng)濟帶、京津冀等跨省區(qū)的區(qū)域一體化中的作用。
 
        （三）應(yīng)加強中央的主動性和執(zhí)行力
 
        應(yīng)確保中央在國家特殊性區(qū)域政策中的主導作用，加強相關(guān)政策出臺的規(guī)范和管理，給予特定地區(qū)冠以國家層面區(qū)域戰(zhàn)略的名號時，應(yīng)十分謹慎。對于事關(guān)國家戰(zhàn)略、需要給予政策扶持的特定地區(qū)的發(fā)展，要恰當區(qū)分國家事務(wù)和地方事務(wù)，強化中央在其中的責任和執(zhí)行力，減少過于依賴地方執(zhí)行的做法。

        [作者單位：國務(wù)院發(fā)展研究中心]

        （責任編輯：郭文琳）