“十三五”時期推動區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的幾點思考時間： 2016-06-20信息來源：王一鳴　作者：hjr_admin　責編：

        協(xié)調(diào)發(fā)展是“十三五”規(guī)劃《建議》提出的五大發(fā)展理念之一。推動區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展是協(xié)調(diào)發(fā)展的重要內(nèi)涵。《建議》指出，要“塑造要素有序自由流動、主體功能約束有效、基本公共服務(wù)均等、資源環(huán)境可承載的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新格局”，明確了“十三五”時期推動區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的總體思路。我們要按照《建議》指明的方向，在實踐中探索區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的新路徑。
 
        辯證看待我國區(qū)域發(fā)展差距
 
        我國的基本國情之一是區(qū)域差異較大，這是由自然、地理和社會歷史等多重因素形成的。從自然地理角度看，我國自東向西在地貌上呈現(xiàn)三大臺階，自然條件和資源稟賦存在較大差異。從經(jīng)濟地理角度看，以胡煥庸線（從黑龍江璦琿到云南騰沖）為界，以西北區(qū)域，人口和經(jīng)濟活動密度較低，而以東南區(qū)域，人口和經(jīng)濟密度較高，即便是在以東南區(qū)域，人口和經(jīng)濟活動也相對集中在沿海地帶、沿京廣線、沿長江地帶等主要軸帶上。
 
        區(qū)域差距大是我國經(jīng)濟發(fā)展中面臨的問題之一，但從辯證視角看，作為一個發(fā)展中大國，區(qū)域發(fā)展水平的落差，往往可以增大發(fā)展的回旋空間，形成梯度推進和持續(xù)增長的動力。近年來，在沿海省市經(jīng)濟增速放緩的同時，一些內(nèi)陸省份經(jīng)濟發(fā)展明顯提速，由此形成的對沖效應(yīng)，使得我國由高速增長向中高速增長的轉(zhuǎn)換過程變得較為緩和，并使我國具有更長期保持中高速增長的潛力。
 
        推進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，縮小區(qū)域差距，實現(xiàn)結(jié)果公平固然重要，但這是需要長期奮斗的目標?，F(xiàn)階段更重要的是最大限度地創(chuàng)造發(fā)展機會公平的環(huán)境，從而調(diào)動各地區(qū)的主動性和創(chuàng)造性，探索各具特色、符合本地條件和環(huán)境的發(fā)展模式，促進各地區(qū)在推動經(jīng)濟發(fā)展和提高居民收入水平過程中逐步縮小區(qū)域差距。
 
        新常態(tài)下區(qū)域發(fā)展的新特征
 
        通常情況下，我們往往從東、中、西三大地帶視角來分析區(qū)域差距，但進入發(fā)展新常態(tài)，不僅東部和中西部地帶發(fā)展態(tài)勢在發(fā)生變化，而且經(jīng)濟增長南北分化的態(tài)勢也在趨于明顯。即使同處在相同地帶，各省份經(jīng)濟增速也在分化，呈現(xiàn)出不同于以往的新特征。
 
        第一，東部地區(qū)轉(zhuǎn)型升級取得進展但壓力仍大。東部地區(qū)外向型經(jīng)濟比重較高，加工貿(mào)易規(guī)模較大。國際金融危機后，隨著外部需求擴張放慢，東部省市推動經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級起步較早并取得初步成效，在經(jīng)歷一個時期的艱難調(diào)整后，經(jīng)濟增長呈現(xiàn)趨穩(wěn)態(tài)勢，但在研發(fā)投入、創(chuàng)新平臺建設(shè)、人才培養(yǎng)和企業(yè)家精神培育等方面，與世界先進水平相比仍有不小差距，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)仍有待優(yōu)化，轉(zhuǎn)型發(fā)展仍面臨較大壓力。
 
        第二，中西部地區(qū)面臨“趕”與“轉(zhuǎn)”的雙重壓力。中西部地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展相對滯后，上游資源型產(chǎn)業(yè)比重較大，產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級起步相對較晚，需要加快“追趕”進程，縮小與東部沿海地區(qū)的差距，但在“追趕”路徑選擇上必須擺脫傳統(tǒng)發(fā)展模式，促進經(jīng)濟發(fā)展從規(guī)模速度型粗放增長向質(zhì)量效率型集約增長轉(zhuǎn)變，雙重壓力增大了轉(zhuǎn)型的難度。
 
        第三，經(jīng)濟增長南北分化態(tài)勢趨于明顯。近兩年來，東北、華北、西北等北方區(qū)域，受資源型產(chǎn)品價格回落和傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)產(chǎn)能過剩的沖擊，經(jīng)濟增長和投資增速明顯放緩，而南方地區(qū)受到的影響相對較小。從2015年經(jīng)濟增長情況看，增速位居前5位的重慶、西藏、貴州、天津、江西，除天津外均為南方省市；位居后5位的遼寧、山西、黑龍江、吉林和河北，則均為北方省份。
 
        區(qū)域經(jīng)濟理論認為，區(qū)域間發(fā)展水平差距表現(xiàn)為“倒U曲線”，區(qū)域差距往往先擴大、后縮小。但近年來的國際經(jīng)驗表明，區(qū)域差距變化還可能呈現(xiàn)“雙倒U”曲線，即區(qū)域差距在經(jīng)歷先擴大、后縮小后，還可能再擴大。從全國發(fā)展態(tài)勢看，2008年以來，東、中、西三大地帶的相對差距總體上在縮小，但就某些地區(qū)看，還可能出現(xiàn)“雙倒U”曲線的變化，也就是說，由于一些地區(qū)經(jīng)濟轉(zhuǎn)型滯后，與先進地區(qū)的差距在縮小后，還可能重現(xiàn)擴大態(tài)勢。
 
        近年來，區(qū)域經(jīng)濟增長分化態(tài)勢趨于明顯，因素是多方面的：一是人口“凈流入”或“凈流出”。人口凈流入的省市，就業(yè)機會較多，經(jīng)濟增速相對較快，而人口凈流出的省區(qū)，往往增速回落較大，比如，東北地區(qū)經(jīng)濟增速放緩與人口凈流出是分不開的。二是能源資源價格影響。大宗商品價格持續(xù)回落，對資源型省區(qū)的經(jīng)濟影響較大。三是鐵路特別是高速鐵路網(wǎng)建設(shè)。截至2015年年底，全國鐵路營業(yè)里程超過12萬公里，其中高速鐵路運營里程突破1.9萬公里，居世界第一位，這對區(qū)域增長格局變動有較大影響。四是內(nèi)需市場加快成長。外需市場擴張放慢，內(nèi)需市場份額相對提升，為內(nèi)陸一些人口較多、市場規(guī)模較大的省份加快發(fā)展創(chuàng)造了條件。五是對外開放空間拓展。推進“一帶一路”建設(shè)，加快形成東西雙向、海陸聯(lián)動的開放格局，為中西部省份發(fā)展開放型經(jīng)濟創(chuàng)造了條件。比如，渝新歐貨運班列開通，就明顯改變了重慶的區(qū)位和開放條件，資源整合和要素配置能力明顯提升。六是比較優(yōu)勢區(qū)域轉(zhuǎn)移。東部沿海地區(qū)生產(chǎn)要素成本上升較快，使內(nèi)陸地區(qū)要素成本低的比較優(yōu)勢顯現(xiàn)出來，促進沿海失去比較優(yōu)勢的產(chǎn)業(yè)加快向內(nèi)陸地區(qū)轉(zhuǎn)移。
 
        促進要素有序自由流動是關(guān)鍵
 
        過去一個時期，在市場機制作用下，較大規(guī)模的“人口東移”和“產(chǎn)業(yè)西進”，成為促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的重要途徑。當前，勞動力、資本等生產(chǎn)要素跨區(qū)域流動還受到多重約束。一方面，中西部農(nóng)村轉(zhuǎn)移到東部城鎮(zhèn)就業(yè)的人口，還難以在就業(yè)地落戶并享受與當?shù)鼐用裣嗤幕竟卜?wù)，仍沒有完全實現(xiàn)市民化。另一方面，東部的資本、技術(shù)和人才進入中西部也往往受到營商環(huán)境不佳、交易成本較高等因素制約。“十三五”時期，要通過深化改革、加快全國統(tǒng)一市場建設(shè)，促進要素有序自由流動，進而繼續(xù)推動“人口東移”和“產(chǎn)業(yè)西進”，進一步發(fā)揮市場機制在促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展中的積極作用。
 
        一是要加快建立全國統(tǒng)一開放、競爭有序的市場體系。改革開放以來，我國市場體系建設(shè)取得積極進展，特別是放寬對勞動力流動的限制，打破城鄉(xiāng)勞動力的分割配置，促進了農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移勞動力大規(guī)模向城鎮(zhèn)制造業(yè)和服務(wù)業(yè)轉(zhuǎn)移，初步形成了城鄉(xiāng)統(tǒng)一的勞動力市場。但也應(yīng)看到，城鄉(xiāng)或不同城市之間的戶籍壁壘和公共服務(wù)供給不均等，仍是妨礙勞動力自由流動的重要體制性因素。“十三五”時期，要破除限制生產(chǎn)要素自由流動的各種體制障礙，打破地區(qū)封鎖和壟斷，促進生產(chǎn)要素跨區(qū)域有序自由流動，形成有利于推動區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的市場環(huán)境。
 
         二是促進東部產(chǎn)業(yè)有序向中西部轉(zhuǎn)移。產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移有利于拉長產(chǎn)業(yè)的生命周期，促進內(nèi)陸地區(qū)工業(yè)化進程。比如，重慶成為全球最大的電腦生產(chǎn)基地之一和國內(nèi)重要的汽車生產(chǎn)基地，就與近年來吸納產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移是分不開的。產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移是成本倒逼、拓展市場和政策引導(dǎo)等多種因素共同作用的結(jié)果，也需要相應(yīng)的配套能力和人力資本條件，但更重要的是當?shù)氐臓I商環(huán)境，這涉及到市場的公平性、透明度、交易成本等。中西部的要素成本較低，但往往交易成本較高，如果較低的要素成本不足以抵消較高的交易成本的話，對產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移就缺乏吸引力。產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移還要與中西部地區(qū)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級結(jié)合起來，與促進可持續(xù)發(fā)展結(jié)合起來。
 
        三是促進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化。勞動力跨區(qū)域流動面臨的主要障礙是如何解決落戶問題。要建立農(nóng)業(yè)人口市民化的成本分擔機制，加快落實到2020年使1億左右農(nóng)民工和其他常住人口在城鎮(zhèn)定居落戶的目標，使他們平等地享受教育、就業(yè)服務(wù)、社會保障、醫(yī)療、保障房等方面的公共服務(wù)。同時，還要建立財政轉(zhuǎn)移支付資金、城鎮(zhèn)建設(shè)用地新增規(guī)模與吸納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口掛鉤，以及中央預(yù)算內(nèi)投資向轉(zhuǎn)移人口落戶較多的城鎮(zhèn)傾斜的機制，以鼓勵有條件的城市吸納更多農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶。
 
        政府應(yīng)發(fā)揮更加積極的作用
 
        實現(xiàn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，要發(fā)揮市場機制的決定性作用，同時也要更好發(fā)揮政府的獨特作用。發(fā)揮政府作用不是要去干預(yù)市場，最主要的是促進基本公共服務(wù)均等化。一是要進一步完善主體功能區(qū)制度。細化主體功能區(qū)劃分，推動形成主體功能約束有效、國土空間開發(fā)有序的新格局。二是積極支持老少邊窮地區(qū)發(fā)展。加強基礎(chǔ)設(shè)施和生態(tài)環(huán)境建設(shè)，加快特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)發(fā)展，改善集中連片特殊困難地區(qū)的發(fā)展環(huán)境，進一步提高教育、衛(wèi)生、文化、社會保障等公共服務(wù)水平。三是促進區(qū)域間基本公共服務(wù)均等化。中西部欠發(fā)達地區(qū)財力不足，有些地方政府公共支出捉襟見肘，需要加大中央政府財政轉(zhuǎn)移支付規(guī)模，提高當?shù)氐墓卜?wù)水平，逐步縮小與東部發(fā)達地區(qū)公共服務(wù)水平的差距。四是加大財政轉(zhuǎn)移支付和政策扶持力度。在符合其他必要條件的前提下，盡可能將公共事業(yè)機構(gòu)、設(shè)施和項目安排到欠發(fā)達地區(qū)，形成更廣泛的帶動作用。五是加快建立全國統(tǒng)籌的社保體系。社會保障體系在全國實行統(tǒng)一的制度規(guī)定，有利于勞動力跨區(qū)域流動，也有利于農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在就業(yè)地落戶，加快市民化進程。
 
        構(gòu)建新的增長帶和增長極
 
        在經(jīng)濟全球化時代，人們普遍認為“世界是平的”，但從區(qū)域經(jīng)濟的視角看，世界永遠都不是平的，工業(yè)生產(chǎn)和科技創(chuàng)新中心往往集聚在幾個點上，經(jīng)濟發(fā)展有“高地”就必然有“洼地”。美國哥倫比亞大學(xué)地球研究所薩克斯教授的研究表明，世界60%的GDP分布在沿海一百公里的范圍內(nèi)。但隨著交通改善、互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展和物流成本降低，內(nèi)陸地區(qū)發(fā)展條件在明顯改善。比如在歐洲，瑞士、奧地利等內(nèi)陸國家發(fā)展水平就很高。同樣在國內(nèi)，近年來重慶、成都、西安、武漢、鄭州、貴陽等城市獲得了較快發(fā)展，關(guān)鍵是要探索符合本地條件的發(fā)展模式。
 
        “十三五”時期，在區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略上，要積極構(gòu)建新的增長帶和增長極，著力推動“一帶一路”建設(shè)、京津冀協(xié)同發(fā)展、長江經(jīng)濟帶發(fā)展三大戰(zhàn)略的實施，培育區(qū)域發(fā)展新格局。
 
        首先，要推進“一帶一路”建設(shè)。“一帶一路”是我國對外開放的4.0版，也是產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、外貿(mào)拓展和金融合作的重要載體，有助于形成“東西雙向、海陸聯(lián)動”的開放格局。要完善雙邊和多邊合作機制，以企業(yè)為主體，實行市場化運作，推進同有關(guān)國家和地區(qū)多領(lǐng)域互利共贏的務(wù)實合作。
 
        其次，推動京津冀協(xié)同發(fā)展?？萍假Y源密集是京津冀的比較優(yōu)勢之一，要通過市場化改革促進創(chuàng)新資源優(yōu)化配置，形成貫通產(chǎn)業(yè)鏈的創(chuàng)新鏈，打造全國科技創(chuàng)新高地。要將生態(tài)文明建設(shè)作為重要突破口，統(tǒng)一京津冀三地的生態(tài)環(huán)境規(guī)劃、標準、檢測、執(zhí)法、評估和協(xié)調(diào)體系，建立一體化的生態(tài)環(huán)境準入和退出機制，建立區(qū)域內(nèi)環(huán)境污染聯(lián)防聯(lián)控制度。
 
        再者，推進長江經(jīng)濟帶建設(shè)。要把修復(fù)長江生態(tài)環(huán)境擺在壓倒性位置，開展全流域水環(huán)境和江河湖綜合治理，科學(xué)有序開發(fā)岸線資源，強化生態(tài)系統(tǒng)保護與修復(fù)，建立長江流域生態(tài)環(huán)境保護協(xié)調(diào)機制。要加快綜合立體交通走廊建設(shè)，發(fā)揮長江經(jīng)濟帶承東啟西、輻射南北的優(yōu)勢，引領(lǐng)帶動廣大內(nèi)陸地區(qū)發(fā)展。要發(fā)揮長江經(jīng)濟帶科技水平領(lǐng)先、產(chǎn)業(yè)體系完備的綜合優(yōu)勢，增強科技創(chuàng)新能力和產(chǎn)業(yè)發(fā)展活力，支撐我國經(jīng)濟向創(chuàng)新驅(qū)動轉(zhuǎn)變、向中高端水平邁進。
 
        作者系國務(wù)院發(fā)展研究中心副主任。本文是作者1月16日在“國研智庫論壇•新年論壇2016”上的演講，本刊記者張菀航根據(jù)錄音整理，發(fā)表前經(jīng)作者審定。