肖金成：“讓省域邊界富起來(lái)”是跨省合作的關(guān)鍵時(shí)間： 2015-07-26信息來(lái)源：　作者：wyg_admin　責(zé)編：

核心提示：如果沒(méi)有省域邊界地區(qū)的“鉚合”，跨省合作就無(wú)從談起?？缡『献鞯闹攸c(diǎn)，便是實(shí)現(xiàn)這些省域邊界地區(qū)的迅速發(fā)展。

沿海與內(nèi)地，以及城鄉(xiāng)之間的差距，歷來(lái)為人們所重視。但十余年來(lái)，國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)國(guó)土開(kāi)發(fā)與地區(qū)經(jīng)濟(jì)研究所所長(zhǎng)肖金成注意到了另一個(gè)長(zhǎng)期以來(lái)被忽視的不平衡現(xiàn)象：省域中心與邊緣地區(qū)的差距。

肖金成持續(xù)多年研究成果表明：現(xiàn)代意義上的偏遠(yuǎn)，不僅僅指地理位置的偏僻，還有那些因?yàn)橹贫纫蛩囟?ldquo;被遺忘”的省域邊界地區(qū)。

如今，面對(duì)跨省合作這一熱點(diǎn)問(wèn)題，肖金成的聚焦點(diǎn)依舊是省域邊界地區(qū)：“如果沒(méi)有省域邊界地區(qū)的‘鉚合’，跨省合作就無(wú)從談起；沒(méi)有省域邊界地區(qū)的富裕，跨省合作就永遠(yuǎn)處于‘正在進(jìn)行時(shí)’。”

這毫無(wú)疑問(wèn)是走偏了

如果給去年的區(qū)域經(jīng)濟(jì)定十個(gè)關(guān)鍵詞，那么“跨省合作”絕對(duì)是其中之一。

從晉陜?cè)S河金三角區(qū)域合作規(guī)劃、洞庭湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)規(guī)劃，再到京津冀一體化規(guī)劃、珠江—西江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展規(guī)劃??往往都涉及兩到三個(gè)省級(jí)行政區(qū)。

中部某省發(fā)改委一位官員這樣解釋：“國(guó)家發(fā)改委近年致力于探索跨省協(xié)同發(fā)展模式。區(qū)域規(guī)劃要想被國(guó)家發(fā)改委批復(fù)成‘國(guó)家級(jí)規(guī)劃’，地方必須走‘跨省’合作這條路。”

以《洞庭湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)規(guī)劃》為例：湖南省原本將經(jīng)濟(jì)區(qū)規(guī)劃涉及區(qū)域圈定在本省，但這一構(gòu)思并未得到首肯。于是，湖南將湖北省荊州地區(qū)納入其中，“被迫”走上跨省協(xié)同發(fā)展的道路，最終得以批復(fù)。

包括一些省級(jí)層面的區(qū)域發(fā)展規(guī)劃，也將“跨省”合作作為未來(lái)的戰(zhàn)略考量。

漢江流域涉及湖北省、陜西省、河南省三個(gè)省份。記者采訪《湖北漢江生態(tài)經(jīng)濟(jì)帶開(kāi)放開(kāi)發(fā)總體規(guī)劃》編制情況時(shí)了解到，該規(guī)劃未來(lái)的拓展方向，是與陜西省、河南省進(jìn)行銜接，共同謀劃國(guó)家層面的跨省區(qū)域發(fā)展規(guī)劃。

不過(guò)，單單從洞庭湖的案例就能看出，在各級(jí)政府編制規(guī)劃的出發(fā)點(diǎn)中，跨省合作、促進(jìn)雙贏所占的比例并不高。

幾年前，在河南省參會(huì)時(shí)，肖金成對(duì)當(dāng)?shù)匾晃桓刹康奶釂?wèn)印象深刻：“我聽(tīng)說(shuō)中原城市群規(guī)劃是您牽頭完成的，當(dāng)時(shí)為什么沒(méi)有將信陽(yáng)市規(guī)劃進(jìn)去？”

這位官員的出發(fā)點(diǎn)很容易理解：如順利劃入其中，不僅在規(guī)劃層面上對(duì)信陽(yáng)是一個(gè)拔高，而且對(duì)促進(jìn)招商引資工作也是重大利好。同時(shí)，周邊地市進(jìn)入而信陽(yáng)處在外圍，就意味著信陽(yáng)與周邊的差距可能會(huì)進(jìn)一步拉大。

這是中國(guó)區(qū)域規(guī)劃特別是國(guó)家層面的區(qū)域規(guī)劃都面臨的問(wèn)題，就是一旦有國(guó)家戰(zhàn)略，各地都想盡量大范圍地納入進(jìn)去，希望借助區(qū)域合作吸引更多項(xiàng)目，爭(zhēng)取更多資金、土地和政策支持。

但這毫無(wú)疑問(wèn)是走偏了。“區(qū)域合作，首先要看有沒(méi)有合作必要。如果沒(méi)有真正的合作需求，就不能為了規(guī)劃而規(guī)劃。”肖金成解釋。

在肖金成眼中，合作需求不能單從行政區(qū)劃上來(lái)看，更要從地理位置和產(chǎn)業(yè)發(fā)展著眼：信陽(yáng)雖屬河南省，但位于河南省最南端的邊界地區(qū)，與湖北省的聯(lián)系反而更為密切。“把它規(guī)劃進(jìn)中原城市群那是硬拉進(jìn)去，只會(huì)增加成本，事倍功半。”

在肖金成的職業(yè)生涯中，這類分歧并非僅出現(xiàn)一次，不過(guò)他倔強(qiáng)地認(rèn)為自己沒(méi)有錯(cuò)：“該成為跨省合作的就做成跨省合作，該區(qū)域性的就做成區(qū)域性——讓區(qū)域規(guī)劃回歸本源，這是頂層設(shè)計(jì)的必然之路。”

什么才是跨省合作的重點(diǎn)

在跨省合作方面，肖金成研究的“第一步”是厘清概念：究竟什么才是跨省合作的重點(diǎn)所在？

時(shí)光回到2003年，當(dāng)時(shí)國(guó)家發(fā)改委決定對(duì)“空間結(jié)構(gòu)調(diào)整和開(kāi)發(fā)秩序”展開(kāi)研究。作為課題組長(zhǎng)，肖金成本只要起草課題總報(bào)告即可，但他還是希望能做些更有意義的事。

“如果沒(méi)有省域邊界地區(qū)的‘鉚合’，跨省合作就無(wú)從談起。在這個(gè)課題中，我最終選擇研究‘省域中心與邊緣地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距’。”肖金成說(shuō)。

中國(guó)省級(jí)行政區(qū)陸路邊界線總長(zhǎng)52000公里，縣（市）數(shù)量占全國(guó)縣市總數(shù)35%以上。在對(duì)各省邊界地區(qū)進(jìn)行大量考察研究后，肖金成發(fā)現(xiàn)現(xiàn)實(shí)狀況十分嚴(yán)峻。

“當(dāng)時(shí)的研究結(jié)果顯示，從京津冀到陜甘寧，從閩浙贛到鄂豫皖，從湘鄂川黔到晉冀魯豫，這些省域邊界地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平均低于省內(nèi)其他地區(qū)。而且相當(dāng)數(shù)量的邊界百姓，連溫飽問(wèn)題都還沒(méi)有解決。”肖金成說(shuō)。

差距具體表現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是省域邊界地區(qū)多數(shù)是各省經(jīng)濟(jì)最不發(fā)達(dá)地區(qū)；二是除沿海地區(qū)外，省域邊界地區(qū)也是各省城鎮(zhèn)化水平最低的地區(qū)。

對(duì)此，肖金成提出了一個(gè)十分現(xiàn)實(shí)的目標(biāo)：跨省合作的重點(diǎn)，便是實(shí)現(xiàn)這些省域邊界地區(qū)的迅速發(fā)展。

但是，有個(gè)問(wèn)題一直困擾著肖金成：這些區(qū)域相對(duì)落后的原因究竟是什么？

是資源缺乏嗎？不，這些邊界地區(qū)森林資源得天獨(dú)厚，農(nóng)副產(chǎn)品豐富，并且有相當(dāng)數(shù)量的能源及礦產(chǎn)資源。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，省域邊界地區(qū)煤炭?jī)?chǔ)量至少有3000億噸，占全國(guó)煤炭資源總儲(chǔ)量40%以上。

翻開(kāi)地圖，省域邊界地區(qū)往往存在自然障礙阻隔、人煙稀少、交通不便之處：黃河是陜晉、豫魯?shù)氖∮蜻吔缇€；洞庭湖為湖南、湖北兩省“分水嶺”；山東、山西兩省則正好以太行山為界。

是地理環(huán)境惡劣而導(dǎo)致這些地區(qū)發(fā)展滯后嗎？

“有部分原因，但并非普遍因素。”肖金成舉例說(shuō)，“徐州所處的蘇魯豫皖交界地區(qū)地理?xiàng)l件較好，秦漢時(shí)期經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)，但現(xiàn)在卻不如膠東半島和蘇南地區(qū)；而晉冀魯豫交界地區(qū)大部分為平原，經(jīng)濟(jì)發(fā)展也相對(duì)緩慢。”

核心問(wèn)題在于政策壁壘

在進(jìn)一步的研究中，肖金成發(fā)現(xiàn)，各行政區(qū)在進(jìn)行社會(huì)經(jīng)濟(jì)布局時(shí)，大都因邊界地區(qū)位置偏僻而常常很少顧及，甚至某些邊界地區(qū)成為“真空地帶”。

每個(gè)省域邊界地區(qū)的問(wèn)題都各不相同，而普遍性的問(wèn)題在于省域邊界地區(qū)經(jīng)濟(jì)的輻射半徑大都受到限制。

作為區(qū)域經(jīng)濟(jì)專家，肖金成每月約有一半時(shí)間在全國(guó)各地跑來(lái)跑去。早年，從北京前往河北考察時(shí)，他發(fā)現(xiàn)了一個(gè)怪現(xiàn)象。

張家口市下轄的赤城縣，位于北京市與張家口市之間。照理說(shuō)，從北京去赤城縣只需行駛100多公里，但當(dāng)時(shí)北京到張家口之間只有一條公路。于是，人們需從高速公路行駛到張家口再前往赤城，整個(gè)過(guò)程需行駛200多公里。

“邊界地區(qū)是各級(jí)行政區(qū)權(quán)力的極限所在，交通路線建設(shè)難以進(jìn)入各級(jí)政府的視野之中。直至今日，很多省域邊界地區(qū)都是如此。”肖金成說(shuō)。　一個(gè)城市發(fā)展?jié)摿θ绾?，要看其輻射范圍有多廣。省域邊界地區(qū)的大量斷頭路，限制了它的輻射面積：人流、物流只能向本省輸送，而無(wú)法向另一面輸轉(zhuǎn)。

為何不繼續(xù)修下去？

“如果省域邊界地區(qū)的縣與縣之間沒(méi)有國(guó)道、省道，那么修路主體就難以確定：誰(shuí)來(lái)修？誰(shuí)去規(guī)劃？這都是頂層設(shè)計(jì)中尚未厘清的問(wèn)題。”肖金成說(shuō)。

交通限制了省域邊界地區(qū)的地理輻射，政策壁壘則直接限制了產(chǎn)業(yè)輻射。

過(guò)去，山西省長(zhǎng)治市、晉城市有大量煤炭，臨近的河南省一帶盛產(chǎn)小麥、大米，本可以互通有無(wú)、相互促進(jìn)，但由于邊界分割，相互封鎖，結(jié)果是“山西人餓死不吃河南糧，河南省凍死不燒山西煤”，雙贏變?yōu)殡p輸。

“盡管國(guó)家層面的治理已有多年，但很多地方依然有政策壁壘。而且這種壁壘并非限于流通領(lǐng)域，還有物流、采購(gòu)、人員招聘等諸多領(lǐng)域。”肖金成說(shuō)。

這對(duì)省域邊界地區(qū)的影響尤其巨大：企業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)后，唯一選擇是向本省中心方向輸送，無(wú)法進(jìn)入另一個(gè)方位。

在這種情況下，省域邊界地區(qū)要提升經(jīng)濟(jì)輻射半徑，消除經(jīng)濟(jì)發(fā)展“死角”，必須依賴于制度設(shè)計(jì)。

跨省合作應(yīng)上升到國(guó)家層面

肖金成曾主導(dǎo)編制“晉陜?cè)S河金三角區(qū)域合作規(guī)劃”，該地區(qū)包括山西省運(yùn)城市、臨汾市，河南省三門峽市及陜西省渭南市，均為省域邊界地區(qū)。

去年3月31日,國(guó)務(wù)院正式批復(fù)這一規(guī)劃。

“以往的跨省規(guī)劃都是‘區(qū)域發(fā)展規(guī)劃’，這是國(guó)務(wù)院第一個(gè)批復(fù)的旨在區(qū)域合作的規(guī)劃。”肖金成言語(yǔ)中流露出些許自豪。

不過(guò)，并非像人們所期望的那樣：設(shè)立了規(guī)劃，坐到一起，就能合作。

從上世紀(jì)80年代開(kāi)始，全國(guó)基于跨省合作建立了幾十個(gè)經(jīng)濟(jì)協(xié)作區(qū)。如中原經(jīng)濟(jì)協(xié)作區(qū)跨越河北省、河南省、山東省三省13個(gè)城市，而淮海經(jīng)濟(jì)協(xié)作區(qū)則是以徐州為中心的蘇魯豫皖22個(gè)城市。

“行政區(qū)的機(jī)制比較松散，往往只是開(kāi)會(huì)討論，缺乏強(qiáng)有力的決策能力。”肖金成表示，真正有效的合作機(jī)制是要建立一個(gè)機(jī)構(gòu)，具備一定權(quán)能，配備執(zhí)行人員，并得到各個(gè)合作方在財(cái)政、政策、金融等方面的支持。

從政府角度來(lái)考慮，這個(gè)機(jī)制必須是更高層級(jí)。如京津冀合作，就是由中央層面成立“京津冀協(xié)同發(fā)展領(lǐng)導(dǎo)小組”及相應(yīng)辦公室,彌補(bǔ)協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的缺位。

肖金成建議，無(wú)論是晉陜?cè)S河金三角、長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶還是珠江—西江經(jīng)濟(jì)帶,都應(yīng)建立相應(yīng)的區(qū)域合作領(lǐng)導(dǎo)小組制度：在領(lǐng)導(dǎo)小組下，各省市、各邊界地區(qū)都要設(shè)立聯(lián)絡(luò)辦公室,負(fù)責(zé)落實(shí)決議事項(xiàng)和推進(jìn)工作。

“在中國(guó)，跨省合作僅靠地方政府推進(jìn)相對(duì)困難，所以中央政府應(yīng)該介入、鼓勵(lì)、推動(dòng)。”肖金成直言，“在我看來(lái)，現(xiàn)在的跨省合作都要上升到國(guó)家層面。”

這種觀點(diǎn)也不乏支持者。北京大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院教授曹和平甚至向記者闡述了這樣的觀點(diǎn)：應(yīng)該把發(fā)改委的項(xiàng)目審批權(quán)、定價(jià)權(quán)分配到人大、政協(xié)中去，將職能聚焦為區(qū)域協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。

“現(xiàn)在中央已經(jīng)成立了全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組，而國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)中的‘改革’也應(yīng)該去掉，將機(jī)構(gòu)整合為‘區(qū)域發(fā)展協(xié)調(diào)委員會(huì)’，將其級(jí)別升高到副國(guó)級(jí)部門，專門協(xié)調(diào)跨省級(jí)行政區(qū)的合作。”曹和平說(shuō)。

沒(méi)有“難啃的骨頭”

有專家表示，跨省合作中最難啃的骨頭，是一些“產(chǎn)業(yè)趨同”的省域邊界地區(qū)：這些地區(qū)不僅存在政策上的阻力，更有產(chǎn)業(yè)發(fā)展上的障礙。

兩年前，安徽省安慶市、湖南省岳陽(yáng)市、江西省九江市、湖北省咸寧市四個(gè)相互接壤的城市簽訂《咸寧共識(shí)》，拉開(kāi)了長(zhǎng)江中游城市群實(shí)質(zhì)性合作的序幕。

然而，這四個(gè)城市自然稟賦相近，產(chǎn)業(yè)存在趨同競(jìng)爭(zhēng)的問(wèn)題——這與緯度也有一定關(guān)系：整個(gè)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶都為東西走向，屬于同一緯度，氣候因素導(dǎo)致了農(nóng)耕時(shí)代的產(chǎn)業(yè)趨同，而這種影響一直延續(xù)到了現(xiàn)代社會(huì)。

“在石化、汽車、紡織服裝等產(chǎn)業(yè)上，也存在趨同競(jìng)爭(zhēng)問(wèn)題。”長(zhǎng)株潭城市群研究協(xié)會(huì)會(huì)長(zhǎng)張萍直言，“即使政策放開(kāi)，市場(chǎng)‘競(jìng)大于合’的現(xiàn)狀也難以改變。”

于是，有人提出：長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶的跨省合作是否過(guò)于超前？

“無(wú)論何時(shí)，地區(qū)合作永遠(yuǎn)是件好事，不應(yīng)受到指責(zé)。”肖金成表示，“競(jìng)爭(zhēng)分為良性競(jìng)爭(zhēng)和惡性競(jìng)爭(zhēng)：設(shè)置政策門檻、損人利己是惡性競(jìng)爭(zhēng)；而在政策放開(kāi)之下的競(jìng)爭(zhēng)，則是良性競(jìng)爭(zhēng)，有利于產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)。”

他發(fā)現(xiàn)，如果將合作的范圍細(xì)化到縣域交界地區(qū)，則有很大合作空間。

“三門峽市在黃河南岸，北岸就是運(yùn)城市所轄的平陸縣。過(guò)去雙方望河興嘆，平陸人得了重病要到運(yùn)城，得走兩個(gè)小時(shí)。雙方合作修了黃河大橋之后，平陸人到三門峽只要十幾分鐘。”肖金成說(shuō)。

路修好了，下一步是社會(huì)服務(wù)聯(lián)網(wǎng)：如今，平陸縣醫(yī)療保險(xiǎn)中心已與三門峽市中心醫(yī)院簽訂合作協(xié)議，平陸縣醫(yī)?；颊叩饺T峽市中心醫(yī)院就診，與在平陸任何一家醫(yī)保定點(diǎn)醫(yī)院一樣享有同樣的待遇。

“而運(yùn)城市所轄的河津縣與渭南市所轄的韓城市，也一河之隔，完全可以合作。”肖金成相信，只要是真心實(shí)意合作，就一定會(huì)互利共贏的。

其實(shí)，省域邊界地區(qū)既存在產(chǎn)業(yè)同質(zhì)化的現(xiàn)狀，也有產(chǎn)業(yè)鏈錯(cuò)位發(fā)展的機(jī)會(huì)。“你做農(nóng)產(chǎn)品，我就做深加工；你做零配件，我就做組裝；你在上游，我就做下游嘛！”肖金成說(shuō)。




 

國(guó)家發(fā)改委國(guó)土開(kāi)發(fā)與地區(qū)經(jīng)濟(jì)研究所　編發(fā)：王宇光