以城市群為主體構(gòu)建協(xié)調(diào)發(fā)展的城鎮(zhèn)格局要“七管齊下”時(shí)間： 2017-11-28信息來(lái)源：楊開(kāi)忠　作者：qgy_admin　責(zé)編：

    “中國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)50人論壇”第五次專(zhuān)題研討會(huì)2017年11月25日下午在北京舉行。
    會(huì)議以“貫徹落實(shí)十九大精神、促進(jìn)區(qū)域協(xié)同發(fā)展”為主題。楊開(kāi)忠教授應(yīng)邀出席會(huì)議并做了“以城市群為主體構(gòu)建協(xié)調(diào)發(fā)展的城鎮(zhèn)格局要七管齊下”的主題發(fā)言。

    以下系楊開(kāi)忠教授發(fā)言完整稿：
 
各位專(zhuān)家、各位同仁：大家下午好！
 
    區(qū)域經(jīng)濟(jì)學(xué)有一個(gè)公理，就是城市是現(xiàn)代區(qū)域發(fā)展的中心，當(dāng)然也是區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的中心。所以，今天我想從城鎮(zhèn)體系角度談?wù)?strong>如何實(shí)施區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略。
 
    如何處理大中小城市和小城鎮(zhèn)的發(fā)展關(guān)系，一直是中國(guó)城鎮(zhèn)化面臨的重大戰(zhàn)略問(wèn)題。2000年以前，我國(guó)實(shí)施“嚴(yán)格控制大城市規(guī)模，合理發(fā)展中等城市，積極發(fā)展小城市”的城市發(fā)展方針。2000年以后，我國(guó)強(qiáng)調(diào)大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的多樣化城鎮(zhèn)化道路，并從“十一五”規(guī)劃開(kāi)始提出走以城市群為主體形態(tài)的城鎮(zhèn)化道路，促進(jìn)大中小城市協(xié)調(diào)發(fā)展。
 
    隨著中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代，中國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)入下半程，中央提出新型城鎮(zhèn)化。然而，對(duì)于新型城鎮(zhèn)化條件下應(yīng)當(dāng)如何處理好大中小城市和小城鎮(zhèn)的發(fā)展關(guān)系，在認(rèn)識(shí)上出現(xiàn)了明顯的分歧。中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014—2020年）》提出“嚴(yán)格控制城區(qū)人口500萬(wàn)以上的特大城市人口規(guī)模”。2015年《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見(jiàn)》提出“嚴(yán)格控制特大城市規(guī)模，增強(qiáng)中小城市承載能力，促進(jìn)大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展”。但部分學(xué)者強(qiáng)調(diào)不應(yīng)該控制人口規(guī)模500萬(wàn)以上的大城市，主張鼓勵(lì)人口向這些城市集聚。
 
    面對(duì)上述分歧，黨的十九大報(bào)告提出，以城市群為主體構(gòu)建大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的城鎮(zhèn)格局。這是以習(xí)近平為核心的中國(guó)共產(chǎn)黨作出的重大歷史性抉擇，明確了新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義城鎮(zhèn)化使命和方向。怎樣構(gòu)建這個(gè)城鎮(zhèn)格局，顯然已經(jīng)成為新時(shí)代建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國(guó)面臨的重大理論和實(shí)踐問(wèn)題。
 
    過(guò)去，我們回答這類(lèi)問(wèn)題使用的是“點(diǎn)、線、面”三維框架。這個(gè)框架是不能理解和把握新時(shí)代應(yīng)該怎樣構(gòu)建城鎮(zhèn)格局的，需要?jiǎng)?chuàng)新觀察和分析的概念框架。最近一些年來(lái)，我在研究中國(guó)區(qū)域發(fā)展中、特別是京津冀協(xié)同發(fā)展中逐漸形成了一個(gè)更加有效的框架，這個(gè)框架包括“點(diǎn)、線、面、體、能、質(zhì)、機(jī)”七個(gè)維度。
 
    基于這個(gè)框架，結(jié)合一年前我指導(dǎo)我的學(xué)生基于“長(zhǎng)時(shí)序”“全覆蓋”的DMSP-OLS夜間燈光數(shù)據(jù)對(duì)我國(guó)城鎮(zhèn)格局變化進(jìn)行的系統(tǒng)研究，我個(gè)人認(rèn)為，要圍繞新時(shí)代社會(huì)主要矛盾，七管齊下，以城市群為主體新時(shí)代構(gòu)建大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的城鎮(zhèn)格局。
 
    首先，從“點(diǎn)域”來(lái)講，要與時(shí)俱進(jìn)、因群施策地推進(jìn)大中小城市和小城鎮(zhèn)的協(xié)調(diào)發(fā)展。
 
    我國(guó)不同城市群處于不盡相同的地理區(qū)域和發(fā)展階段，城市規(guī)模分布及其變化是不一樣的，主要表現(xiàn)出三種模式：一是集中化發(fā)展模式，如珠三角、成渝、海峽西岸、長(zhǎng)江中游城市群，遼中南城市群、中原城市群、哈長(zhǎng)城市群等；二是分散化發(fā)展模式，如黔中城市群、寧夏沿黃城市群、山東半島城市群、京津冀城市群、長(zhǎng)三角城市群等；三是并行發(fā)展模式，如北部灣城市群。隨著時(shí)間變遷，同一個(gè)城市群城市規(guī)模分布模式也會(huì)發(fā)生變遷。例如，京津冀城市群2009年之前的一段時(shí)期表現(xiàn)為集中化發(fā)展模式，之后則轉(zhuǎn)向分散化發(fā)展模式，長(zhǎng)江中游城市群在2006年前呈現(xiàn)分散化發(fā)展模式，之后走上集中化發(fā)展模式。因此，要與時(shí)俱進(jìn)、因群施策、因勢(shì)利導(dǎo)地推進(jìn)大中小城市和小城鎮(zhèn)的協(xié)調(diào)發(fā)展，該集中的集中，該發(fā)展大的就發(fā)展大的；該分散的分散，該發(fā)展小的就發(fā)展小的，不要“一刀切”。
 
    其次，從“線域”來(lái)講，要適應(yīng)解決不平衡、不充分發(fā)展問(wèn)題的需要，堅(jiān)持交通導(dǎo)向、交城融合的發(fā)展規(guī)律，完善國(guó)家集聚發(fā)展重點(diǎn)軸線布局。
 
    2010年《全國(guó)主體功能區(qū)規(guī)劃》提出“兩橫三縱”國(guó)家集聚發(fā)展重點(diǎn)軸帶戰(zhàn)略布局。在此基礎(chǔ)上，2017年《全國(guó)國(guó)土規(guī)劃綱要（2016—2030年）》進(jìn)一步提出建設(shè)京九軸帶和滬昆軸帶、京蘭軸帶，從而形成“四橫四縱”國(guó)家集聚發(fā)展重點(diǎn)軸帶戰(zhàn)略格局青銀軸帶主要依托青銀通道，貫通山東、河北、山西、陜西、寧夏、甘肅六省區(qū)，途徑山東半島、京津冀、太原、寧夏沿黃城市群，連接青島、濟(jì)南、煙臺(tái)、石家莊、太原、延安、銀川、中衛(wèi)、武威等重要城市，直接涉及城市群和省市自治區(qū)合計(jì)的人口和GDP總量不遜于隴海-蘭新軸帶隴海段，顯著高于京蘭軸帶，而且，與隴海軸帶緊鄰南北分界線、京蘭軸帶過(guò)于偏北方國(guó)境線不同，地理位置更加深入北方腹地，有利于合理強(qiáng)化北方腹地發(fā)展布局，緩解東西南北中差距、特別是南北分化。黨的十九大報(bào)告提出，到2035年城鄉(xiāng)區(qū)域發(fā)展差距和居民生活水平差距顯著縮小，基本公共服務(wù)均等化基本實(shí)現(xiàn)；到本世紀(jì)中葉全體人民共同富裕基本實(shí)現(xiàn)。要適應(yīng)這要求，將青銀軸帶納入國(guó)家集聚發(fā)展重點(diǎn)軸帶，形成新時(shí)代“五橫四縱”國(guó)家集聚發(fā)展重點(diǎn)軸帶戰(zhàn)略格局。
 
    第三，從“面域”來(lái)講，要形成以“大區(qū)為主體的國(guó)土空間布局體系。
 
    在這里，“大區(qū)”指以重點(diǎn)城市群為主體、空間大小相當(dāng)上個(gè)世紀(jì)50年代大行政區(qū)、人口和目標(biāo)經(jīng)濟(jì)規(guī)?？膳c日本匹敵、具有既相對(duì)完整又相互分工貿(mào)易的現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系的區(qū)域。為什么要建立以大區(qū)？一是我國(guó)具有超優(yōu)越的區(qū)位，超廣闊的疆域, 超大規(guī)模的人口、超悠久的歷史,超魅力的文化，建設(shè)現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系，無(wú)論從效率還是從社會(huì)公平、民族凝聚力、生態(tài)可持續(xù)性來(lái)看，既不能各省市各自為戰(zhàn)、自成體系，也不能忽視跨省市區(qū)的廣域區(qū)域經(jīng)濟(jì)體系相對(duì)完整性的內(nèi)在要求，因而，建設(shè)經(jīng)濟(jì)既相對(duì)完整又相互分工貿(mào)易的“大區(qū)”，是貫徹落實(shí)新發(fā)展理念、建設(shè)現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系的需要；二是十九大報(bào)告在總結(jié)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，第一次明確提出實(shí)施區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略。以重點(diǎn)城市群為依托，進(jìn)一步打破各省市自治區(qū)“一畝三分地”思維，促進(jìn)跨行政區(qū)的經(jīng)濟(jì)區(qū)發(fā)展，是發(fā)揮城市群輻射帶動(dòng)作用、貫徹落實(shí)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略的需要。
 
    第四，從“體量（密度）”來(lái)講，要引導(dǎo)人口重點(diǎn)向 “愛(ài)輝-騰沖線”以東內(nèi)地和關(guān)外城市群集聚，構(gòu)建疏密有致的城鎮(zhèn)格局。
 
    這不僅是適應(yīng)相對(duì)加快內(nèi)地經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的需要，而且是沿海地區(qū)人口過(guò)度集聚。2014年我國(guó)沿海地區(qū)人口密度為每平方公里525人，遠(yuǎn)高于日本人口密度每平方公里336人，也高于日本核心區(qū)本州島人口密度每平方公里447人。京津冀、長(zhǎng)三角、珠三角三大核心區(qū)人口密度更是更加顯著地高于人口、面積、性質(zhì)可比的日本本州島?？傮w來(lái)講上，東部已經(jīng)成為世界上人口最為密集的超大經(jīng)濟(jì)地帶。為解決東部城市群、特別是京津冀城市群、長(zhǎng)三角城市群、珠三角城市群過(guò)密問(wèn)題，不宜再往東部主要城市群集聚，必須引導(dǎo)人口向愛(ài)輝-騰沖線以東內(nèi)地關(guān)外城市群適度集中。
 
    第五，從“功能”來(lái)講，要調(diào)整優(yōu)化城市群功能體系。
 
    適應(yīng)高質(zhì)量發(fā)展的需要，以質(zhì)量革命、效率革命、動(dòng)力革命為導(dǎo)向，以京津冀、長(zhǎng)三角、珠三角城市群中心城市非核心功能疏解為“牛鼻子”，以公共服務(wù)和公共部門(mén)遷移為引擎，重點(diǎn)在“胡愛(ài)輝-騰沖線”以東內(nèi)地和關(guān)外城市群擇優(yōu)規(guī)劃建設(shè)國(guó)家中心城市，加大產(chǎn)業(yè)從東部向中西部轉(zhuǎn)移升級(jí)的力度，向?qū)崿F(xiàn)全國(guó)范圍內(nèi)的城市功能體系轉(zhuǎn)型升級(jí)。
 
    第六，從“品質(zhì)”來(lái)講，要以城市群為依托著力構(gòu)建美好生活圈域。
 
    這是新時(shí)代有效滿足人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要的空間表現(xiàn)。2013年中央城鎮(zhèn)化工作會(huì)議指出，走中國(guó)特色、科學(xué)發(fā)展的新型城鎮(zhèn)化道路，核心是以人為本，關(guān)鍵是提升質(zhì)量。“十三五”規(guī)劃綱要以獨(dú)立一章專(zhuān)門(mén)部署“建設(shè)和諧宜居城市”。新時(shí)代要實(shí)施全面地方品質(zhì)發(fā)展戰(zhàn)略，把提升地方品質(zhì)作為構(gòu)建城鎮(zhèn)格局的關(guān)鍵，以建設(shè)和諧宜居城市為依托，結(jié)合實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，合理布局供給充分、獨(dú)特多樣和高質(zhì)量私人消費(fèi)服務(wù)、社會(huì)事業(yè)和公共服務(wù)，營(yíng)建優(yōu)美的建筑和生態(tài)環(huán)境，完善便捷的交通和數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施體系，形成美好通勤都市圈、一日美好商務(wù)交通圈和一周美好生活圈尺度不同的國(guó)土生活圈域。
 
    第七，從“機(jī)制”來(lái)講，要著力構(gòu)建共同但有區(qū)別的城鎮(zhèn)格局發(fā)展機(jī)制。
 
黨的十九大明確提出建立更加有效的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新機(jī)制。怎樣建立？除一般意義的統(tǒng)一市場(chǎng)機(jī)制、地方合作與互助機(jī)制和中央支持機(jī)制外，從以城市群為主體構(gòu)建大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的城鎮(zhèn)格局來(lái)看，關(guān)鍵在于建立健全農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化相關(guān)制度（如戶籍制度、土地制度和基本公共服務(wù)制度）、中國(guó)特色的都市圈制度、主體功能區(qū)制度。應(yīng)該特別指出的是，主體功能區(qū)制度是保障城鎮(zhèn)與鄉(xiāng)村、與自然和諧共生的基礎(chǔ)。早在“十一五“時(shí)期”，我國(guó)就借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū) “成長(zhǎng)管理”的經(jīng)驗(yàn)，提出具有鮮明中國(guó)特色的主體功能區(qū)理念，“十二五”發(fā)布主體功能區(qū)規(guī)劃，但至今主體功能區(qū)尚未完全落地。十九大提出要健全主體功能區(qū)制度。我個(gè)人認(rèn)為，這主要包括：在市縣層面劃定落實(shí)“三區(qū)三線”；建立健全以主體功能區(qū)為基礎(chǔ)的空間治理體系；完善主體功能區(qū)的配套政策。

                                         
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