以城市群為主體構建協(xié)調(diào)發(fā)展的城鎮(zhèn)格局要“七管齊下”時間： 2017-11-28信息來源：楊開忠　作者：qgy_admin　責編：

    “中國區(qū)域經(jīng)濟50人論壇”第五次專題研討會2017年11月25日下午在北京舉行。
    會議以“貫徹落實十九大精神、促進區(qū)域協(xié)同發(fā)展”為主題。楊開忠教授應邀出席會議并做了“以城市群為主體構建協(xié)調(diào)發(fā)展的城鎮(zhèn)格局要七管齊下”的主題發(fā)言。

    以下系楊開忠教授發(fā)言完整稿：
 
各位專家、各位同仁：大家下午好！
 
    區(qū)域經(jīng)濟學有一個公理，就是城市是現(xiàn)代區(qū)域發(fā)展的中心，當然也是區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的中心。所以，今天我想從城鎮(zhèn)體系角度談談如何實施區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略。
 
    如何處理大中小城市和小城鎮(zhèn)的發(fā)展關系，一直是中國城鎮(zhèn)化面臨的重大戰(zhàn)略問題。2000年以前，我國實施“嚴格控制大城市規(guī)模，合理發(fā)展中等城市，積極發(fā)展小城市”的城市發(fā)展方針。2000年以后，我國強調(diào)大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的多樣化城鎮(zhèn)化道路，并從“十一五”規(guī)劃開始提出走以城市群為主體形態(tài)的城鎮(zhèn)化道路，促進大中小城市協(xié)調(diào)發(fā)展。
 
    隨著中國特色社會主義進入新時代，中國城鎮(zhèn)化進入下半程，中央提出新型城鎮(zhèn)化。然而，對于新型城鎮(zhèn)化條件下應當如何處理好大中小城市和小城鎮(zhèn)的發(fā)展關系，在認識上出現(xiàn)了明顯的分歧。中共中央、國務院印發(fā)《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014—2020年）》提出“嚴格控制城區(qū)人口500萬以上的特大城市人口規(guī)模”。2015年《中共中央 國務院關于加快推進生態(tài)文明建設的意見》提出“嚴格控制特大城市規(guī)模，增強中小城市承載能力，促進大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展”。但部分學者強調(diào)不應該控制人口規(guī)模500萬以上的大城市，主張鼓勵人口向這些城市集聚。
 
    面對上述分歧，黨的十九大報告提出，以城市群為主體構建大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的城鎮(zhèn)格局。這是以習近平為核心的中國共產(chǎn)黨作出的重大歷史性抉擇，明確了新時代中國特色社會主義城鎮(zhèn)化使命和方向。怎樣構建這個城鎮(zhèn)格局，顯然已經(jīng)成為新時代建設社會主義現(xiàn)代化強國面臨的重大理論和實踐問題。
 
    過去，我們回答這類問題使用的是“點、線、面”三維框架。這個框架是不能理解和把握新時代應該怎樣構建城鎮(zhèn)格局的，需要創(chuàng)新觀察和分析的概念框架。最近一些年來，我在研究中國區(qū)域發(fā)展中、特別是京津冀協(xié)同發(fā)展中逐漸形成了一個更加有效的框架，這個框架包括“點、線、面、體、能、質(zhì)、機”七個維度。
 
    基于這個框架，結合一年前我指導我的學生基于“長時序”“全覆蓋”的DMSP-OLS夜間燈光數(shù)據(jù)對我國城鎮(zhèn)格局變化進行的系統(tǒng)研究，我個人認為，要圍繞新時代社會主要矛盾，七管齊下，以城市群為主體新時代構建大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的城鎮(zhèn)格局。
 
    首先，從“點域”來講，要與時俱進、因群施策地推進大中小城市和小城鎮(zhèn)的協(xié)調(diào)發(fā)展。
 
    我國不同城市群處于不盡相同的地理區(qū)域和發(fā)展階段，城市規(guī)模分布及其變化是不一樣的，主要表現(xiàn)出三種模式：一是集中化發(fā)展模式，如珠三角、成渝、海峽西岸、長江中游城市群，遼中南城市群、中原城市群、哈長城市群等；二是分散化發(fā)展模式，如黔中城市群、寧夏沿黃城市群、山東半島城市群、京津冀城市群、長三角城市群等；三是并行發(fā)展模式，如北部灣城市群。隨著時間變遷，同一個城市群城市規(guī)模分布模式也會發(fā)生變遷。例如，京津冀城市群2009年之前的一段時期表現(xiàn)為集中化發(fā)展模式，之后則轉向分散化發(fā)展模式，長江中游城市群在2006年前呈現(xiàn)分散化發(fā)展模式，之后走上集中化發(fā)展模式。因此，要與時俱進、因群施策、因勢利導地推進大中小城市和小城鎮(zhèn)的協(xié)調(diào)發(fā)展，該集中的集中，該發(fā)展大的就發(fā)展大的；該分散的分散，該發(fā)展小的就發(fā)展小的，不要“一刀切”。
 
    其次，從“線域”來講，要適應解決不平衡、不充分發(fā)展問題的需要，堅持交通導向、交城融合的發(fā)展規(guī)律，完善國家集聚發(fā)展重點軸線布局。
 
    2010年《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》提出“兩橫三縱”國家集聚發(fā)展重點軸帶戰(zhàn)略布局。在此基礎上，2017年《全國國土規(guī)劃綱要（2016—2030年）》進一步提出建設京九軸帶和滬昆軸帶、京蘭軸帶，從而形成“四橫四縱”國家集聚發(fā)展重點軸帶戰(zhàn)略格局青銀軸帶主要依托青銀通道，貫通山東、河北、山西、陜西、寧夏、甘肅六省區(qū)，途徑山東半島、京津冀、太原、寧夏沿黃城市群，連接青島、濟南、煙臺、石家莊、太原、延安、銀川、中衛(wèi)、武威等重要城市，直接涉及城市群和省市自治區(qū)合計的人口和GDP總量不遜于隴海-蘭新軸帶隴海段，顯著高于京蘭軸帶，而且，與隴海軸帶緊鄰南北分界線、京蘭軸帶過于偏北方國境線不同，地理位置更加深入北方腹地，有利于合理強化北方腹地發(fā)展布局，緩解東西南北中差距、特別是南北分化。黨的十九大報告提出，到2035年城鄉(xiāng)區(qū)域發(fā)展差距和居民生活水平差距顯著縮小，基本公共服務均等化基本實現(xiàn)；到本世紀中葉全體人民共同富裕基本實現(xiàn)。要適應這要求，將青銀軸帶納入國家集聚發(fā)展重點軸帶，形成新時代“五橫四縱”國家集聚發(fā)展重點軸帶戰(zhàn)略格局。
 
    第三，從“面域”來講，要形成以“大區(qū)為主體的國土空間布局體系。
 
    在這里，“大區(qū)”指以重點城市群為主體、空間大小相當上個世紀50年代大行政區(qū)、人口和目標經(jīng)濟規(guī)?？膳c日本匹敵、具有既相對完整又相互分工貿(mào)易的現(xiàn)代化經(jīng)濟體系的區(qū)域。為什么要建立以大區(qū)？一是我國具有超優(yōu)越的區(qū)位，超廣闊的疆域, 超大規(guī)模的人口、超悠久的歷史,超魅力的文化，建設現(xiàn)代化經(jīng)濟體系，無論從效率還是從社會公平、民族凝聚力、生態(tài)可持續(xù)性來看，既不能各省市各自為戰(zhàn)、自成體系，也不能忽視跨省市區(qū)的廣域區(qū)域經(jīng)濟體系相對完整性的內(nèi)在要求，因而，建設經(jīng)濟既相對完整又相互分工貿(mào)易的“大區(qū)”，是貫徹落實新發(fā)展理念、建設現(xiàn)代化經(jīng)濟體系的需要；二是十九大報告在總結經(jīng)驗的基礎上，第一次明確提出實施區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略。以重點城市群為依托，進一步打破各省市自治區(qū)“一畝三分地”思維，促進跨行政區(qū)的經(jīng)濟區(qū)發(fā)展，是發(fā)揮城市群輻射帶動作用、貫徹落實區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略的需要。
 
    第四，從“體量（密度）”來講，要引導人口重點向 “愛輝-騰沖線”以東內(nèi)地和關外城市群集聚，構建疏密有致的城鎮(zhèn)格局。
 
    這不僅是適應相對加快內(nèi)地經(jīng)濟增長的需要，而且是沿海地區(qū)人口過度集聚。2014年我國沿海地區(qū)人口密度為每平方公里525人，遠高于日本人口密度每平方公里336人，也高于日本核心區(qū)本州島人口密度每平方公里447人。京津冀、長三角、珠三角三大核心區(qū)人口密度更是更加顯著地高于人口、面積、性質(zhì)可比的日本本州島。總體來講上，東部已經(jīng)成為世界上人口最為密集的超大經(jīng)濟地帶。為解決東部城市群、特別是京津冀城市群、長三角城市群、珠三角城市群過密問題，不宜再往東部主要城市群集聚，必須引導人口向愛輝-騰沖線以東內(nèi)地關外城市群適度集中。
 
    第五，從“功能”來講，要調(diào)整優(yōu)化城市群功能體系。
 
    適應高質(zhì)量發(fā)展的需要，以質(zhì)量革命、效率革命、動力革命為導向，以京津冀、長三角、珠三角城市群中心城市非核心功能疏解為“牛鼻子”，以公共服務和公共部門遷移為引擎，重點在“胡愛輝-騰沖線”以東內(nèi)地和關外城市群擇優(yōu)規(guī)劃建設國家中心城市，加大產(chǎn)業(yè)從東部向中西部轉移升級的力度，向實現(xiàn)全國范圍內(nèi)的城市功能體系轉型升級。
 
    第六，從“品質(zhì)”來講，要以城市群為依托著力構建美好生活圈域。
 
    這是新時代有效滿足人民日益增長的美好生活需要的空間表現(xiàn)。2013年中央城鎮(zhèn)化工作會議指出，走中國特色、科學發(fā)展的新型城鎮(zhèn)化道路，核心是以人為本，關鍵是提升質(zhì)量。“十三五”規(guī)劃綱要以獨立一章專門部署“建設和諧宜居城市”。新時代要實施全面地方品質(zhì)發(fā)展戰(zhàn)略，把提升地方品質(zhì)作為構建城鎮(zhèn)格局的關鍵，以建設和諧宜居城市為依托，結合實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，合理布局供給充分、獨特多樣和高質(zhì)量私人消費服務、社會事業(yè)和公共服務，營建優(yōu)美的建筑和生態(tài)環(huán)境，完善便捷的交通和數(shù)字基礎設施體系，形成美好通勤都市圈、一日美好商務交通圈和一周美好生活圈尺度不同的國土生活圈域。
 
    第七，從“機制”來講，要著力構建共同但有區(qū)別的城鎮(zhèn)格局發(fā)展機制。
 
黨的十九大明確提出建立更加有效的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新機制。怎樣建立？除一般意義的統(tǒng)一市場機制、地方合作與互助機制和中央支持機制外，從以城市群為主體構建大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的城鎮(zhèn)格局來看，關鍵在于建立健全農(nóng)業(yè)轉移人口市民化相關制度（如戶籍制度、土地制度和基本公共服務制度）、中國特色的都市圈制度、主體功能區(qū)制度。應該特別指出的是，主體功能區(qū)制度是保障城鎮(zhèn)與鄉(xiāng)村、與自然和諧共生的基礎。早在“十一五“時期”，我國就借鑒發(fā)達國家和地區(qū) “成長管理”的經(jīng)驗，提出具有鮮明中國特色的主體功能區(qū)理念，“十二五”發(fā)布主體功能區(qū)規(guī)劃，但至今主體功能區(qū)尚未完全落地。十九大提出要健全主體功能區(qū)制度。我個人認為，這主要包括：在市縣層面劃定落實“三區(qū)三線”；建立健全以主體功能區(qū)為基礎的空間治理體系；完善主體功能區(qū)的配套政策。

                                         
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