我國(guó)城市群地區(qū)需加快“雙層次的行政政府體制框架”試點(diǎn)時(shí)間： 2017-11-29信息來(lái)源：顧朝林 記者 劉丹陽(yáng)　作者：qgy_admin　責(zé)編：

    11月25日下午，“中國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)50人論壇”第五次專題研討會(huì)在北京舉辦，主題為貫徹落實(shí)十九大精神、促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。清華大學(xué)建筑學(xué)院城市規(guī)劃系教授顧朝林在研討會(huì)上發(fā)表講話時(shí)指出，我國(guó)城市群地區(qū)，需要加快“雙層次的行政政府體制框架”試點(diǎn)，這樣一方面能夠政府的效率，另一方面加快解決問(wèn)題的速度。

    顧朝林談到以下幾個(gè)觀點(diǎn)：
    首先，十九大報(bào)告我們都非常關(guān)心，認(rèn)真學(xué)習(xí)，今天主要談學(xué)習(xí)體會(huì)。我最近在上研究生課，讓研究生讀一些中英文發(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)、區(qū)域經(jīng)濟(jì)學(xué)文獻(xiàn)（也包括十九大的報(bào)告），讀了以后讓他們比較比較，談學(xué)習(xí)體會(huì)。整體來(lái)說(shuō)，研究生學(xué)習(xí)后認(rèn)為十九大報(bào)告非常好，很接地氣，針對(duì)中國(guó)的實(shí)際和世界發(fā)展的形勢(shì)，提出了最近一個(gè)時(shí)期各行各業(yè)的主要奮斗目標(biāo)和工作內(nèi)容，尤其在主要矛盾、發(fā)展目標(biāo)、發(fā)展戰(zhàn)略和規(guī)劃實(shí)施等方面都是非常好。學(xué)生在討論過(guò)程中，也就報(bào)告起草的理論框架也進(jìn)行了討論，有同學(xué)認(rèn)為，這個(gè)報(bào)告的理論框架新古典主義經(jīng)濟(jì)學(xué)框架比較濃厚，或者說(shuō)生產(chǎn)函數(shù)中勞動(dòng)力、土地要素注重較多，資本和技術(shù)的要素論述還可以更深入一些，即使是勞動(dòng)力，事實(shí)上除了“農(nóng)民工市民化”外，還可能有婦女勞動(dòng)力（尤其農(nóng)村地區(qū)）、國(guó)際高素質(zhì)勞動(dòng)力移入等許多方面。用生產(chǎn)函數(shù)討論區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)要素，主要是區(qū)域內(nèi)部增長(zhǎng)的決定要素，在“一帶一路”大戰(zhàn)略框架下，區(qū)域發(fā)展要素可以進(jìn)一步轉(zhuǎn)向關(guān)注區(qū)域之間的生產(chǎn)要素流動(dòng)、商品和服務(wù)的互動(dòng)，這樣資本和技術(shù)的要素的作用會(huì)進(jìn)一步放大，并且會(huì)涉及基礎(chǔ)設(shè)施、文化系統(tǒng)、生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)等問(wèn)題。除了與供給拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的新古典經(jīng)濟(jì)學(xué)理論和按需求拉動(dòng)型經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的后凱恩斯主義經(jīng)濟(jì)理論（通過(guò)不斷加大凈投資提高產(chǎn)值和刺激需求）外，法國(guó)的調(diào)節(jié)學(xué)派（mode of regulation）經(jīng)濟(jì)理論也值得關(guān)注，比如說(shuō)協(xié)調(diào)、治理等。
    第二，十九大報(bào)告提出了新時(shí)代的主要矛盾是人民日益增長(zhǎng)的美好生活的需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。這是一個(gè)大突破，與區(qū)域發(fā)展也息息相關(guān)。我主要做城市、城市化的小區(qū)域的發(fā)展問(wèn)題。1996年在比利時(shí)做研究，西方學(xué)者就問(wèn)我，社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)制度下的區(qū)域發(fā)展模式究竟是什么樣的？是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的集聚經(jīng)濟(jì)和不平衡發(fā)展模式，還是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的均衡發(fā)展模式？我后來(lái)用廣東20年（1980,85,90,00）的數(shù)據(jù)做了研究，結(jié)論是“社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下的區(qū)域發(fā)展是不平衡、不均衡發(fā)展”。我們學(xué)習(xí)十九大報(bào)告，認(rèn)識(shí)到黨和國(guó)家已經(jīng)深刻認(rèn)識(shí)到區(qū)域“不平衡不充分發(fā)展”問(wèn)題。
    如何面對(duì)現(xiàn)實(shí)中的不平衡不充分發(fā)展問(wèn)題？我認(rèn)為需要重視都市圈發(fā)展問(wèn)題。在區(qū)域經(jīng)濟(jì)學(xué)中，有兩個(gè)最重要的概念，一個(gè)是規(guī)模經(jīng)濟(jì)（EconomicofScale），另一個(gè)是腹地經(jīng)濟(jì)（Economic of Scape）。前者說(shuō)了集聚經(jīng)濟(jì)、乘數(shù)效應(yīng)問(wèn)題，后者講了腹地對(duì)經(jīng)濟(jì)中心的支撐作用。我們要加快解決不平衡不充分發(fā)展問(wèn)題，當(dāng)然也還是在生產(chǎn)要素不能充分供給前提下的，那么效率、集聚經(jīng)濟(jì)效率仍然非常重要。要認(rèn)識(shí)到過(guò)去行政區(qū)經(jīng)濟(jì)的生產(chǎn)要素布局存在的低效率問(wèn)題，回歸到按經(jīng)濟(jì)區(qū)發(fā)展的軌道上來(lái)。因?yàn)?，現(xiàn)在270個(gè)左右的地級(jí)以上的城市，它們是國(guó)民經(jīng)濟(jì)的主體，但行政區(qū)的范圍與經(jīng)濟(jì)發(fā)展往往不一致，有的經(jīng)濟(jì)影響范圍大但可用于生產(chǎn)要素布局的行政區(qū)范圍有限，比如一些未設(shè)區(qū)的地級(jí)市；有的行政區(qū)范圍很大，經(jīng)濟(jì)影響范圍較小，超前布局了快速交通體系、水電等市政設(shè)施，增加城市政府的債務(wù)和發(fā)展障礙等。怎樣解決這個(gè)問(wèn)題？應(yīng)該關(guān)注“都市圈”。
    “都市圈”是日語(yǔ)詞匯，是在美國(guó)大都市區(qū)（Metropolitan Area）基礎(chǔ)上發(fā)展出來(lái)的，與我國(guó)的城市群有相同的地方也有不同的地方。美國(guó)為了統(tǒng)計(jì)快速城市化地區(qū)的人口創(chuàng)造了這個(gè)詞，日本人接過(guò)來(lái)用到城市基礎(chǔ)設(shè)施布局上。都市圈，是建立在通勤圈的基礎(chǔ)上的。所謂“通勤”，就是每天上下班、每天上學(xué)下學(xué)的人。圍繞城市中心由通勤形成的地區(qū)叫做“通勤圈”，這也是城市集聚經(jīng)濟(jì)效率最高的區(qū)，至少在這個(gè)區(qū)里投資和建設(shè)，在此進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施、市政設(shè)施都應(yīng)該是有效率的，不會(huì)造成超前建設(shè)、盲目投資和空城“鬼城”現(xiàn)象。當(dāng)然，也存在基礎(chǔ)設(shè)施、市政設(shè)施跟著空間發(fā)展走的被動(dòng)發(fā)展局面，有時(shí)甚至?xí)a(chǎn)生“城市大餅”現(xiàn)象。
    為什么要說(shuō)這樣的問(wèn)題呢？首先，中國(guó)正進(jìn)入大都市區(qū)發(fā)展的階段。北京、上海的發(fā)展很明顯，中心城區(qū)生產(chǎn)要素布局已經(jīng)飽和，而且急需轉(zhuǎn)型升級(jí)，外圍地區(qū)發(fā)展不充分，缺乏吸引力。究竟在距離城市中心多遠(yuǎn)的地方布局生產(chǎn)要素才會(huì)更有效率？參照“都市圈”概念會(huì)跟好一些。據(jù)不完全的統(tǒng)計(jì)，東京的通勤圈是45公里，首爾30公里，北京在25-30公里，上海在20-25公里，廣州、南京這些城市的通勤圈在18-20公里內(nèi)。對(duì)照這些數(shù)據(jù)，再看看我們編制的城市空間規(guī)劃，基礎(chǔ)設(shè)施和市政設(shè)施的布局都是超越的通勤圈的，而且超出的范圍太大，有的根本沒(méi)有考慮到投資效率和實(shí)用效率進(jìn)行了全域的生產(chǎn)要素規(guī)劃布局，造成了極大的浪費(fèi)和債務(wù)負(fù)擔(dān)。
    我們要關(guān)注在“通勤圈”基礎(chǔ)上的經(jīng)濟(jì)區(qū)。在由通勤圈形成的經(jīng)濟(jì)區(qū)里面投資、建設(shè)，爭(zhēng)取最好的要素投資效率。為了未來(lái)發(fā)展。研究在“經(jīng)濟(jì)區(qū)”外面的經(jīng)濟(jì)影響范圍問(wèn)題，在力所能及的財(cái)力基礎(chǔ)上，適當(dāng)超前布局交通設(shè)施和水、電、信息、能源等設(shè)施。由通勤圈、經(jīng)濟(jì)區(qū)、經(jīng)濟(jì)影響范圍構(gòu)成的城市群地區(qū)，就是我是要說(shuō)的我們國(guó)家的“都市圈”概念，這個(gè)城市群才是國(guó)家新型城鎮(zhèn)化的主體形態(tài)。
    有了這個(gè)“都市圈”概念，還需要配套的體制和機(jī)制改革，首要的是進(jìn)行行政區(qū)劃改革，推進(jìn)“雙層次政府體制模式”。    前天吉林省空間規(guī)劃辦公室召開(kāi)長(zhǎng)春市空間規(guī)劃試點(diǎn)成果評(píng)審會(huì)，我給馬強(qiáng)副司長(zhǎng)帶了一本書(shū)1999年出版的《徐州市的國(guó)土規(guī)劃》，這個(gè)規(guī)劃應(yīng)該是1999前年做的，距離現(xiàn)在20年了，假如你仔細(xì)看看里面所有的規(guī)劃內(nèi)容和現(xiàn)在的空間規(guī)劃內(nèi)容對(duì)照一下，應(yīng)該沒(méi)有太大的、原則性的差別。那么，問(wèn)題是這個(gè)規(guī)劃為什么沒(méi)有實(shí)施？我認(rèn)為，不是規(guī)劃編制本身問(wèn)題，而是規(guī)劃實(shí)施主體和體制矛盾問(wèn)題。所以需要更加關(guān)注體制改革和制度創(chuàng)新問(wèn)題。
    區(qū)域規(guī)劃至少有三個(gè)學(xué)派，一個(gè)是目標(biāo)導(dǎo)向的，一個(gè)是問(wèn)題導(dǎo)向的，還有一個(gè)就是政策導(dǎo)向。日本區(qū)域政策做的非常好，而且中央政府控制了國(guó)家70%以上的財(cái)政支配權(quán)。編制的區(qū)域規(guī)劃通過(guò)一項(xiàng)一項(xiàng)具體工程實(shí)施，其中首先進(jìn)行不同層級(jí)政府事權(quán)的劃分，一級(jí)政府一級(jí)事權(quán)（不是上下交叉），規(guī)劃編制了，通過(guò)工程項(xiàng)目實(shí)施時(shí)，看看是哪級(jí)政府的事權(quán)，就哪級(jí)政府去融資、征地、建設(shè)和實(shí)施。也有一些是無(wú)法清晰劃定事權(quán)范圍的，比如流域環(huán)境整治規(guī)劃，干流是國(guó)家管，涉及的工程和項(xiàng)目就是國(guó)家拿錢；支流是地方的，就由地方拿錢實(shí)施。假如，國(guó)家有了具體的發(fā)展策略，為了調(diào)動(dòng)地方政府的積極性，通過(guò)中央政府部分財(cái)政支持的辦法推動(dòng)地方政府編制規(guī)劃和實(shí)施規(guī)劃，比如“未來(lái)環(huán)境都市”的建設(shè)。我說(shuō)這些，都是在日本已經(jīng)進(jìn)行了都市制度改革的基礎(chǔ)上的，即：城市首先是經(jīng)濟(jì)自治體，其次才是行政區(qū)。
    我國(guó)城市群地區(qū)，需要加快“雙層次的行政政府體制框架”試點(diǎn)，這樣一方面能夠政府的效率，另一方面加快解決問(wèn)題的速度。比如說(shuō)京津冀城市群，大城市問(wèn)題日益突出，這些問(wèn)題大多數(shù)歸根到底是區(qū)域問(wèn)題，其中的大氣污染（霧霾）問(wèn)題、水資源短缺問(wèn)題、交通擁堵問(wèn)題、社會(huì)治安問(wèn)題等?，F(xiàn)在是，出了問(wèn)題，中央政府來(lái)管，分散國(guó)家治理能力。假如建構(gòu)了一個(gè)北京首都圈層次的行政區(qū)，就賦予這級(jí)政府管這些事權(quán)，效率會(huì)提高。這兩天又冒出幼兒園問(wèn)題，在西方雙層次政府框架中，幼兒教育、中小學(xué)、醫(yī)院、養(yǎng)老、綠化、建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)都是下層次政府自己去按自己的財(cái)力和標(biāo)準(zhǔn)管理的，不需要中央政府和市政府來(lái)管。在西方的城市，為什么區(qū)和街道能管？因?yàn)槌鞘惺墙?jīng)濟(jì)自治體，事權(quán)和財(cái)政的不同級(jí)別政府分成比例規(guī)范了，你收了辦幼兒園的錢，社區(qū)成員愿意付多少錢辦幼兒園，幼兒園辦到什么樣的水平，就能夠是非常接地氣、非常有效，不需要國(guó)家政府層面進(jìn)行具體建設(shè)水平的管理了。說(shuō)了這些，主要是想說(shuō)，在快速城鎮(zhèn)化的大城市地區(qū)，推進(jìn)雙層次政府框架體制改革已經(jīng)到時(shí)候了。

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