国外江河流域协调机制及对我国发展的启示时间： 2016-06-27信息来源：孙博文 李雪松　作者：hjr_admin　责编：

    　摘要：作为中国经济发展的新支撑带，长江经济带面临着市场分割、产业趋同以及重复建设等问题，因此急需构建跨区域协调机制，从而实现东中西区域的均衡发展。通过对密西西比河流域、莱茵河流域以及多瑙河流域开发与跨流域管理机制进行概括可以发现，国外江河流域跨区域协调机制的亮点在于构建双边及多边合作机制、树立风险管理意识、鼓励公民参与治理、信息数据共享、采用高科技手段以及完善相关法律法规等。对于定位于打造东中西互动合作的协调发展带的长江经济带而言，这些都是理应学习和借鉴的成功经验。
    　关键词：长江经济带；区域协调机制；密西西比河；多瑙河；莱茵河
    　中图分类号：F061.5 文献标识码：A 文章编号：2095—5766（2015）02—0000—05 收稿日期：2015—01—07
    　基金项目：国家社会科学基金一般项目“农村水环境问题的经济机理分析与管理创新制度研究”（10BJY064）；教育部人文社会科学研究青年基金项目“国家引领背景下长江中游城市群政策动因与产业一体化研究”（13YJC630167）；教育部人文社会科学规划项目“农村水环境污染的经济学分析与防治机制研究——以江汉平原为例”（09YJA790159）。
    　作者简介：孙博文，男，武汉大学中国中部发展研究院博士生(武汉430072)。
    　李雪松，男，武汉大学经济与管理学院副教授（武汉430072）。
    　DOI：10.14017/j.cnki.2095-5766.2015.0053
 
    　一、引言
 
    　2014年4月28日，国务院总理李克强在重庆主持召开座谈会，研究部署依托长江黄金水道建设长江经济带，为未来中国经济的持续发展提供重要支撑。同时明确提出要重视长江经济带区域合作与开发的生态安全问题，依靠科学发展观处理好开发与保护的关系，避免产业转移带来污染转移，建立严格的水资源与水生态保护制度。长江经济带涵盖上海、江苏、浙江、安徽、江西、湖北、湖南、四川、重庆、云南、贵州等11个省市，横贯东中西，连接东部沿海和广袤的内陆地区，长江经济带的建设对于促进经济稳定增长、有效扩大内需、调整区域经济结构进而实现中国经济结构的升级意义重大。长江经济带在引领区域经济发展，促进东中西协调发展方面具有得天独厚的优势，包括良好的区位优势、丰富的淡水资源、产业优势以及人力资源优势等，市场一体化基础较好，是未来区域经济发展的热点^[1]。
 
    　然而，长江经济带11省市也面临着严峻的市场分割、产业趋同、重复建设以及贸易壁垒等问题，而跨区域合作机制的构建是长江经济带破解市场分割难题的重要突破点。目前来看，长江经济带管理机构为水利部长江水利委员会以及交通部长江航运局，但二者均是仅负责某一领域的管理，权力非常有限，无法对长江经济带全流域进行综合的协调与管理，导致沿江各省市形成“各扫门前雪”、以邻为壑的经济发展思路^[2]。因而，完善长江经济带相关法律法规、健全保障制度、实现企业、社会组织以及居民等全体参与管理是打造跨流域协调机制的重要着力点。本文从西方流域开发管理的视角着手，概括了多瑙河流域、美国密西西比河流域以及莱茵河流域的开发与管理经验，以期对长江经济带跨流域区域协调机制的构建提供参考^[3]。
 
    　二、国外跨区域利益协调机制发展经验
 
    　（一）多瑙河流域跨区域合作机制
 
　　多瑙河流域覆盖国家范围最广，其成功的流域综合管理以及治理机制对世界其他流域管理具有重要的借鉴意义。以下从多瑙河功能互补的合作机制、风险管理、流域综合管理以及公众参与等多个维度进行总结，以期为长江经济带流域合作机制的构建提供参考^[4]。

        1. 多元化功能互补合作机制，便于区际密切协调配合。双边合作机制、子流域多边合作机制以及整个流域层面的合作机制构成了多瑙河多元化的流域协调机制。此外，多瑙河流域进一步拓展合作区域，与周边地区和国家建立合作关系。双边合作意味着在沿岸两国建立跨流域的合作机制，通过成立联合管理委员会等机构进行协调管理。此外，更多的合作则依赖《多瑙河保护公约》《水框架指令》以及类似的多边合作协议。子流域合作伴随着类似的综合管理机构，包括蒂萨河论坛以及萨瓦河流域管理综合委员会等，负责对流域内国家之间的利益进行协调，防治不可预测的冲突。流域层次的合作包括多瑙河委员会以及ICPDR（多瑙河保护国际委员会）等政府之间的合作机制，以及多瑙河水文服务论坛、多瑙河国际研究会等学术研究机构。不同的合作机制功能差异比较大，例如多瑙河委员会主要负责流域航运以及商贸往来；萨瓦河流域管理综合委员会负责水资源的利用及保护；ICPDR负责流域水资源的保护以及相关合作事宜。多元化的合作机制能够有效地保证流域管理功能的互补和发挥，避免出现管理死角和相互推诿的现象。 

　    2. 引入风险管理、公民参与以及综合管理等相关理念，保障协调机制顺利实施。第一，风险管理意识的匮乏将会导致流域在生态环境问题发生之后面临巨大的生态补偿压力，树立风险管理意识能够有效降低损失。ICPDR于1997年建立多瑙河突发事件预警系统，负责协调多瑙河流域突发事件的处理以及响应。预警系统根据多瑙河流域的水质、生态安全阈值以及突发事件的危害性等进行反应。此外，ICPDR还建立了覆盖整个流域的洪水预警系统，通过不定期举办专家交流会进行风险管理知识的评价，倡导从过去的防洪治洪到如今的人与洪水和谐共生；第二，公共参与是可持续管理的重要组成部分，多瑙河公约要求流域多方主体包括国际组织、NGO以及流域沿岸居民全部参与流域管理的相关工作。公共参与包括信息提高、积极参与以及执行。流域机构的规划以及政府部门主导的计划都需要向社会公开，建立透明的信息披露机制，促进决策科学化；第三，多瑙河流域综合管理理念也值得借鉴。流域综合管理意味着以流域水文单元为单位进行统一的水质水量检测，科学保护和利用水资源，配合预警系统，从而提高综合管理的效率水平。
 
　　3. 利用协商与司法手段，解决区际合作争端。多瑙河流域之内合作争端的解决以事前缔结的合作机制框架为基础，在协商无望之时则需要借助司法手段解决问题。完善的司法机制为多瑙河流域管理及其争端的解决提供了重要保障，主要包括《多瑙河航行制度公约》《多瑙河保护公约》以及其他流域合作协定。
 
    　4. 利用高科技手段，实现资源搜集与共享。20世纪80年代，多瑙河流域之间的信息分享与沟通匮乏，不同的流域主体之间的数据采集以及研究缺乏统一的标准。水文数字化意味着需要采用GIS、全球定位系统以及现代高科技通信手段等对经济、社会、河流以及生态环境信息进行整合。多瑙河流域在1985年颁布了《布加勒斯特宣言》，要求建立一个系统的跨国监测网络，并且在1993年的多瑙河流域检测与实验分析项目中提出了对于地表水检测分析的先进技术与方法。为保障数据的统一性，监测系统要求统一协调数据管理、评价技术标准以及监测程序等。目前多瑙河流域已经成立了11个国家实验室以及18个标准国家实验室，保证了数据的统一性。此外，ICPDR为进一步分享数据而开发了GDI系统，实现了不同部门、不同国家在流域环境管理方面的合作以及监测数据的分享。终端用户可以通过浏览器登录其官方网站直接分享其水文信息，为决策提供了良好的数据支撑^[5]。
 
    　（二）密西西比河流域开发与管理机制
 
    　作为纵贯美国南北的第一大河，密西西比河制定了科学的流域管理规划，保障了流域之间的密切合作，促进了美国经济的增长。密西西比河的流域开发与管理经验对于完善长江经济带管理模式，促进长江经济带进一步发挥黄金水道的区域增长极作用提供了宝贵经验。
 
　　1. 流域开发与管理机构法律地位明确，防洪管理机构统一。密西西比河于1879年成立了法律地位明确的流域管理机构——密西西比河流域管理委员会。密西西比河委员具有独立的流域管理权，负责流域的开发与管理，研究流域之间问题协调机制的构建，对密西西比河的开发进行战略规划，制订沿岸防洪计划以及改善航道运行情况等。此外，密西西比河为了实现流域开发的有效性以及更好地建立区域合作机制而出台了一系列的法律法规。20世纪60年代以来，美国先后制定了《水资源规划法》《防洪保险法》《灾害救济法》等一系列全国性的法律法规。流域综合管理政策的实施有利于密西西比河统一协调与管理，提高流域开发与管理效率。
 
    　2. 多渠道融资，开展防洪保险。防洪工程资金由联邦政府与地方州政府共同出资分担。联邦政府无法独自承担防洪工程巨大的投资，需要提高地方州政府在管理费用上的出资比例。出资比例的分配是一个长久博弈的过程，在早期一般是由联邦政府全部出资，后来到1986年美国国会通过的水资源管理法规定，州政府应该分担25%到50%的费用。洪水管理是流域综合管理的重要组成部分，即便是密西西比河修建了很多防洪工程，损害依然无法避免，而且随着全球极端气候天气的不断增多，危害的风险将会越来越大。鉴于此，美国政府采取了防洪保险措施用于规避风险。美国国会于1968年通过的《国家防洪保险计划》中规定：（1）鼓励地方州政府在今后地区开发中有选择性地避开洪水区；（2）降低保险费率，使公民有经济能力参与保险。此后，1973年美国立法将防洪自愿性保险改为强制性保险，联邦防洪保险单由私人保险公司进行销售、保险联运以及理赔。
 
　　3. 科学开展流域规划与管理，重视高科技手段。历史上密西西比河是一条严重的“灾害河”，洪水泛滥、水土流失、航道不畅而且流域内流行病盛行。为了改善流域经济条件落后、环境污染严重的现状，美国罗斯福总统决定开展密西西比河流域综合治理与开发工程，并于1933年批准成立密西西比河流域管理局，对密西西比河流域开发与管理进行全方位布局，流域规划内容主要包括航道改善、洪水控制、电力发展、沿岸土地利用、沿岸水土保护以及促进流域内人们生活水平的提高等方面；水土有效保持促进了农业生产的提高，成为美国区域经济发展的重要里程碑。此外，美国政府在科学规划中重视高科技手段的应用。一方面，通过先进的地理信息系统、互联网技术以及现代通信技术进行规划前的考察工作；另一方面，建立信息公布平台，实行决策透明化，鼓励全民参与管理。
 
    　（三）莱茵河跨流域水资源保护的管理机制
 
    　2000年联合国《海牙部长宣言》将解决跨流域的水资源共享矛盾作为维护社会稳定的重要议题。水是生命之源，也是促进区域经济发展与地区社会稳定的重要影响因子。流域协调机制的构建非常关键的一部分就是对水资源共享机制以及水污染补偿机制的完善。
 
    　1. 完善的跨流域管理组织。1950年，荷兰、德国、法国、卢森堡、瑞士5国成立ICPR（莱茵河保护国际委员会）共同处理莱茵河污染问题，欧盟也于1976年加入该组织。ICPR定位于流域污染源分布数据的监测，为莱茵河跨区域污染治理法律法规的制定提供数据支撑。20世纪70年代，ICPR进入快速发展阶段，为流域各国制定治理法规提供交流平台，此后，流域跨界合作进一步要求ICPR从辅助政策制定的机构转变为政策实施机构，协调上下游之间的负荷分配，负责监控各水资源保护主体的目标完成情况。
 
　　2. 强化公民参与意识与政府保护意识。公民参与意识的提高对于莱茵河跨流域合作发展具有重要的促进作用。莱茵河在治理之前也经历了一段水资源严重污染的黑暗期，随着80年代桑多斯事故的不断发酵，流域各国政府开始意识到莱茵河水资源保护的必要性，自此莱茵河迎来了水资源跨流域治理的黄金时代，莱茵河的水生态得到了良好的恢复。ICPR重视社会主体包括公民、企业以及其他社会组织在水资源跨流域保护中的决策建议，经常邀请普通民众参与决策制定听证会，增加了公民的参与途径。
 
    　三、对长江经济带区域合作机制构建的启示
 
    　长江经济带横贯我国东中西三大经济发展区域，作为“T”形战略开发的重要轴线，对于我国实现产业升级、区域经济一体化以及扩大内需具有重要的战略意义。结合多瑙河、密西西比河以及莱茵河跨流域开发合作的经验，长江经济带为进一步实现一体化发展可以从以下多个维度着手。
 
    　1. 加强流域之间合作，完善协调机制。从国际趋势来看，跨流域多边合作机制的构建是实现区域发展、生态保护以及产业转移的重要途径；长江经济带虽然不存在跨国沟通协商的问题，但其内部涉及11省市，流域内部依然存在发展规划冲突、产业趋同以及市场分割的难题，这些都需要借鉴莱茵河、多瑙河跨流域合作的经验而解决。跨越多级行政区的流域合作是大势所趋，政府应该借鉴多瑙河航运与水电开发的经验，充分发挥长江经济带的航运优势，积极拓展长江流域国际航运与水电开发，促进区域经济发展。另外，区域政府之间应该根据本地的自然资源禀赋以及区位优势，与邻近省份建立互惠合作机制，实现产业转移以及功能互补。此外，多瑙河流域的洪水管理、预警预报合作机制以及突发事件处理等也给长江经济带沿线各省提供了宝贵的经验。
 
    　2. 建立统一的流域管理机构，明确管理机构法律地位。长江经济带流域管理机构存在着法律地位不明确、职能交叉分割以及缺乏自主管理权等问题，这就导致其无法充分发挥管理职能，难以调解省际合作矛盾；此外，包括水利部长江水利委员会以及交通部长江航运局在内的流域管理机构缺乏财政自主权，机构运营的所有经费均来自于国家财政拨款，严重影响了流域管理机构职能的正常发挥。并且，省际政府之间缺乏有效的沟通机制与平台，信息交流不畅，使得区际贸易壁垒、产业趋同以及市场分割问题严重，不利于长江经济带区域经济一体化的形成以及规模经济效应的发挥。举例来看，因为流域管理机构缺乏统一的规划权，各地政府为保障地区水利资源的利用，人为筑坝修闸阻断了江河的流动，目前来看断航已经达到了2万多千米。并且，桥梁建设的净空随意性非常大，并没有考虑到较大规模船只的运输需求，南京长江大桥仅能够满足3000吨位以下的船舶，阻碍了长江沿岸地区对外的开放，干扰了长江黄金航道功能的发挥。长江经济带的流域开发与管理当务之急就是成立权威的流域管理机构，明确管理机构的法律地位，保障流域管理委员会的执行权力，避免扯皮推诿现象的发生。最后，应该制定流域合作法律法规，通过立法的形式加强流域管理机构的执法能力，做到流域管理有法可依，突破行政藩篱的阻断。
 
　　3. 抓住长江经济带开发战略机遇，打造长江黄金航道。长江水系航道里程超过5.5万千米，远远超过密西西比河以及莱茵河航道长度。但是从目前长江航道的运力开发来看，也仅仅发挥了全部运力的十分之一左右，具有巨大的开发潜力。长江黄金航道建设势在必行，而且在长江经济带已经上升到国家战略的前提之下时机已然成熟。首先，三峡工程的竣工与有效运行为打造长江经济带黄金航道创造了条件。三峡工程的竣工以及三峡大坝的蓄水结束了长江水道浅、急、险的历史，数据显示三峡大坝蓄水成功之后水深达到135米左右，而且长江航道运输成本降到原来的九成，航运交通便捷程度大大提高，宜宾重庆航段距离也从原来的3天缩短到20个小时左右，运输成本的大大降低为打造长江黄金航道创造了条件。其次，打造长江黄金航道是进一步缩小东中西收入差距，促进区域发展平衡的重要战略决策。长江经济带是继西部大开发与振兴东北老工业基地战略之后的又一区域发展的国家战略，但是因为贸易壁垒以及行政藩篱的干扰，东中西市场整合程度依然非常低，这就要求长江发挥黄金航道的作用贯穿东中西，促进区域的平衡发展。而对于长江来讲，航运业的发展是充分发挥区域优势的重要产业。最后，长江黄金航道的打造有利于缓解我国运力紧张的问题。随着改革的深入与经济结构的不断升级，区际产业转移以及要素自由流动都需要良好的交通基础设施予以保障，但是我国铁路运力紧张，公路堵塞严重的事实，使得运力大、成本低、投资少的长江干流运输成为拓展我国交通运力的不二之选。
 
　　4. 加强区域产业合作，推进区域市场一体化建设。长江经济带涉及11省市，不同的省市应该根据自身的比较优势以及资源禀赋而确立自身的主导产业，进行功能互补的产业错位发展。长江经济带区域一体化包括产业一体化、基础设施一体化、市场一体化以及人力资源一体化等多个方面，应通过转变政府职能，不断打破行政壁垒，降低行政干预对于市场整合的阻碍作用，促进生产要素以及商品的自由流动，实现资源在区域之间的最优化配置。长江经济带的市场分割除受财政分权、贸易开放度以及区域合作政策的影响外，政府对于企业的干预以及国有企业比重等因素也是导致市场分割的重要影响因素，应该着力破解行政壁垒，简政放权，通过不断取消审批制来降低政府权力寻租的行为，为促进区域合作的有效开展奠定基础。

　　5. 积极开展生态环保建设与合作，树立环保意识。密西西比河流域以及多瑙河流域非常重视水生态环境的保护工作，为保护水资源以及实行上下游生态补偿机制，密西西比河流域以及多瑙河流域分别成立了对应的环保署等机构。对于长江经济带而言，在过去的30年间，沿岸经济快速发展导致了长江水质的严重污染，上游地区污染企业增多，使得生态环境遭到破坏，导致了严重的水土流失以及河道淤积等问题。围湖造田严重干扰了地区生态系统的恢复，扰乱了长江自净化功能的发挥。因而，对于长江经济带的开发应该树立强烈的环保意识，实现经济发展与环境保护的协同发展，进而促进流域全面协调可持续发展。 
    
　　参考文献
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    　[5]D Kremer, R Pernar, M Ancic. Distribution of North American Ash Species in the Drava River Basin and Danube Basin (Croatia) [J]. Acta Botanica Croatica, 2006.
  Key Words: Yangtze River Economic Belt; Regional Coordination Mechanism; Mississippi; Danube; Rhine

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