城鎮(zhèn)經濟
上海自貿區(qū)三年“大考”在即時間： 2016-07-06信息來源： 孟航 作者：ws 責編：
“靜水流深”再話制度創(chuàng)新
編者按
6月22日，中國（上海）自由貿易試驗區(qū)推進工作領導小組召開全體會議，上海市委副書記、市長、領導小組組長楊雄在會上指出，上海自貿試驗區(qū)建設即將迎來三年“大考”，要全力以赴、不折不扣完成既定改革試點任務。上海自貿試驗區(qū)三周年在即，它會交出一張怎樣的答卷？其“先行先試”的引領作用是否不負眾望？我們拭目以待。
中國（上海）自由貿易試驗區(qū)（下簡稱“上海自貿區(qū)”）自2013年9月29日掛牌成立至今，“靜水流深”是很多媒體對它的評價，與揭牌一周年慶時的熱鬧相比，如今的上海自貿區(qū)顯得平靜許多，但時下平靜的表象背后，一場內在的變革正在悄無聲息地奔騰與激蕩。
肩負不可替代之使命
上海自貿區(qū)與生俱來的戰(zhàn)略使命：一個是改革，一個是開放。
從醞釀到誕生再到進一步推進，上海自貿試驗區(qū)始終肩負著這不可替代的使命——順應全球經濟治理新秩序，主動對接國際規(guī)則，主動以開放倒逼改革，進而引領整個經濟棋局之“勢”。
從國際形勢看，近年來，全球貿易開始了新一輪競爭，在三大自由貿易談判的推動下，國際貿易投資規(guī)則體系面臨重塑。這些新的地區(qū)性貿易協(xié)定，使世界貿易組織（WTO）規(guī)則日益弱化，發(fā)展中國家日益邊緣化。同時，世界主要貿易區(qū)也在發(fā)生深刻變革：從貨物貿易為主，向貨物貿易、服務貿易并重轉變，且更加注重服務貿易發(fā)展；由貿易功能為主，向貿易功能與投資功能并重轉變，更加注重投資自由化、便利化。
從國內情況看，近年來，拉動中國經濟的“三駕馬車”出現(xiàn)了明顯變化，特別是受國際金融危機影響，國際需求減少，出口增速減弱，中國以貨物出口為主的貿易面臨轉型。而世界主要貿易區(qū)的趨勢顯示，服務貿易正快速成長，在國際貿易中的地位不斷上升。
面對這一系列變化，黨的十八屆三中全會要求加快實施自由貿易區(qū)戰(zhàn)略，形成面向全球的高標準自貿區(qū)網絡。建設上海自貿試驗區(qū)是黨中央在新形勢下推進改革開放的重大舉措，要切實建設好、管理好，為全面深化改革和擴大開放探索新途徑，積累新經驗。
擴容一周年改變了什么
當浦東新區(qū)“擁抱”上海自貿區(qū)會有怎樣化學反應？這樣的數(shù)字告訴你：2015年上海市金融市場交易額達到1463萬億元，相當于5年前的3.5倍；擴區(qū)一年來，自貿區(qū)新設企業(yè)1.8萬家，全市近一半外資企業(yè)落戶在自貿區(qū)，它以全市1/50的面積，創(chuàng)造了1/4的地區(qū)生產總值。這樣的成績是喜人的，更要得益于上海自貿區(qū)的擴容。
2014年底，上海自貿區(qū)由2013年成立時的28.78平方公里擴為120.72平方公里，還加上了陸家嘴金融片區(qū)、金橋開發(fā)片區(qū)、張江高科技片區(qū)以及世博園區(qū)等。由于新片區(qū)集聚了大量金融服務業(yè)、先進制造業(yè)以及各類科技創(chuàng)新企業(yè)，因此擴區(qū)后的自貿區(qū)跳出了原有的海關特殊監(jiān)管區(qū)域范圍，使其試驗功能和制度創(chuàng)新進一步擴大到帶有社區(qū)性質的浦東新區(qū)。
擴容以后的上海自貿區(qū)面臨更高的挑戰(zhàn)，即要更好地檢驗自貿區(qū)在外商投資管理、服務業(yè)開放、事中事后監(jiān)管等方面的制度創(chuàng)新成果，完成真正的“壓力測試”。
今年兩會，習近平總書記在參加上海代表團審議時表示，要求上海著力加強全面深化改革開放各項措施系統(tǒng)集成。浦東新區(qū)“擁抱”上海自貿區(qū)正是踐行系統(tǒng)集成理念的體現(xiàn)。
今年4月，浦東新區(qū)政府和上海自貿區(qū)管委會合署辦公滿一年——在浦東這個完整的一級政府框架下探索自貿區(qū)改革，是上海自貿區(qū)有別于粵津閩的地方。中國浦東干部學院教研部經濟學博士焦永利在接受中國城市報記者采訪時表示，未來這種以自貿區(qū)為牽引的新的運行機制和運行架構將向全國推廣，浦東新區(qū)作為一級政府完整地理出來這樣一套框架，打造更透明，更可預期，更加國際化、市場化、法制化的營商環(huán)境和管理機制，這是最大的、最綜合、最有意義的，上海在未來下的是一盤大棋。
以“負面清單”為突破口
上海自貿試驗區(qū)建設，讓“負面清單”這個原本生僻的專業(yè)名詞變成了高頻詞，相應的理念也隨之廣為傳播，并被普遍接受。
2013年，新一屆中央政府成立以來，改革的當頭炮就是簡政放權，以進一步釋放市場活力。9月底，上海自貿試驗區(qū)成立，最先開始編制外商投資負面清單，實施“準入前國民待遇+負面清單”模式。清單之外的領域，“法無禁止皆可為”，實現(xiàn)由企業(yè)自行決定是否進入市場。外商投資項目由核準制改為備案制，政府管理重心轉為事中事后監(jiān)管。
有了“負面清單”，外商投資核準制改為備案制后，原本一般投資項目承諾29天辦理完結，現(xiàn)在企業(yè)拿到營業(yè)執(zhí)照、機構代碼和稅務登記等最快只需4天。
2015年，國務院辦公廳印發(fā)《自由貿易試驗區(qū)外商投資準入特別管理措施(負面清單)》和《自由貿易試驗區(qū)外商投資國家安全審查試行辦法》，在上海、廣東、天津、福建4個自由貿易試驗區(qū)先行實施。
上海自貿試驗區(qū)的開放步伐，遠遠超出外界想象。在不到兩年時間里，“負面清單”已“三度問世”。2013版“負面清單”，包括18個行業(yè)門類、1069個小類的190條內容。僅僅9個月后，2014版“負面清單”出爐，特別管理措施壓縮至139條，縮減幅度為26.8%。2015版“負面清單”更是升級為“全國版”，進一步縮減為122項。另外，上海市金融辦主任鄭楊也在本月舉辦的陸家嘴論壇上表示，近期正在探索金融業(yè)對外開放負面清單，爭取年內在上海自貿區(qū)推出。
焦永利認為，上海自貿區(qū)核心還是要處理好“放”與“管”。“負面清單”體現(xiàn)的是一種“放”，實際上也支撐著政府的責任清單，而這體現(xiàn)的是一種“管”。“某種程度上來說，管得住是放得開的前提，所以重點還是著眼于風險防范，著眼于更好的市場秩序的運行，政府必須加強事中事后的監(jiān)管，來使得開放沒有后顧之憂。”
所謂“責任清單”，體現(xiàn)的是“法定職責必須為”；而“權力清單”，則是政府部門“法無授權不可為”。“負面清單”“責任清單”“權力清單”這三張清單，都從上海自貿試驗區(qū)起步，迅速進入中國的主流語境。
“負面清單”管理以及商事登記制度改革等，釋放出巨大的紅利。截至今年4月底，上海自貿區(qū)累計新設企業(yè)3.5萬家，其中新設外企超過5500家，占比從掛牌初期的5%上升到近20%，而過去20年新設外企的數(shù)量累計才8000家左右。
自貿區(qū)搞得好不好，外資企業(yè)的入駐率的確很說明問題。吸引外資企業(yè)并做好為其服務是上海自貿區(qū)成立以來的重要任務。“通關手續(xù)能不能再簡化些？”“負面清單能不能再短些？”本月，在上海自貿區(qū)組織的外國駐滬商會及外資企業(yè)座談會上，外企負責人開啟了“吐槽模式”。這樣的“吐槽”、“挑刺”，對上海自貿區(qū)來說已是常態(tài)。“改革誰說了算？績效怎么樣？實際上還是要落到企業(yè)的獲得感。這是檢驗改革成效的重要的檢驗標準。” 焦永利說。
改革如何再出發(fā)
盡管上海自貿區(qū)在運行兩年多時間里取得明顯成效，但也出現(xiàn)了改革不如預期的聲音，改革壓力仍然很大。外交學院國際經濟學院院長竺彩華教授就曾在《亞太經濟》上發(fā)文稱，當前上海自貿區(qū)面臨的主要問題還是在推進各項改革舉措時的協(xié)同性問題。
這種協(xié)同性問題體現(xiàn)在多種方面，比如上海自貿區(qū)與地方發(fā)展目標的協(xié)同性問題，上海的地方發(fā)展目標是建設國際金融中心，需要像香港一樣保持其區(qū)位差異性和國際競爭力，然而基于全國“可復制、可推廣”基調，上海自貿區(qū)的開放政策不宜追求過于個性化的區(qū)域模式，這可能會限制其改革力度和地方特色。
再比如政府主導與市場需求的協(xié)同性問題上，上海自貿區(qū)改革要釋放的最大紅利來自市場，但由于改革的主導者仍是政府自身，所以存在為改革而改革現(xiàn)象，市場、需求和問題導向仍顯不足。
改革如何再出發(fā)，對上海來說，相當程度實現(xiàn)可復制可推廣之后，還有什么新的“先行先試”方向？上海社科院院長王戰(zhàn)此前在接受媒體采訪時表示，接下來上海自貿區(qū)很可能要圍繞“一帶一路”做。目前上海有一件事情抓得很緊，就是要力爭做電子通關單一窗口平臺。今后很多東西不是紙質報關，而是電子通關，這會大大解決貿易便利化問題。而且平臺設在上海，就能成為樞紐。現(xiàn)在說貿易中心，不是看貨物多少，集裝箱多少，而是在制度、平臺上誰占先機。“一帶一路”正好是個方向，能不能做成這個平臺，實現(xiàn)多式聯(lián)運，背后就涉及到制度創(chuàng)新，同樣也涉及系統(tǒng)集成。
萬山
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