PPP模式在基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域應(yīng)用的問題探討時間： 2016-07-06信息來源：支磊　作者：hjr_admin　責編：

    　摘要：為滿足人們對基礎(chǔ)設(shè)施供給數(shù)量和質(zhì)量的需求，各級政府牽頭，通過與社會資本合作，增強基礎(chǔ)設(shè)施的投資效率。文章結(jié)合PPP模式的特點，及其在我國基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的應(yīng)用現(xiàn)狀，分析了不斷推進PPP模式建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施出現(xiàn)的問題，即政府職能錯位、風險分擔機制不健全、政府與社會資本投資者合作精神有待提高等，提出在基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域推廣PPP模式要建立適當?shù)娘L險分擔機制、轉(zhuǎn)變政府職能并提高服務(wù)意識、建立社會誠信體系、拓展PPP 融資渠道。
    　關(guān)鍵詞：供給側(cè)；基礎(chǔ)設(shè)施；社會資本
    　基金項目：2015年度河南省哲學社會科學規(guī)劃項目“政府與社會資本合作在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中的運營模式及創(chuàng)新研究”（編號：2015BJJ067）
 
    　一、引言
 
    　（一）研究背景及意義
 
    　隨著收入的提高，人們的消費結(jié)構(gòu)在不斷升級，而國內(nèi)產(chǎn)品供給能力不能適應(yīng)消費結(jié)構(gòu)升級的需要，抑或是適應(yīng)不了對優(yōu)質(zhì)消費品和服務(wù)的需要。由此，越來越多的中國升級性消費需求在外溢。所以，急需創(chuàng)造新供給，通過投融資體制的改革，增強投資效率，通過產(chǎn)品品質(zhì)等各方面供給側(cè)的提高來增強產(chǎn)品競爭力。針對我國基礎(chǔ)設(shè)施供給不足的現(xiàn)狀，響應(yīng)黨中央關(guān)于加強供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，提高供給體系質(zhì)量和效率的號召，各級政府都在基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域不斷推進PPP模式。利用PPP模式改革基礎(chǔ)設(shè)施供給質(zhì)量，是“十三五”規(guī)劃階段的戰(zhàn)略調(diào)整，也是實現(xiàn)我國“2049戰(zhàn)略”的基礎(chǔ)。
 
    　2014年以前，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與運營采用PPP模式，常被稱之為社會資本投資公共領(lǐng)域，或者公私合作建設(shè)公共設(shè)施。很多學者都曾對該模式在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中的應(yīng)用予以關(guān)注。近30年在民進國退和國進民退的改革浪潮中PPP模式一度被普及又一度被放棄。對其的研究主要集中在政府在PPP項目中的地位和作用；PPP項目中政府與社會資本投資者風險分析與規(guī)避；PPP項目概念、特點；PPP模式的可行性與項目的經(jīng)濟效益等方面，而從政府監(jiān)管角度和社會資本投資者融資角度的研究并不多見。2014年9月以后，隨著財政部財金[2014]76號文件的出臺，該模式被冠名之政府與社會資本合作模式。同年12月，發(fā)改委出臺了政府與社會資本合作的指導意見，強調(diào)了PPP模式的內(nèi)涵與本土化的意義。這蘊含了中國對PPP模式的探索方向。
 
    ?。ǘ┗靖拍铌U述
 
　　1. PPP模式的概念。學術(shù)界對PPP模式的認識并未統(tǒng)一。一般來說，PPP模式有廣義和狹義之分。廣義上講是指政府與社會資本投資者以某種形式合作的模式，是為提升公共設(shè)施服務(wù)能力和水平而授權(quán)給民營機構(gòu)建設(shè)、經(jīng)營從而實施的一種正式合作；狹義上講是指政府與社會資本投資者共同參與建設(shè)、經(jīng)營的制度安排，是一種融資模式。我國財政部2014年12月頒布的《關(guān)于印發(fā)政府和社會資本合作模式操作指南（試行）的通知》（財金〔2014〕113號），定義PPP項目運作方式主要包括委托運營、管理合同、建設(shè)—運營—移交、建設(shè)—擁有—運營、轉(zhuǎn)讓—運營—移交和改建—運營—移交等。由此得出，我國的PPP囊括了各種形式，它是個廣義的概念。
 
　　2. 社會資本的界定。PPP模式中的社會資本不是通常意義上的私人資本。它是指除政府財政資金以外的所有合法經(jīng)濟主體的資金。經(jīng)濟主體包括國有企業(yè)、私營企業(yè)、團體、組織和個人，它們都可以作為社會資本投資主體，也就是社會資本的來源。
 
    　二、PPP模式在中國基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的應(yīng)用現(xiàn)狀
 
　    （一）中國式PPP模式已有的實踐
 
　　為使PPP模式能夠發(fā)揮其有利的融資威力，盤活社會閑散資金，我國開始著力打造示范項目。2014年12月，財政部印發(fā)了《財政部關(guān)于政府和社會資本合作示范項目實施有關(guān)問題的通知》（財金[2014]112號），公布了30個政府和社會資本合作模式（PPP）示范項目，總投資規(guī)模約1800億元，均是基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域。該示范項目旨在形成可復制、可推廣的實施范例，形成一套有效促進PPP規(guī)范健康發(fā)展的制度體系。2015年9月，為進一步推動政府和社會資本合作（PPP）示范項目建設(shè)，充分發(fā)揮示范效應(yīng)。同時響應(yīng)《國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)財政部、發(fā)改委、人民銀行關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會資本合作模式指導意見的通知》（國辦發(fā)〔2015〕42號）、《關(guān)于進一步做好政府和社會資本合作項目示范工作的通知》（財金[2015]57號）文件，財政部公布了206個項目作為第二批政府和社會資本合作示范項目，總投資金額6589億元。
 
　　為配合示范項目，各級政府在PPP理論研究、PPP項目宣傳、人才培訓和PPP項目庫建設(shè)等方面做了大量創(chuàng)造性的工作，豐富了理論知識，指導了融資實踐。推廣政府和社會資本合作（PPP）模式，核心目的是在基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域引入社會資本，增強公共產(chǎn)品的供給能力，提高公共服務(wù)的質(zhì)量和效率。針對實踐中反映的推進PPP項目缺少操作經(jīng)驗、缺乏案例指導等問題，國家發(fā)改委選取了13個具有一定代表性、示范性的PPP項目案例，在部委門戶網(wǎng)站公開發(fā)布，供參考借鑒。
 
    ?。ǘ┟媾R的問題
 
    　1. 企業(yè)投機行為的約束機制缺失。PPP模式是政府與社會資本投資者以合作伙伴的關(guān)系聯(lián)系在一起。根據(jù)不完全契約理論與委托代理理論，二者必然存在目標不同導致的利益沖突。政府是公共利益最大化的代表，而企業(yè)是以企業(yè)價值最大化為目標。由于合作雙方的有限理性、合同簽訂和履行的時間差、政府管理不到位等因素，為企業(yè)的道德風險和逆向選擇提供了可能。
 
    　2. 政府職能錯位。2014年以前基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)實施PPP模式，地方政府在項目建設(shè)運營中的職能顯現(xiàn)相對混亂，中央政府對其干預(yù)和約束較少，出現(xiàn)了原來的PPP模式樣板成為問題項目或爛尾項目。2014年中央政府出臺了多項PPP政策，體現(xiàn)了較強的政府偏好制度約束。而各地政府作為項目投資者、經(jīng)營者和監(jiān)管者，未能及時調(diào)整其應(yīng)發(fā)揮的職能，再具體工作中容易產(chǎn)生混淆。特別是當存在專業(yè)化管理能力不足和道德缺失時，會給項目帶來諸多不利影響。
 
　　3. 風險分擔機制不健全。利用PPP 模式進行基礎(chǔ)設(shè)施項目建設(shè)是一個長期且復雜的過程，涉及的金額巨大。這種大規(guī)模的建設(shè)活動風險存在于整個項目的生命周期中。根據(jù)經(jīng)濟學的理論，風險越大收益越大，風險收益劃分不對等可能會導致整個項目的失敗。同時吸引社會資本進入基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，也依賴風險的收益分享。在整個項目建設(shè)與運營中，從社會資本角度出發(fā)，追逐利益是目標所在。目前各個PPP項目風險分擔機制并不健全，這跟政府職能發(fā)揮有著密切的聯(lián)系。而社會資本的逐利性導致其一味降低建造成本和維護成本，基礎(chǔ)設(shè)施質(zhì)量不高，等到移交到政府手中時，該設(shè)施可能已經(jīng)無法提供正常的社會服務(wù)。
 
　　4. 政府與社會資本投資者合作精神有待提高。保證合作成功，除了要有法律法規(guī)的約束外，還需要合作雙方具備合作精神，具備履約誠信。其本質(zhì)就是強調(diào)雙方交易需遵循平等、互利的原則，突破政府的行政權(quán)力意識。目前合作精神的缺失使得PPP項目虎頭蛇尾。
 
　　5. PPP融資渠道狹窄。PPP模式是推進基礎(chǔ)設(shè)施利用社會資本的程度，由于基礎(chǔ)設(shè)施投資金額巨大，社會資本投資者需要通過向銀行或非銀行的金融機構(gòu)籌集資金。然而基礎(chǔ)設(shè)施回報延后，報酬率的高低在初始投資階段無法準確估計，政策性風險也較大，這導致社會資本投資者向外籌集債務(wù)資本時，籌資困難。歷經(jīng)30多年的發(fā)展，PPP模式在基礎(chǔ)設(shè)施投資中曾利用銀團貸款、擔保貸款等方式，但由于當時的思路不是基于政府與社會資本投資者合作的，貸款風險巨大，對于收益評估價值不高的基礎(chǔ)設(shè)施，銀行及非銀行的金融機構(gòu)均出現(xiàn)惜貸的現(xiàn)象。除了向銀行及非銀行的金融機構(gòu)籌集資金外，社會資本投資者沒有更好地渠道籌集到建設(shè)、經(jīng)營所需資金。
 
    　三、完善PPP模式應(yīng)用于基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的對策
 
    ?。ㄒ唬┙⑦m當?shù)娘L險分擔機制
 
　　政府和社會資本投資者對不同風險的承受能力不同。政府作為一個項目參與者和管理者，雖然不能保證社會資本的獲利水平，但對于由于政策原因?qū)е碌那趾ι鐣Y本的情形要預(yù)計補償。根據(jù)風險最具控制力的一方承擔相應(yīng)風險的原則，均衡各方利益，調(diào)節(jié)社會資本的利潤水平。風險分擔方法要在合同中約束，在簽訂合同時確定收益分配制度，同時設(shè)定調(diào)節(jié)空間，當由于政策不完善導致的社會資本獲得超額利潤時，政府可根據(jù)合同調(diào)節(jié)其利潤水平。具體如下：
 
    　第一，根據(jù)合作各方稟賦分擔風險責任。PPP項目需要按照稟賦高低將風險進行分類，并按部門劃分。政府的政治強權(quán)性導致其稟賦高于社會資本投資者，其抗風險能力最強，政
治風險、法律風險等有其承擔，并將該風險具體分割到不同的政府部門。而項目建設(shè)與運營中出現(xiàn)的建設(shè)風險、財務(wù)風險、經(jīng)營風險由社會投資人承擔。
 
　　第二，風險收益相配比。有的項目風險高，有的風險低。根據(jù)風險與收益對稱的原理，高風險要高收益，低風險要低收益。不能所有項目搞一刀切，應(yīng)對風險報酬給予足夠重視，確保項目的吸引力。
 
    ?。ǘ┺D(zhuǎn)變政府職能并提高服務(wù)意識
 
    　權(quán)責利不明確的環(huán)境自然導致政府職能混亂。在當前供給側(cè)的改革下，強化激勵制度設(shè)計，提高政府的服務(wù)意識和積極性，認清自身的職能所在，轉(zhuǎn)變依靠政策吸引社會資本的陳舊觀念，以其優(yōu)質(zhì)服務(wù)，鼓勵、支持社會資本投資基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域。在PPP項目中，政府要確定一個明確的管理邊界，使政府部門能夠獨立、公平的對社會投資人的社會貢獻做出評判。由于政府的強權(quán)性，導致政治因素干擾經(jīng)濟發(fā)展，所以建立完善的監(jiān)管政策，明確項目各方的責、權(quán)、利，使得政府管理有據(jù)可依，在項目監(jiān)管過程中，針對不同情形及時轉(zhuǎn)變身份。在選擇社會投資人、基礎(chǔ)設(shè)施運營定價等問題時，政府作為監(jiān)管者的身份干預(yù)項目實施；在配合社會投資人向社會公眾提供高規(guī)格服務(wù)時，政府作為所有者，積極協(xié)調(diào)各部門配合。政府職能的變換是以效率監(jiān)管為主，公共服務(wù)為輔。
 
    ?。ㄈ┙⑸鐣\信體系
 
    　確保PPP模式能夠在基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域不斷推進，利益是吸引社會資本的原動力，但利益的實現(xiàn)與規(guī)范還需要從道德層面加以約束。由于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與運營的時間長，利益不能兌現(xiàn)的風險加劇，加之法律環(huán)境的變化和政策制度的變遷，都可能成為PPP模式加快基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的阻礙。所以加快推進社會誠信體系建設(shè)是保障PPP模式得以持續(xù)應(yīng)用的基礎(chǔ)。通過建立社會誠信體系，約束政府和企業(yè)的不誠信行為，才能保障PPP模式在基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的開展。對企業(yè)誠信與否進行約束可以通過合同和監(jiān)督兩個方面進行，結(jié)合激勵與懲罰措施。而政府誠信體系的建設(shè)是規(guī)范PPP的重點。
 
　    第一，內(nèi)部規(guī)范方面。政府相關(guān)管理機構(gòu)在思想上應(yīng)對其誠信原則應(yīng)予理解和重視，轉(zhuǎn)變工作思路，從一個管理者轉(zhuǎn)變成合同、制度的實施者。針對合同中做出的承諾應(yīng)予以捍衛(wèi)。但是確因不可抗力或者原有決策出現(xiàn)重大失誤，需要調(diào)整PPP合作合同，應(yīng)先征得社會資本方的認可，造成對方損失的應(yīng)予以補償。
 
    　第二，外部監(jiān)督方面。政府作為一個權(quán)力代表機關(guān)，在管理過程中很可能出現(xiàn)為公利而損私利的情況。需要建立一個外部監(jiān)督機制，約束其行為。PPP項目執(zhí)行需要若干年時間，可以在此時間段內(nèi)可以建立一個信用監(jiān)管委員會，邀請項目的各方利益相關(guān)主體參與，包括項目所在地的社區(qū)居民、地方媒體、社會投資人代表、銀行、政府代表等。該委員會應(yīng)通過社區(qū)宣傳的力量大力調(diào)動社區(qū)居民廣泛參與，通過對社會投資人代表對政府失信行為的投訴的調(diào)查，公平公正的評估政府誠信狀況，并通過媒體向社會公開，從輿論方面約束政府行為。當政府行為還未與實施，沒有給社會投資人帶來損失時，委員會出面協(xié)調(diào)，確保合作的順利進行。
 
    　（四）拓展PPP融資渠道
 
    　基礎(chǔ)設(shè)施投資巨大，社會資本投資人自有資金往往不足，需要向外籌借資金。向銀行或銀團貸款成為唯一選擇。但是銀行或者銀團對風險評估控制的較嚴，對基礎(chǔ)設(shè)施投資持保守態(tài)度，所以需要拓展新的融資渠道。PPP模式是政府與社會資本合作為前提，其本質(zhì)是基礎(chǔ)設(shè)施作為一項國有資產(chǎn)，通過資產(chǎn)證券化出售給社會資本投資人。社會資本投資人可以是某一家發(fā)展良好的企業(yè)，也可以是眾多意愿購買證券化的資產(chǎn)的投資主體，出售形式可以是股權(quán)形式也可以是債權(quán)形式。從而調(diào)整整個項目的資本結(jié)構(gòu)。而社會資本投資人可以是企業(yè)、個人、團體，也可以是社保資金、保險資金等。
 
    　參考文獻：
    　[1]劉薇. PPP模式理論闡釋及其現(xiàn)實例證 [J]. 改革，2015（01）
    　[2]羅建明. PPP投融資模式發(fā)展現(xiàn)狀及存在問題研究 [J]. 區(qū)域金融研究，2015（09）
    　[3]閆江奇. 中國式PPP的存在性、基本特征及其發(fā)展趨勢 [J]. 建筑經(jīng)濟，2015（11）
 
    　作者簡介：
        支磊（1981.12—），男，江西進賢人，講師。