關于PPP模式在基礎設施建設中規(guī)范化運行的思考時間： 2016-07-06信息來源：張山 譚建立　作者：hjr_admin　責編：

    　摘要：PPP模式在發(fā)達國家是一個成熟的公共供給模式，在國內(nèi)正式提出沒多久。該模式作為一個新生事物，固然有著自身的優(yōu)勢，但也存在著一些不成熟之處。通過詳細介紹該模式的概念和特征，發(fā)現(xiàn)該模式在實際運行中存在一些問題，探究問題的解決方案，給予一些可行性的建議，并對該模式的未來進行展望。
    　關鍵詞：PPP模式；法律防范；基礎設施
    　中圖分類號：F285  文獻標識碼：A  文章編號：1004—972X（2016）06—0045—05
    　DOI:10.16011/j.cnki.jjwt.2016.06.008
    　收稿日期：2016—03—29
    　作者簡介：張山（1988—），男，山西臨汾人，山西財經(jīng)大學財政金融學院，研究方向為財政理論與政策；譚建立（1956—），男，山西河津人，山西財經(jīng)大學財政金融學院教授，博士研究生導師，研究方向為財政理論與政策。
 
    　國內(nèi)從20世紀80年代起，探索利用外資在基礎設施建設領域進行合作。其發(fā)展分四個時期：探索期，PPP模式供給基礎設施主要以特許經(jīng)營類的BOT為主，但社會資本則以外資為主；發(fā)展期，以政府融資平臺為主的準經(jīng)營性和公益性項目投融資^[1]；調(diào)整期，因?qū)PP模式的重視和推廣，很多項目嘗試利用該模式運作；快速發(fā)展期，財政部、商務部等部門頒布對基礎設施采用PPP模式規(guī)范性文件并加大推廣?？傮w來看，目前國內(nèi)PPP模式各方面仍處于完善階段，在基礎設施領域的應用及規(guī)模較小，只在個別行業(yè)和局部地區(qū)作試點，成功的項目并不多。因此，厘清PPP模式的概念及特征，針對實際運行中的問題提出可行的建議，使市場環(huán)境和制度框架的建設得以不斷完善。
 
    　一、探尋PPP模式
 
    　目前PPP（Public—Private—Partnership）在學術(shù)界尚未形成統(tǒng)一的認識及解釋。故它的譯法也各不相同，如公共私營合作關系、政府和商業(yè)模式、公私伙伴模式、政府民營合作制等^[2]。因譯法各異，每種認識均映射出研究者對它獨特的理解。從英文翻譯的本質(zhì)剖析，PPP中三個“P”分別代表公共部門、私人部門、合作伙伴關系。公共部門追求社會利益，注重資源分配的公平性，泛指政府；私人部門追求投資者的利益，注重資源分配的效率性；合作伙伴關系要求風險共擔、利益共享。
 
    ?。ㄒ唬㏄PP模式的內(nèi)涵與外延
 
    　狹義的PPP模式是從內(nèi)涵的角度進行定義，認為是政府通過經(jīng)濟而非行政的行為，依其在項目公司所持股份的比例來實現(xiàn)對項目的管理和控制，并與私人部門在投資合作中風險共擔、利益共享，它包含BOT、TOT、BOO等多種具體運作模式^[3]。國內(nèi)與國外關于PPP模式定義都強調(diào)公共部門與私人部門合作提供公共供給，滿足公共需求。但在內(nèi)涵上又各有不同，在國內(nèi)，根據(jù)國家發(fā)改委《關于開展政府和社會資本合作的指導意見》可以看出PPP模式更多地強調(diào)提高供給效率，通過股份合作、授予特許經(jīng)營權(quán)和購買服務等方式，與社會資本建立的同甘共苦的關系^[4]。在海外，聯(lián)合國培訓研究院強調(diào)通過資本所有屬性不同的主體進行合作，解決某個地區(qū)的棘手的問題，例如建設大型公共項目^[2]。歐盟委員會強調(diào)PPP的目的是轉(zhuǎn)變由單一的公共部門提供公共項目或服務的模式。加拿大PPP國家委員會強調(diào)，PPP是建立在各自經(jīng)驗的基礎上，進行適宜的資源組合、利益共享和風險共擔來提供公共供給^[3]。美國PPP國家委員會指出，PPP是充分利用私人資源對公共供給提供一系列的服務，包括投資、建設、運營和維護^[5]。
 
　　外延PPP模式是從廣義的角度進行定義。PPP直譯為“公私合伙制”，是公共部門與私人部門為公共供給而建立的伙伴關系。PPP是近十年的通稱，之前的術(shù)語是Concession、BOT、ROT等^[6]。對此有的學者從資源配置的角度解釋，認為經(jīng)濟學中的資源分配存在一個最佳的配置——帕累托最優(yōu)，該配置僅強調(diào)效率的最大化并未兼顧公平。而PPP模式為公共物品或服務的供給提供一種公平與效率兼顧的模式。通過價格引導資源的流動、優(yōu)化產(chǎn)出，提高社會的福利水平，形成共贏的機制。有的學者從法律關系角度解析，認為是公共部門與私人部門通過協(xié)商并依法擬定合同，共同履行合同的關系，將雙方一切行為約束在合同框架下，把權(quán)利與義務分配公平，保障雙方的權(quán)益，保障公共需求的供給，確保納稅人的利益。有的學者從風險共擔、利益共享的角度解析，認為是將公共供給的潛在風險進行合理分配。有兩種含義：其一，由政府與私人部門各承擔約定的風險，使不確定性降到最低；其二，風險過大，一方難以承擔，如用PPP模式，雙方共擔風險，能保障項目建設的完成。風險共擔時，利益應共享，但利益伴隨著風險，是風險的補償，承擔風險大的一方，應獲得更高的收益，形成共贏的局面。有的學者從內(nèi)部控制與風險管理的角度解析，認為兩者的區(qū)別在于風險的不確定性，包含固有風險和剩余風險，一方面表現(xiàn)為收益不確定性；另一方面表現(xiàn)為成本或代價的不確定性^[7]。內(nèi)部控制是在一定的條件下，通過單位內(nèi)部實行相互制約和調(diào)節(jié)的活動，例如：組織、計劃、程序和方法等，來提高經(jīng)營效率、高效地使用各種資源，達到既定的管理目標^[8]。兩者的聯(lián)系在于：內(nèi)部控制是通過系列的控制措施來降低、規(guī)避、轉(zhuǎn)嫁潛在風險的管理活動。兩者的構(gòu)成要件以及目標要求頗為相似，均注重于公司運營的重要環(huán)節(jié)，如發(fā)展戰(zhàn)略、市場運營、財務監(jiān)管、法律規(guī)范以及經(jīng)營策略和管理等，內(nèi)容上相互交叉、相互融合。有的學者則從滿足公共需要的角度解析，認為公共需求是滿足社會公共利益的需要。不管公共供給形式如何變化，其本質(zhì)都是為了滿足公眾需要。它分為三類：剛性公共需要，基本上或全部由國家解決，如行政、國防、環(huán)境保護；彈性公共需要，如職業(yè)教育、醫(yī)院、交通，此類可用PPP模式進行供給；隨機公共需要，依宏觀經(jīng)濟需要，對某些產(chǎn)業(yè)進行投資。它在某階段是財政投資重點，某階段則完全由市場調(diào)節(jié)。還有的學者則從社會管理的角度解析，認為公共供給使用PPP模式是社會管理機制的進步。綜上所述，本文認為：PPP的內(nèi)涵是在合法前提下，政府與私人部門為滿足社會公共需要，引入市場機制，通過項目內(nèi)部控制對公共產(chǎn)品或服務進行資源配置，以合同的形式按投資比例確認雙方利益與風險的社會管理機制。
 
    ?。ǘ┨骄縋PP模式的“三性”
 
　　應用PPP模式的重要性表現(xiàn)在四個方面，一是優(yōu)化資源配置。價格是資源配置的風向標，PPP模式利用公共物品的價格使資源高效地配置。該模式將公共供給從單一的公共部門轉(zhuǎn)變成政府與私人合作共同供給的模式。公共部門可以有更多的資源投入到其他領域，私人部門可以從競爭激烈的私人供給抽出資源進行公共供給，并獲得相應的收入。二是減輕政府財政支出壓力。公共需求的供給，存在投資大、周期長等問題，如政府的資金短缺，而發(fā)行地方債券，會增加政府的債務風險。PPP模式引入社會資本，新增融資模式，極大地彌補政府資金不足的矛盾，減緩政府財政支出壓力。三是控制項目建設運營的成本。私人部門在經(jīng)濟學中符合經(jīng)濟人假設這一前提，追求利潤最大化是其原動力，因成本的高低直接關系到盈利水平。該模式充分利用這一特性來激勵社會資本通過提高科技水平、降低成本，獲得利潤的增長。四是提高公共產(chǎn)品或服務的質(zhì)量。在PPP模式下，政府的職責發(fā)生轉(zhuǎn)變，以監(jiān)督結(jié)果為主，確保公共物品或服務供給的質(zhì)量，和公共供需的連續(xù)性及價格的合理性，滿足公共需求。
 
　　應用PPP模式的必要性表現(xiàn)在三方面，一是公共需求的必要。隨著社會文明的進步，公眾對公共物品和服務的需求在數(shù)量和質(zhì)量上也在提高。公共需求呈現(xiàn)出多樣化的趨勢，部分需求的特性超過一般公共物品的范疇，因此，從需求方面來看，急需引入私人部門來滿足公共需求的多樣性。二是公共供給的必要。由于公眾需求的增長比政府財政的增長還要快，此趨勢會造成政府的資金缺口，形成供給與需求不匹配。此時，政府需要資金去滿足民眾的需要。因此，公共供給采用PPP模式能合理的緩解此矛盾。三是PPP模式具有自身的優(yōu)勢。既能滿足公眾的需求，也能化解政府資金缺口，且私人部門還能增加利潤，三者形成共贏的局面。
 
　　由圖1可知，橫軸表示公共物品與服務的數(shù)量，縱軸表示公共物品與服務的價格。S表示公共供給，D表示公共需求；I表示政府可供給公共物品與服務的最大值（假設政府的財政收入短期不變）。D與S的交點A表示市場機制下，供求相同時，供求平衡；I與S的交點B、I與D的交點C，表示公共物品與服務的供求差。三角形ABE表示資金的缺口，因此，通過引入社會資本對此缺口進行投資，并產(chǎn)生合理的社會和經(jīng)濟效益。
   
    　PPP模式在國內(nèi)能否成功應用的關鍵是分析國際發(fā)展層面、國內(nèi)發(fā)展層面、私人資本層面應用該模式的可行性。首先是國際發(fā)展層面。該模式在國際上早已有著成熟的運行案例。PPP模式已經(jīng)成為了公共供給的主流，該模式在全球的運用也是必然的趨勢。因此，我國也應適應發(fā)展趨勢。其次是國內(nèi)發(fā)展層面?？v觀國內(nèi)，在尚未正式提出PPP模式的概念前，利用該模式的公共供給已經(jīng)出現(xiàn)，某些項目實施也很成功。在該模式正式提出后，國家相關部委頒布了很多指導性文件，地方政府也上馬了一批使用該模式的項目。并得到了政府的重視和鼓勵。再次是私人資本層面。私人資本早已想進入公共供給，一直沒有相關的政策給予支持。如今，有了政策的支持，私人資本可以“名正言順”的進入公共供給領域。作為該模式的重要投資方和實施方，私人資本不僅增加了收益的渠道，還可以得到長期較為穩(wěn)定的收入。因此，通過三層面的分析，使用該模式進行公共供給是可行的。
 
    　二、PPP模式規(guī)范化運行存在的問題與原因分析
 
    ?。ㄒ唬㏄PP模式存在的問題
 
    　當前PPP模式規(guī)范化運行中存在如下問題：一是風險分擔與利益分配不合理。PPP的風險具有復雜性、階段性等特征，除自然風險外，讓雙方承擔沒有法律規(guī)定的風險，都會使項目失敗。最優(yōu)的風險分擔原則是由對風險預防和控制有經(jīng)驗和能力的一方來承擔^[9]。因此，宏觀風險，如政治、法律等，由公共部門承擔；而具體微觀風險，如建設、技術(shù)、運營等，由私人部門承擔。然而，某些地方政府為吸引社會資本，存在對項目做無原則的保證，導致風險增加。定價機制是利益分配環(huán)節(jié)的核心，合理的定價機制既要對私人部門產(chǎn)生激勵，使其合理降低成本、提高工作效率從而獲得約定的盈利，同時又要限制其獲取暴利。而目前基礎設施中PPP定價機制不規(guī)范，需依法律形式確認并加以完善；二是市場理念不足。PPP模式的本質(zhì)是政府在公共供給領域引入市場機制，讓看不見的手發(fā)揮決定性作用。政府要具備市場理念。政府與私人部門應依法簽訂合同，明確雙方的權(quán)利與義務。全面的履行合同，確保項目的成功。目前雙方在合作中，政府既是合作方，又是裁決方。在有穩(wěn)定盈利的PPP項目中，政府不是依法依合同條款參與管理，而是利用從規(guī)劃、設計、建設再到經(jīng)營、管理等各環(huán)節(jié)的行政權(quán)力對項目運營進行干預，使得私人部門風險增加；三是PPP項目審批程序繁瑣，監(jiān)督機制不健全。目前行政改革雖使審批流程簡化，但PPP項目涉及財政、規(guī)劃、土地等多部門，項目審批的流程仍較繁雜。在提高政府效率并控制風險的前提下，應簡化對其的審批等流程。因PPP項目是同社會公眾密切相關的公共需求，須讓公眾參與項目的監(jiān)督全過程中，政府應公布PPP項目招投標、投資建設等信息的披露機制，以保障公共產(chǎn)品和服務保值保量的供給。與私人部門相比，政府固有行政權(quán)力處于絕對優(yōu)勢地位，如無法律的有效約束，政府監(jiān)管的失控會使私人部門的利益受損。在項目的立項、招標、設計、建設、運營、風險分擔、定價等較易發(fā)生爭議的方面，雖有相關的行政規(guī)范性文件，但其涉及內(nèi)容針對BOT模式多而PPP模式少，且規(guī)范性文件多為部委規(guī)章和地方條例，其權(quán)威性和穩(wěn)定性不足，操作性低，對很多具體問題也沒規(guī)定，更無完善的監(jiān)督機制，限制了該模式在我國的良性快速發(fā)展。
 
    　（二）PPP模式存在問題的原因分析
 
    　對當下PPP模式存在的問題進行分析，其成因包括：一是項目合同不完善。PPP模式中，政府和私人在風險分擔和利益分配方面在項目合同中缺少詳細、系統(tǒng)的規(guī)定。進而，在實際操作中，風險分擔和利益分配方面難免會出現(xiàn)混亂的局面。政府有時為了引資，會許諾承擔較多的風險; 涉及到利益時，雙方在分配上也存在較大的分歧，私人部門的利益得不到保障；二是政府與私人部門的地位不對等。PPP的本質(zhì)就是引入市場機制，通過看不見的手，引導稀缺資源達到最優(yōu)配置。雙方的市場地位平等，才符合市場規(guī)律。但政府在合作中，依靠行政權(quán)力，演變?yōu)楹献麟p方的裁判者。某些項目，由于對市場的誤判，使用率低，無法收回成本，更無收益，直接損害了私人部門的利益；三是政府決策程序不規(guī)范。政府因決策程序不科學等因素（尤其在不發(fā)達的地區(qū)），使PPP項目的決策審批復雜且周期長、成本高。難以根據(jù)客觀環(huán)境的變化對項目做出及時調(diào)整。PPP項目中，政府與私人部門通過簽訂條件優(yōu)惠的合同招商社會資本^[10]。當項目建成，政府往往不能按約履行合同，優(yōu)惠的條件難以兌現(xiàn)，使私人部門的利益受損，難以提高的政府信用；四是缺乏專項法律的約束。私人部門的利益無法得到充分完善的保障。
 
    　三、規(guī)范化運行的實施建議
 
　　前述中，PPP模式在我國無專項法律加以規(guī)制，實踐中要依據(jù)其他相關法律，如《合同法》、《民法通則》、《物權(quán)法》等擬定項目合同，將合作雙方的風險依法最小化，確保政府和私人部門的共同利益。
 
    ?。ㄒ唬╉椖亢贤L險的承擔
 
    　若風險表現(xiàn)為收益或代價的不確定性，則說明風險產(chǎn)生的結(jié)果是損失、獲利或是無損失也無獲利，屬于范圍較廣的風險；當風險和獲利無關時，即沒有獲利的可能性，表明風險為虧損或失去的不確定性，屬于傳統(tǒng)意義上的風險^[11]。PPP合作中，風險貫穿整個項目的過程。其類型分為：宏觀風險、中觀風險、微觀風險。宏觀風險是獨立于項目之外，是環(huán)境風險，又稱系統(tǒng)性風險，屬于不可控風險，超出私人部門的控制范圍。具體包含：政治和政策風險、系統(tǒng)性風險、法律法規(guī)風險、公共風險、不可抗力。依據(jù)風險承擔的主體劃分，分為政府承擔、政府和私人部門共同承擔、私人承擔^[9]。應該或主要由政府承擔的風險：政治和政策風險；應該共同承擔的風險：法律風險中的立法變化、社會風險中的民眾對項目反對程度、不可抗力的自然風險；應該或主要由私人部門承擔的風險：宏觀經(jīng)濟風險、法律風險中的稅務規(guī)則的變更及行業(yè)法規(guī)變革等風險。中觀風險是項目系統(tǒng)界限內(nèi)的風險事件及后果帶來的風險。包括項目需求、選址，項目設計、建設和技術(shù)等。其主要由私人部門承擔。微觀風險指由于政府與私人部門因責任差異而產(chǎn)生矛盾的風險，主要原因是政府負有社會責任，而私人部門負有利益責任。該風險一般由政府和私人部門共同承擔。
 
    　（二）項目合同的付費機制
 
    　付費機制是PPP項目合同的核心條款，它涉及到項目的風險承擔和收益分配。付費機制主要有三類：消費直接付給項目公司，購買公共產(chǎn)品或服務。項目公司依此回收建設和運營成本，并取得合理收益；政府支付給項目公司，購買公共產(chǎn)品或服務（它又分三類：可用性付費，政府依項目公司提供的設施或服務，按合同的標準付費。它與項目的產(chǎn)品質(zhì)量與服務有關；使用量付費，政府按照項目公司提供設施或服務的實際使用量付費；績效付費，政府根據(jù)項目公司提供的公共產(chǎn)品的質(zhì)量或服務的標準付費，常與可用性付費或使用量付費結(jié)合使用）；可行性缺口補助，消費者付費不能讓項目公司獲得收益，甚至無法收回項目的建設和運營成本時，政府可提供一定范圍的補助，彌補資金缺口^[9]。國內(nèi)可行性缺口補助的形式有：稅收優(yōu)惠、土地劃撥、投資入股、優(yōu)惠貸款等。
 
    　使用者付費機制應注意的問題有：唯一性條款，項目公司在項目合同中附加唯一性條款，要求政府在限期內(nèi)不許新建競爭性項目，它的收益與項目的使用量有關，確保項目獲得預期回報；超額利潤的限制，因項目使用量的激增或收費價格的上漲，項目公司獲得超額利潤。政府應在合同中約定投資回報上限，超過上限的部分歸政府所有或按合同約定的條件分配。
 
    　政府付費機制應注意的問題有：確定設施或服務市場可行性，設置最高使用量和最低使用量，設置客觀績效評價標準及監(jiān)控機制，依相關經(jīng)濟系數(shù)或數(shù)據(jù)建立政府付費的調(diào)價機制。
 
　　可行性缺口補助的國際經(jīng)驗包括：公共貸款，法律允許政府在一定范圍內(nèi)給項目公司提供優(yōu)惠貸款；股權(quán)投資，政府以股權(quán)形式給項目公司出資，它可幫助項目公司形成合理的股權(quán)比例和債務比例；補貼，當項目公司的收入低于最低資本回報率時，采取補貼或稅率補貼，補貼方式按項目公司的收入計算補貼；補貼替代，是直接補貼的替代，項目公司可用高盈利項目收入貼補低盈利項目。
 
    ?。ㄈ┱畬椖康谋O(jiān)督權(quán)和介入權(quán)
 
    　建設階段的監(jiān)督權(quán)：在BOT及其衍生模式下，項目建設是該類PPP模式的必要條款。在該期，政府把在預算范圍內(nèi)按時完工的全部責任交給特許經(jīng)營者。因此，政府應按照合同的約定審查和批準項目計劃，監(jiān)督項目進度、施工費用等；并對項目的設計和建設標準進行監(jiān)督，包括設計標準、施工標準、驗收標準、安全標準、環(huán)境保護標準等，預防潛在的糾紛。
 
　    運營階段的監(jiān)督權(quán)：運營標志是政府開始向公眾提供公共產(chǎn)品或服務。因此，項目合同應該確定開始運營的條件標志。財政部《政府和社會資本合作模式操作指南（試行）》中第29條和第35條對此有詳細的規(guī)定^[12]。政府在此階段的監(jiān)督權(quán)包括：現(xiàn)場檢查；定期獲得運營報告、財務報告、維護計劃等；對項目的運營方案提出意見；委托第三方對項目中期評估和后期評價。介入權(quán)是一個極端的措施，正常情況下，政府不得采用^[9]。其特征有：臨時性、緊急性、嚴重性、緊急情況消除后項目合同仍舊生效、公共產(chǎn)品或服務具有需求的連續(xù)性與持續(xù)性。我國對政府的介入權(quán)的規(guī)定有：財政部頒布的《政府和社會資本合作模式操作指南（試行）》第27條、第24條第三款；發(fā)改委頒布的《基礎設施和公共事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》第410條。對政府和債權(quán)人介入都有較詳細的規(guī)定，對項目合同的擬定有規(guī)范性的指導。
 
　　此外，規(guī)范化運行PPP模式還應包括的實施建議：一是要樹立市場理念。政府與私人部門合作時，應轉(zhuǎn)化角色，嚴格按照市場經(jīng)濟去經(jīng)營項目，做到雙方地位平等。在平等互利的基礎上，對市場做出客觀的評價，提高資源利用率，保障項目的盈利；二是要簡化政府決策程序。政府應成立“PPP模式項目部”，建立專家組，對PPP項目系統(tǒng)全面地審批?？梢詷O大地簡化對項目的決策程序，節(jié)約私人部門的時間，縮短項目的周期。同時，政府部門應利用好互聯(lián)網(wǎng)對項目進行監(jiān)測和管理，在節(jié)約成本的同時，也提高政府的效率；三是要完善專項法律法規(guī)。盡快對PPP模式修訂專項的法律，該法律應總結(jié)PPP模式在實施中遇到的具體問題，對該模式的每一個層面的每一個方面做到詳細的規(guī)定。從法律層面防范私人、政府、公眾三者的矛盾。
 
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  Key words: Public－Private－Partnership; legal guard; infrastructure
 
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