國(guó)外促進(jìn)中小城市發(fā)展的政策措施時(shí)間： 2016-07-18信息來(lái)源：潘華　作者：hjr_admin　責(zé)編：

    　摘要：中小城市是許多國(guó)家城鎮(zhèn)體系的主體，也是其吸納城市人口的主體。一些國(guó)家通過(guò)科學(xué)制定和實(shí)施城市發(fā)展規(guī)劃、建立完備的相關(guān)法律法規(guī)、建立健全投融資體制以及經(jīng)濟(jì)調(diào)控和政府引領(lǐng)相結(jié)合等政策和措施，促進(jìn)中小城市的健康發(fā)展。借鑒和吸收國(guó)外相關(guān)經(jīng)驗(yàn)，對(duì)于促進(jìn)我國(guó)中小城市健康發(fā)展和新型城鎮(zhèn)化的順利推進(jìn)，具有重要的意義。
    　關(guān)鍵詞：國(guó)外中小城市發(fā)展  政策措施  啟示

　　城鎮(zhèn)規(guī)模結(jié)構(gòu)不合理是當(dāng)前我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中面臨的突出問(wèn)題，主要表現(xiàn)為：部分特大城市主城區(qū)人口壓力偏大，與綜合承載能力之間的矛盾加??；中小城市產(chǎn)業(yè)集聚和人口不足，潛力沒(méi)有得到充分發(fā)揮。從國(guó)際視角來(lái)看，許多國(guó)家非常重視通過(guò)各種政策和措施促進(jìn)中小城市的健康發(fā)展。借鑒和吸收國(guó)外的相關(guān)經(jīng)驗(yàn)，對(duì)于促進(jìn)我國(guó)中小城市健康發(fā)展和新型城鎮(zhèn)化順利推進(jìn)具有重要的意義。
 
    　一、國(guó)外的做法
 
    　（一）科學(xué)制定和實(shí)施中小城市發(fā)展規(guī)劃
 
    　1. 強(qiáng)化政府部門(mén)的城市規(guī)劃職能，加強(qiáng)規(guī)劃管理?？茖W(xué)制定和實(shí)施城市發(fā)展規(guī)劃是建設(shè)和管理好城市的前提和依據(jù)，許多國(guó)家高度重視強(qiáng)化政府部門(mén)的城市規(guī)劃職能，并加強(qiáng)對(duì)規(guī)劃實(shí)施過(guò)程的管理。美國(guó)聯(lián)邦政府要求城市無(wú)論大小都要有詳細(xì)的發(fā)展規(guī)劃，而且必須通過(guò)專(zhuān)家的論證和市民的審議，一經(jīng)通過(guò)，就具有法律效力，不得隨意更改；如要變動(dòng)，必須經(jīng)市民重新審議通過(guò)。巴西政府也非常重視制定和實(shí)施城市發(fā)展規(guī)劃，1988年出臺(tái)的巴西《憲法》中有一章專(zhuān)門(mén)講述城市規(guī)劃問(wèn)題，明確了城市發(fā)展政策的指導(dǎo)原則以及政府在城市規(guī)劃方面的責(zé)任，并規(guī)定2萬(wàn)人以上的城市必須制定控制性規(guī)劃。
 
    　2. 制定多層次、多類(lèi)型的城市發(fā)展規(guī)劃。這方面日本政府的做法比較典型。二戰(zhàn)后，日本政府制定了多層次、多類(lèi)型的城市發(fā)展規(guī)劃，具體分為全國(guó)規(guī)劃、大城市圈整備規(guī)劃和地方城市開(kāi)發(fā)促進(jìn)規(guī)劃三大類(lèi)，下分14小類(lèi)，共約200余項(xiàng)規(guī)劃。這些規(guī)劃的制定和實(shí)施對(duì)日本中小城市的發(fā)展起到了積極的指導(dǎo)作用。首先，展示了國(guó)家的未來(lái)城市發(fā)展藍(lán)圖，從而引導(dǎo)各中小城市據(jù)此制定城市發(fā)展規(guī)劃。其次，規(guī)劃確定的重點(diǎn)政策向各中小城市提供了政府的“政策預(yù)報(bào)”，便于其主動(dòng)調(diào)整市政建設(shè)的投資方向。最后，規(guī)劃提供了政府對(duì)國(guó)內(nèi)外政治經(jīng)濟(jì)環(huán)境的分析，尤其是城市發(fā)展的形勢(shì)分析，從而引導(dǎo)各中小城市適應(yīng)國(guó)際環(huán)境，與國(guó)際經(jīng)驗(yàn)接軌。
 
    　（二）建立完備的中小城市發(fā)展相關(guān)法律法規(guī)
 
　　1. 制定并及時(shí)修改中小城市發(fā)展相關(guān)法律法規(guī)。這方面西歐國(guó)家的做法比較典型。1968年，英國(guó)對(duì)1947年頒布的都市和地方規(guī)劃法進(jìn)行修改，規(guī)定各郡編制的城市規(guī)劃必須由總體規(guī)劃及具體規(guī)劃兩部分組成，總體規(guī)劃須由環(huán)境部審查批準(zhǔn)，具體規(guī)劃僅須按照已批準(zhǔn)的總體規(guī)劃進(jìn)行編制，規(guī)劃編制過(guò)程中必須公布初步方案的內(nèi)容，并聽(tīng)取公眾意見(jiàn)。1943年，法國(guó)頒布了城市規(guī)劃法，提出市鎮(zhèn)規(guī)劃必須在區(qū)域規(guī)劃的指導(dǎo)下進(jìn)行編制。1958年，法國(guó)制定了都市詳細(xì)規(guī)劃法，對(duì)城市規(guī)劃的編制程序作了具體規(guī)定。1967年又將該法規(guī)分為兩個(gè)部分，即都市準(zhǔn)備基本規(guī)劃（SDAU）和土地占用規(guī)劃（POS）。1960年，德國(guó)議會(huì)正式通過(guò)聯(lián)邦建設(shè)法，為土地利用規(guī)劃和建造規(guī)劃提供了明確的法律框架，并通過(guò)建筑控制、土地獲取、土地市場(chǎng)調(diào)控和強(qiáng)制性征購(gòu)措施來(lái)保障城市規(guī)劃的實(shí)施。1971年，德國(guó)議會(huì)通過(guò)了城鎮(zhèn)建設(shè)促進(jìn)法，旨在推進(jìn)住房建設(shè)和城市更新，強(qiáng)調(diào)全面的社會(huì)調(diào)查和廣泛的公眾參與，以保障廣大市民的利益不受單純經(jīng)濟(jì)利益的侵犯。
 
    　2. 堅(jiān)持相關(guān)法律法規(guī)之間的連續(xù)性、相互配套性和獎(jiǎng)懲結(jié)合性。作為亞洲城市化水平最高的國(guó)家之一，日本非常重視以完備的城市建設(shè)法律法規(guī)作為推進(jìn)各類(lèi)城市健康發(fā)展的基礎(chǔ)。其城市建設(shè)立法有以下幾個(gè)特征：一是重視政策的連續(xù)性和法律的階段性。為了保證城市發(fā)展政策的連續(xù)性，日本政府針對(duì)不同階段的情況分別立法來(lái)加以保障。如，為了加快中小城市的發(fā)展，在頒布新市鎮(zhèn)村建設(shè)促進(jìn)法（1956年）、關(guān)于市合并特例的法律（1962年）的基礎(chǔ)上，1965年頒布了關(guān)于市鎮(zhèn)村合并特例的法律，以后又分別于1975年、1989年和1995年進(jìn)行了3次修改。二是強(qiáng)調(diào)法律法規(guī)之間的相互配套。在頒布城市開(kāi)發(fā)促進(jìn)法之后，緊接著便發(fā)布施行令或者具體的相關(guān)法規(guī)。如，日本政府在1968年頒布城市計(jì)劃法之后，緊接著又頒布了城市再開(kāi)發(fā)法（1969年）、新城市基礎(chǔ)整備法（1972年）、保護(hù)城市綠地法（1973年）等一系列法規(guī)。三是限制性法規(guī)與鼓勵(lì)性法規(guī)相結(jié)合。在城市建設(shè)立法中，日本政府既制定限制性法規(guī)，又制定鼓勵(lì)性法規(guī)。如，在1956年頒布首都圈整備法的基礎(chǔ)上，1957年頒布了關(guān)于限制首都圈原有市區(qū)工業(yè)法，并于1966年頒布了關(guān)于整備首都圈近郊的財(cái)政特別措施的法律。
 
    ?。ㄈ┙⒔∪龠M(jìn)中小城市發(fā)展的投融資體制
 
    　1. 政府直接對(duì)中小城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)進(jìn)行投資。目前，發(fā)達(dá)國(guó)家的中小城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)水平普遍較高，原因在于這些國(guó)家普遍建立了相對(duì)完備的中小城市基礎(chǔ)設(shè)施投融資體制，其中，政府直接投資占非常重要的比重。如，日本政府每年直接投入城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)上的資金數(shù)額非常龐大。根據(jù)2009年日本統(tǒng)計(jì)年鑒的數(shù)據(jù)，僅2008年直接投入城市大型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中的政府資金就達(dá)9.4兆日元。在法國(guó)和德國(guó)，政府是城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目的投資主體，在中小城市基礎(chǔ)設(shè)施的投資中起到了非常大的作用。這兩個(gè)國(guó)家非經(jīng)營(yíng)性的城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目（如城市道路、地鐵等）完全由政府財(cái)政預(yù)算投入；對(duì)于經(jīng)營(yíng)性的或可收費(fèi)的項(xiàng)目（比如供水、供氣、污水處理、垃圾處理等），政府允許企業(yè)進(jìn)入，鼓勵(lì)企業(yè)通過(guò)市場(chǎng)融資，但會(huì)根據(jù)項(xiàng)目的重要程度提供一定比例的注冊(cè)資本金。
 
    　2. 政府引導(dǎo)民間資金以多種形式和渠道進(jìn)入中小城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域。首先，通過(guò)政府直接投資引導(dǎo)民間資本進(jìn)入中小城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域。日本政府主要通過(guò)兩種直接投資方式引導(dǎo)民間資本進(jìn)入中小城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域：一是“筑巢引鳳”，即政府先行投入一定資金，對(duì)中小城市進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，使其更利于今后發(fā)展，然后以此作為優(yōu)勢(shì)來(lái)吸引民間資本共同建設(shè)更加大型的基礎(chǔ)設(shè)施。二是“聯(lián)合投資”，即政府和民間團(tuán)體共同投資參與中小城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。其次，通過(guò)發(fā)行債券募集中小城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金。日本政府通過(guò)發(fā)行地方債券為中小城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)進(jìn)行籌資（分為普通債和公共企業(yè)債兩大類(lèi)）；美國(guó)政府通過(guò)發(fā)行市政債券為中小城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)進(jìn)行融資。最后，通過(guò)特許經(jīng)營(yíng)的方式為中小城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)籌集資金。特許經(jīng)營(yíng)是法國(guó)和德國(guó)城市基礎(chǔ)設(shè)施經(jīng)營(yíng)的共同特點(diǎn)，由政府部門(mén)掌握特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的特許權(quán)。對(duì)于自然壟斷行業(yè)如自來(lái)水供應(yīng)、煤氣供應(yīng)、污水處理等，在政府決定建設(shè)基本項(xiàng)目后，通過(guò)該行業(yè)若干企業(yè)之間的平等競(jìng)爭(zhēng)，政府選擇一家優(yōu)勢(shì)企業(yè)，特許其進(jìn)行該項(xiàng)目的經(jīng)營(yíng)。
 
    ?。ㄋ模┙?jīng)濟(jì)調(diào)控和政府引領(lǐng)相結(jié)合促進(jìn)中小城市的發(fā)展
 
    　1. 通過(guò)城市空間開(kāi)發(fā)管治分類(lèi)促進(jìn)中小城市的發(fā)展。針對(duì)大城市人口和經(jīng)濟(jì)活動(dòng)“過(guò)密”的問(wèn)題，韓國(guó)通過(guò)實(shí)施城市空間開(kāi)發(fā)管治，對(duì)不同類(lèi)型的城市進(jìn)行分類(lèi)指導(dǎo)，從而帶動(dòng)中小城市的發(fā)展。為了解決人口和經(jīng)濟(jì)要素過(guò)度向首都地區(qū)（包括首爾、仁川和京畿首）集中的問(wèn)題，韓國(guó)中央政府于1983年編制了首都地區(qū)管理規(guī)劃（1983—1996），把首都地區(qū)劃分為分散鼓勵(lì)區(qū)、限制再開(kāi)發(fā)區(qū)、發(fā)展保留區(qū)、增長(zhǎng)促進(jìn)區(qū)和自然保護(hù)區(qū)。1996年，韓國(guó)中央政府編制了第二個(gè)首都地區(qū)管理規(guī)劃（1997—2020），將5個(gè)區(qū)合并為擁堵緩解區(qū)、自然保護(hù)區(qū)和增長(zhǎng)管理區(qū)等3個(gè)區(qū)域。為了保障空間管治措施的順利實(shí)施，規(guī)劃提出了兩個(gè)重要的政策工具：征收擁堵費(fèi)和制定發(fā)展最高上限。擁堵費(fèi)是針對(duì)擁堵緩解區(qū)可能導(dǎo)致人口集中的開(kāi)發(fā)活動(dòng)強(qiáng)制性征收的費(fèi)用，發(fā)展最高上限制度被用來(lái)控制產(chǎn)業(yè)活動(dòng)的增長(zhǎng)。通過(guò)這兩項(xiàng)政策措施，韓國(guó)減緩了快速發(fā)展時(shí)期首都地區(qū)人口集聚的態(tài)勢(shì)，使部分人口和經(jīng)濟(jì)活動(dòng)（主要是產(chǎn)業(yè)）向其他地區(qū)分散，從而促進(jìn)了部分中小城市的發(fā)展。
 
    　2. 通過(guò)經(jīng)濟(jì)調(diào)控手段促進(jìn)中小城市的發(fā)展。通過(guò)經(jīng)濟(jì)調(diào)控手段引導(dǎo)人口和經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的分散化發(fā)展，是國(guó)外促進(jìn)中小城市發(fā)展的重要手段。韓國(guó)政府通過(guò)歧視性的稅收政策引導(dǎo)企業(yè)到中小城市發(fā)展。1967年，韓國(guó)制定的地方工業(yè)促進(jìn)法提出，從首爾、釜山和大邱等大城市遷出的企業(yè)公司稅、銷(xiāo)售收入稅等稅收開(kāi)業(yè)3年免征，第四、五年減半征收，財(cái)產(chǎn)稅、注冊(cè)稅、購(gòu)買(mǎi)稅等稅收免征5年，全部固定資產(chǎn)投資稅減稅60%；如果在指定地區(qū)新建的企業(yè)財(cái)產(chǎn)稅免征5年，注冊(cè)稅一次性免征，購(gòu)買(mǎi)稅免征兩年。相反，如果企業(yè)在首爾市新建或擴(kuò)張，將被征以3～5倍的重稅。此外，韓國(guó)政府還根據(jù)城市規(guī)模的大小收取不同的學(xué)費(fèi)，希望通過(guò)這種方式，防止大中學(xué)生過(guò)度向大城市集中。
 
 　   3. 通過(guò)政府引領(lǐng)促進(jìn)中小城市的發(fā)展。許多國(guó)家充分發(fā)揮政府的引領(lǐng)作用，通過(guò)制定引導(dǎo)人口和經(jīng)濟(jì)活動(dòng)分散化的政策、措施和規(guī)劃，促進(jìn)中小城市的發(fā)展。為了促進(jìn)分散化發(fā)展，韓國(guó)政府自20世紀(jì)60年代陸續(xù)在全國(guó)建立了出口加工區(qū)、大型工業(yè)基地、自由貿(mào)易區(qū)等多種類(lèi)型的工業(yè)園區(qū)，通過(guò)制定和出臺(tái)一系列的政策、措施和規(guī)劃，促進(jìn)人口和經(jīng)濟(jì)活動(dòng)從大城市向中小城市分流。1972年，政府編制完成第一次國(guó)土綜合開(kāi)發(fā)規(guī)劃（1972—1981），提出了在全國(guó)建設(shè)包括東南沿海、仁川—平澤發(fā)展軸、資源型城市地區(qū)等在內(nèi)的六大產(chǎn)業(yè)集中區(qū)，進(jìn)一步加速了工業(yè)園區(qū)在全國(guó)的發(fā)展。1977 年，為了規(guī)范工業(yè)園區(qū)的發(fā)展，制定了工業(yè)區(qū)位法，將全國(guó)劃分為產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移區(qū)、限制重建區(qū)和引力區(qū)等3個(gè)區(qū)域，引導(dǎo)工業(yè)園區(qū)的布局和發(fā)展。1982年，韓國(guó)政府編制了第二次國(guó)土綜合開(kāi)發(fā)規(guī)劃（1982—1991），提出了國(guó)土多中心開(kāi)發(fā)構(gòu)想。1992年，出臺(tái)第三次國(guó)土綜合開(kāi)發(fā)規(guī)劃（1992—201），提出重點(diǎn)發(fā)展西海岸3個(gè)產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域區(qū)。此外，為促進(jìn)人口和經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的分散化，在首爾和釜山之后陸續(xù)設(shè)立了大邱、仁川、光州、大田、蔚山等5個(gè)廣域市，充分下放權(quán)利，支持這些地方中小城市的發(fā)展。
 
    　二、對(duì)我國(guó)的啟示
 
    ?。ㄒ唬┛茖W(xué)制定中小城市發(fā)展規(guī)劃，加強(qiáng)對(duì)規(guī)劃實(shí)施過(guò)程的管理
 
    　首先，中央政府應(yīng)明確制定和實(shí)施中小城市發(fā)展規(guī)劃的基本原則，堅(jiān)持一般性與特殊性相結(jié)合，通過(guò)制定和實(shí)施多層次、多類(lèi)型的城市發(fā)展規(guī)劃，引導(dǎo)中小城市的差異化發(fā)展。其次，強(qiáng)化各級(jí)地方政府在制定和實(shí)施中小城市發(fā)展規(guī)劃中的管理職能，明確各相關(guān)部門(mén)的職責(zé)，確保規(guī)劃制定過(guò)程的科學(xué)性和規(guī)劃實(shí)施過(guò)程的一貫性。最后，中小城市發(fā)展規(guī)劃的通過(guò)和修改必須經(jīng)同級(jí)人大審議，地方政府不得擅自對(duì)規(guī)劃內(nèi)容進(jìn)行修改，同時(shí)自覺(jué)接受監(jiān)督。
 
    ?。ǘ┎粩嗤晟浦行〕鞘邪l(fā)展相關(guān)法律法規(guī)
 
    　首先，堅(jiān)持政策的連續(xù)性和法律的階段性原則，根據(jù)中小城市所處的發(fā)展階段制定相關(guān)法律法規(guī)，并根據(jù)具體情況的變化對(duì)其進(jìn)行及時(shí)的修改。其次，根據(jù)相互配套原則，確保不同法律法規(guī)之間的相互配套，使中小城市發(fā)展相關(guān)法律法規(guī)成為有機(jī)結(jié)合的整體。最后，堅(jiān)持獎(jiǎng)懲結(jié)合的原則，既制定鼓勵(lì)性法律法規(guī)，也制定限制性法律法規(guī)，形成促進(jìn)我國(guó)中小城市健康發(fā)展的激勵(lì)約束機(jī)制。
 
    ?。ㄈ┙⒑徒∪龠M(jìn)中小城市發(fā)展的投融資體制，形成多元化的投融資格局
 
    　首先，科學(xué)定位政府的職能，健全中小城市建設(shè)投融資方面的法律法規(guī)。在發(fā)揮政府在中小城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中的主導(dǎo)地位的同時(shí)，通過(guò)加強(qiáng)法制建設(shè)，建立和完善基礎(chǔ)設(shè)施投融資宏觀調(diào)控體系，改革組織形式和經(jīng)營(yíng)方式，為民間資本的進(jìn)入創(chuàng)造公平的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境。其次，發(fā)揮市場(chǎng)激勵(lì)和風(fēng)險(xiǎn)約束作用，堅(jiān)持“誰(shuí)投資、誰(shuí)受益、誰(shuí)擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)”的原則，支持、鼓勵(lì)和引導(dǎo)非政府部門(mén)、私人企業(yè)、社會(huì)資金參與中小城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。最后，積極拓寬融資渠道，創(chuàng)新融資方式。借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家在中小城市建設(shè)中發(fā)行地方債券、允許特許經(jīng)營(yíng)等融資方式，發(fā)揮資本市場(chǎng)在中小城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目融資中的作用。積極探索BOT、TOT、ABS、PPP等新型城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投融資模式在我國(guó)中小城市的應(yīng)用。
 
    　（四）堅(jiān)持經(jīng)濟(jì)調(diào)控和政府引領(lǐng)的有機(jī)結(jié)合，以各類(lèi)城市的協(xié)調(diào)發(fā)展為基礎(chǔ)促進(jìn)中小城市的發(fā)展
 
　　目前，各類(lèi)城市發(fā)展不協(xié)調(diào)是我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中面臨的突出問(wèn)題，部分原因在于：大城市在投入方面得到政府太多的傾斜，以致于不惜巨資搞各種形象工程；相反，許多中小城市則難以獲得上一級(jí)政府的投資，維持現(xiàn)狀都非常困難，更不用說(shuō)發(fā)展。中小城市的發(fā)展已經(jīng)成為我國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展的薄弱環(huán)節(jié)。
 
    　為此，應(yīng)根據(jù)新型城鎮(zhèn)化的要求，堅(jiān)持經(jīng)濟(jì)調(diào)控和政府引領(lǐng)的有機(jī)結(jié)合，以各類(lèi)城市的協(xié)調(diào)發(fā)展為基礎(chǔ)促進(jìn)中小城市的發(fā)展。一是通過(guò)運(yùn)用城市空間開(kāi)發(fā)管治手段，在特大城市、大城市的周邊加快發(fā)展配套的衛(wèi)星城，以分流大城市的人口，帶動(dòng)周邊地區(qū)中小城市的發(fā)展。二是通過(guò)經(jīng)濟(jì)調(diào)控手段，引導(dǎo)部分產(chǎn)業(yè)向中小城市集聚，完善中小城市各項(xiàng)功能，提升對(duì)流動(dòng)人口尤其是農(nóng)村人口的吸引力。三是發(fā)揮政府的引領(lǐng)作用，促進(jìn)人口和經(jīng)濟(jì)活動(dòng)（尤其是產(chǎn)業(yè)）從部分大城市向廣大中小城市分散化發(fā)展。四是加快推進(jìn)中小城市戶(hù)籍制度改革，切實(shí)放寬流動(dòng)人口在中小城市的落戶(hù)條件，實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化，為促進(jìn)中小城市的發(fā)展創(chuàng)造良好的社會(huì)環(huán)境。□
 
    　參考文獻(xiàn)：
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　    （作者單位：宏觀經(jīng)濟(jì)研究院社會(huì)所）