全方位拓展城市發(fā)展新空間——以福建省為例時間： 2016-07-20信息來源：葉劍平 高峰　作者：hjr_admin　責(zé)編：

    　DOI:10.13816/j.cnki.cn11-1351/f.2016.01.009
 
    　隨著經(jīng)濟(jì)社會進(jìn)一步發(fā)展，我國已經(jīng)進(jìn)入新型城鎮(zhèn)化、工業(yè)化關(guān)鍵時期，許多城市和地區(qū)出現(xiàn)了新增建設(shè)用地緊張、后備土地資源不足的局面。如何在新型城鎮(zhèn)化時期，探索出適合當(dāng)?shù)靥厣某鞘薪ㄔO(shè)用地空間拓展路徑，是國土管理部門現(xiàn)階段亟須解決的問題。通過近幾年的探索與實踐，福建省總結(jié)出了一條符合自身實際的“挖潛+上山+下海”的城市建設(shè)用地空間拓展路徑，以破解當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會發(fā)展面臨的土地資源瓶頸。
 
    　拓展用地空間的三條途徑
 
    　福建省自然地理典型特點是“依山傍水”，東面瀕臨臺灣，具有明顯的對臺優(yōu)勢以及連接大陸各城市群的天然區(qū)位優(yōu)勢。同時，轄區(qū)內(nèi)山地丘陵面積占土地總面積高達(dá)90%。山地丘陵所占比例過大，且人多地少，耕地后備資源相比其他地區(qū)嚴(yán)重不足。因此，福建將城鄉(xiāng)建設(shè)用地的發(fā)展目標(biāo)定位為借助“對外開放、對內(nèi)聯(lián)接、山海協(xié)作”三條戰(zhàn)略通道，全方位、多層次、寬領(lǐng)域提升城鄉(xiāng)土地利用水平。
 
    　結(jié)合海峽西岸經(jīng)濟(jì)區(qū)這一特殊的自然資源稟賦條件和土地利用特點，按照拓展發(fā)展空間、優(yōu)化土地資源配置總體要求，福建省形成了以“一條主線、兩個目標(biāo)、三條途徑”為主導(dǎo)的建設(shè)用地空間拓展總體思路，其中“一條主線”即以破解實施海西戰(zhàn)略規(guī)劃建設(shè)用地供需矛盾為主線；“兩個目標(biāo)”即為海西戰(zhàn)略實施提供技術(shù)支撐，為我國其他國家級區(qū)域戰(zhàn)略土地空間拓展探索經(jīng)驗；“三條途徑”即挖潛（中小城市和村鎮(zhèn)土地集約利用）、“上山”（低丘緩坡地合理開發(fā)）、“下海”（濱海地帶和海島適當(dāng)利用）。
 
    　“挖潛”——存量空間的集約利用。統(tǒng)計資料顯示，近年來福建省可供開發(fā)利用的低效用地約9500公頃，其中，待改造低效閑置城鎮(zhèn)用地約4400公頃，舊廠房低效用地約2000公頃，舊村莊低效閑置用地約3100公頃，可見福建省低效用地再開發(fā)潛力巨大。早在2013年，莆田和泉州兩市便被列為全國城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)試點城市。2014年，福建省政府發(fā)布了《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)國土資源節(jié)約集約利用的意見》，強(qiáng)調(diào)要強(qiáng)化開發(fā)區(qū)用地內(nèi)涵挖潛，鼓勵企業(yè)盤活存量建設(shè)用地。例如：近兩年，泉州市充分利用“三舊改造”政策，通過構(gòu)建立體廠房等方式，提高工業(yè)企業(yè)容積率，也提高了工業(yè)園區(qū)土地綜合利用效率，全市共盤活土地700多畝、廠房近50萬平方米。由此可以看出，內(nèi)部整合挖潛已成為福建省拓展建設(shè)用地空間的一條重要途徑。
 
    　“上山”——低丘緩坡地合理開發(fā)。福建省位于我國東南沿海，地形以山地丘陵為主，山地、丘陵占全省土地面積達(dá)90%以上，低丘緩坡土地資源豐富。根據(jù)資料顯示，福建省境內(nèi)低丘緩坡地有4000萬畝，可以開發(fā)利用的有2550萬畝。2012年，《福建省低丘緩坡土地開發(fā)利用試點方案》正式獲國土資源部批復(fù)，確定三明市、龍巖市和南平市三市為低丘緩坡開發(fā)利用試點市，截至2015年，三市可開發(fā)利用非農(nóng)建設(shè)用地總規(guī)模為15.2萬畝。方案要求，通過試點探索合理開發(fā)利用低丘緩坡土地資源，力求實現(xiàn)“保障發(fā)展用地、嚴(yán)格保護(hù)耕地、節(jié)約集約用地、改善生態(tài)環(huán)境、創(chuàng)新用地政策”五位一體綜合目標(biāo)。
 
    　“下海”——濱海地帶適當(dāng)開發(fā)利用。福建省境內(nèi)海域面積約13.6萬平方公里，海岸線長度達(dá)到3751.5公里，沿海灘涂面積大約20萬公頃，其中60%的灘涂適宜發(fā)展水產(chǎn)養(yǎng)殖產(chǎn)業(yè)，部分灘涂適于圍填造地，為其他行業(yè)發(fā)展提供寶貴建設(shè)用地空間。2010年，晉江市政府工作報告提出，要強(qiáng)化用地保障，將填海造地作為一項長遠(yuǎn)戰(zhàn)略性措施，并確定晉江市圍頭灣填海造地工程項目，預(yù)計用海面積約40平方公里；福建莆田市計劃通過填海造地建水上“媽祖城”，總規(guī)劃面積15平方公里，其中圍填海提供用地面積4.87平方公里；2014年，福建省計劃在沙埕港南岸通過圍海造地形成1500畝的土地，用于港口、工業(yè)等建設(shè)；2015年初，廈門市市政開發(fā)總公司和東山經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)建設(shè)發(fā)展總公司分別獲得約48公頃和47公頃的海域使用權(quán)用于項目建設(shè)。福建省得天獨厚的濱海地帶資源為福建省建設(shè)用地空間拓展提供了另外一條重要途徑。
 
    　建設(shè)用地空間拓展的對策建議
 
    　內(nèi)部挖潛須實事求是、因地制宜。第一，根據(jù)各地實際需求及現(xiàn)實情況，合理選擇內(nèi)部整合挖潛模式。目前，內(nèi)部整合挖潛的主要模式有城鎮(zhèn)低效用地二次開發(fā)、閑置建設(shè)用地處理、工礦廢棄地開發(fā)、農(nóng)村土地整治、城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤等。各地探索實踐形成的建設(shè)用地內(nèi)部整合挖潛模式有多種，在不同的社會經(jīng)濟(jì)條件背景下，存量建設(shè)用地形態(tài)與主體也存在很大差異。當(dāng)?shù)卣畱?yīng)根據(jù)各地實際需求及現(xiàn)實情況，考慮當(dāng)?shù)氐奶厥獗尘凹敖?jīng)濟(jì)社會發(fā)展?fàn)顩r，選擇適合當(dāng)?shù)匕l(fā)展的存量建設(shè)用地整合挖潛模式，做到因地制宜。
 
　　第二，理清政府與市場關(guān)系，積極引入市場主體參與低效用地再開發(fā)。涉及公共利益時，采取“政府主導(dǎo)、市場為輔”的模式進(jìn)行存量城鎮(zhèn)低效建設(shè)用地改造；涉及非公共利益時，采取“市場為主、政府為輔”的模式，積極引入社會主體，鼓勵市場力量參與城鎮(zhèn)低效建設(shè)用地二次開發(fā)。若二次開發(fā)涉及農(nóng)村集體，則應(yīng)賦予農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織更多權(quán)利，鼓勵使用權(quán)人自行參與改造。政府在開發(fā)過程中應(yīng)更多扮演監(jiān)督者的角色，在運用市場力量進(jìn)行存量低效建設(shè)用地二次開發(fā)時，做好政策制定、規(guī)劃編制、過程監(jiān)督、協(xié)調(diào)爭議等基礎(chǔ)服務(wù)性工作。
 
    　第三，建立多元利益分配機(jī)制，確實維護(hù)農(nóng)民權(quán)益。存量建設(shè)用地產(chǎn)權(quán)關(guān)系復(fù)雜，涉及的相關(guān)利益主體更加多元。實踐中，應(yīng)本著合作共贏的原則，充分考慮和協(xié)調(diào)各方利益主體的合理訴求，構(gòu)建土地使用權(quán)人、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、開發(fā)商、政府之間的多方利益分配機(jī)制，實現(xiàn)再開發(fā)過程中土地增值收益的共享，充分調(diào)動各方參與的積極性。在改造過程中，既要保證農(nóng)民群眾的利益不受損，又要充分保障農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織的權(quán)益。
 
    　低丘緩坡地須開發(fā)與保護(hù)并存。一是出臺鼓勵政策，營造良好的低丘緩坡開發(fā)利用環(huán)境。為了鼓勵項目主體積極開發(fā)利用低丘緩坡土地資源，需要政府出臺一系列相關(guān)的鼓勵和優(yōu)惠政策，以調(diào)動社會參與的積極性。福建省采取“以獎代補(bǔ)”方式鼓勵地方政府開發(fā)利用低丘緩坡土地資源，以確保糧食安全、保障建設(shè)用地需求、促進(jìn)土地集約利用。此外，地方政府處理低丘緩坡開發(fā)利用相關(guān)審批事項時，還須在項目申請、征地報批等環(huán)節(jié)做好服務(wù)工作。
 
    　二是建立部門協(xié)調(diào)機(jī)制，同時強(qiáng)化低丘緩坡開發(fā)利用監(jiān)督管理機(jī)制。低丘緩坡開發(fā)利用是一項復(fù)雜的系統(tǒng)性工程，涉及多個管理部門。在現(xiàn)行管理體制下，尚缺乏統(tǒng)一機(jī)構(gòu)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)管理低丘緩坡開發(fā)利用相關(guān)事宜，因此，各部門之間應(yīng)建立良好的協(xié)調(diào)溝通機(jī)制，探索建立聯(lián)席會議制度，強(qiáng)化相關(guān)部門的溝通與協(xié)作。同時，在低丘緩坡開發(fā)利用過程中，還要重視對低丘緩坡開發(fā)利用情況的監(jiān)督管理，在方案報批時嚴(yán)格把關(guān)，在方案實施過程中積極監(jiān)督，在方案落實后嚴(yán)格驗收，形成多層屏障，層層把關(guān)，切實保障低丘緩坡開發(fā)利用相關(guān)政策能夠有效落實，確保低丘緩坡地合理開發(fā)利用。
 
    　三是科學(xué)編制低丘緩坡開發(fā)利用相關(guān)方案，用規(guī)劃保障低丘緩坡地合理開發(fā)利用。有關(guān)部門應(yīng)組織開展區(qū)域內(nèi)低丘緩坡情況調(diào)查，查清低丘緩坡地的數(shù)量、質(zhì)量及分布等基本情況，根據(jù)區(qū)域自然地理條件、社會經(jīng)濟(jì)狀況、生態(tài)環(huán)境狀況及地質(zhì)災(zāi)害情況等，科學(xué)編制低丘緩坡綜合開發(fā)利用方案，確保區(qū)域內(nèi)低丘緩坡土地資源能夠合理利用、有序開發(fā)。
 
    　四是堅持開發(fā)與保護(hù)相結(jié)合原則，注重可持續(xù)發(fā)展。在低丘緩坡開發(fā)利用過程中，各部門應(yīng)配套編制水土保持、環(huán)境保護(hù)、土地復(fù)墾方案等，堅持開發(fā)與保護(hù)并重的原則，科學(xué)合理開發(fā)利用，防止造成水土流失及生態(tài)破壞。在開發(fā)利用方式選擇上，應(yīng)因地制宜，宜農(nóng)則農(nóng)，宜林則林，宜建則建，根據(jù)低丘緩坡的自然生態(tài)狀況綜合確定，注重經(jīng)濟(jì)社會生態(tài)協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展，切不可以犧牲生態(tài)環(huán)境為代價進(jìn)行開發(fā)建設(shè)。
 
    　五是探索多元融資模式，建立合理利益協(xié)調(diào)分配機(jī)制。引入市場機(jī)制，按照“誰受益、誰投資”的原則，鼓勵多元化市場主體綜合開發(fā)利用低丘緩坡土地資源，充分調(diào)動社會各界的積極性。
 
    　濱海地帶開發(fā)須科學(xué)規(guī)劃、防止污染。首先，合理規(guī)劃，有序開發(fā)。應(yīng)科學(xué)合理編制城鎮(zhèn)規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、海洋功能規(guī)劃、圍填海計劃、海岸帶保護(hù)與利用規(guī)劃等，通過規(guī)劃，科學(xué)確定濱海地帶建設(shè)用地空間布局和開發(fā)時序。規(guī)劃制定后，必須嚴(yán)格落實，對規(guī)劃實施過程進(jìn)行監(jiān)督，及時發(fā)現(xiàn)及制止各種超前、低效、無序開發(fā)建設(shè)情況的出現(xiàn)。
 
    　其次，強(qiáng)化布局，重視生態(tài)。濱海地帶建設(shè)用地拓展過程中，應(yīng)充分利用濱海地帶天然的地理優(yōu)勢，建設(shè)生態(tài)型濱海城鎮(zhèn)，注重濱海旅游資源的保護(hù)與開發(fā)。同時，應(yīng)盡量避開軍事用海區(qū)、自然保護(hù)區(qū)、生態(tài)脆弱區(qū)及重要海洋生物的產(chǎn)卵區(qū)棲息地等海域，最大程度地保護(hù)海洋生態(tài)環(huán)境。
 
    　再次，控制工業(yè)，防止污染。濱海地帶因其具有生態(tài)脆弱性，必須嚴(yán)格控制工業(yè)的發(fā)展，禁止各類高污染高排放的企業(yè)入駐，優(yōu)先選擇低污染低排放的企業(yè)，減少工業(yè)建設(shè)用地對海洋生態(tài)的影響和破壞。同時，根據(jù)濱海地帶的特點，大力發(fā)展海水養(yǎng)殖、鹽業(yè)、港口、船舶制造、生態(tài)旅游等綠色環(huán)保產(chǎn)業(yè)，建設(shè)高效、可持續(xù)的濱海地帶生態(tài)經(jīng)濟(jì)模式。
 
    　最后，因地制宜，優(yōu)化配置。濱海地帶處于陸海交界處，其特殊的地理位置決定了濱海地帶一方面能夠為社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供后備土地資源，另一方面作為陸地與海洋的橋梁，需要科學(xué)合理的開發(fā)模式，以避免對海洋生態(tài)的破壞。濱海地帶建設(shè)用地空間拓展時還應(yīng)因地制宜，優(yōu)化配置，緊湊布局，集約利用，探索立體化利用，同時兼顧經(jīng)濟(jì)、社會和生態(tài)效益，打造緊湊集約型濱海新區(qū)。
 
    ?。ㄗ髡吖┞毢途妥x于中國人民大學(xué)公共管理學(xué)院土地資源管理系）