適時適度引導農(nóng)村住房集聚建設時間： 2014-04-22信息來源：■住房和城鄉(xiāng)建設部政策研究中心課題組　作者：admin　責編：

 

     編者按：城市化是中國過去１０年和未來３０年經(jīng)濟增長最重要的推動力。與此相聯(lián)系，住房建設和房地產(chǎn)市場發(fā)展、城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展、公用事業(yè)改革以及城市管理等領域日益成為社會利益矛盾的焦點。對此，住房和城鄉(xiāng)建設部政策研究中心課題組就上述問題的理論與實踐以及政策取向進行了深入研究，寫成專題報告。本報從今天起，特辟專欄，以“月度報告”形式將其研究成果擇要發(fā)表，以提供一個政策研究與社會訴求相互交流的平臺，為有關(guān)決策部門提供更為全面的參考信息。

   農(nóng)村住房集聚建設是通過規(guī)劃對農(nóng)民住房布局進行空間上的重新調(diào)整。由于農(nóng)民進城買房同時又在其宅基地建房，形成“兩頭占地”，加之村民不斷向村外占地建房，建新不拆舊，農(nóng)村宅基地閑置浪費問題突出。農(nóng)村住房集聚建設有利于土地資源節(jié)約集約利用，有利于城鎮(zhèn)化進程的推進，有利于提高農(nóng)民住房條件，有利于改善村容村貌，有利于農(nóng)村基礎設施配套建設。農(nóng)房集聚建設是必要的，但并非所有的地方都可以實施，這需要具備一定條件。推進農(nóng)房集聚，應因地制宜、區(qū)分情況、適時適度。

  一、農(nóng)村住房集聚建設的主要類型

   （一）向城市集聚

   這種類型多發(fā)生在已經(jīng)失去耕地或僅有少量耕地的城郊型農(nóng)村。主要是因城市擴張、工業(yè)園區(qū)和開發(fā)區(qū)占地搬遷而建設的農(nóng)民集中安置小區(qū)，建筑形式以多層、小高層為主。如：２００４年，上海市按照“工業(yè)向園區(qū)集中，農(nóng)業(yè)向規(guī)模集中，農(nóng)民居住向城鎮(zhèn)集中”的思路啟動郊區(qū)宅基地置換試點工作。集聚房采用高層、多層公寓。

   （二）向小城鎮(zhèn)集聚

   在經(jīng)濟發(fā)展、區(qū)位、交通等條件較好的小城鎮(zhèn)，規(guī)劃建設農(nóng)民集中居住小區(qū)，吸引周邊村莊農(nóng)民集聚居住。以達到農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移、集約節(jié)約利用土地的目的。建筑形式以聯(lián)排住宅、多層公寓為主。如浙江省嘉善縣姚莊鎮(zhèn)，被嘉興市確定為“兩分兩換”試點鎮(zhèn)，近幾年內(nèi)，全鎮(zhèn)４８０５農(nóng)戶將置換到１．２平方公里的鎮(zhèn)里的農(nóng)村新社區(qū)居住。

   （三）向中心村集聚

   選擇規(guī)模較大、區(qū)位較好、基礎設施相對齊全的村莊為中心村， 通過整治、擴建等措施著力提高中心村的基礎設施及公共服務能力，以此吸引周邊村莊農(nóng)民建房居住。中心村以村統(tǒng)建或村民自建獨立式或聯(lián)排式住宅為主。如浙江省平湖市，針對農(nóng)民建房過于分散、土地資源浪費嚴重的情況，編制了中心集聚點規(guī)劃，農(nóng)村居民建房必須在批準建設的農(nóng)村新社區(qū)內(nèi)選址建造。

   （四）本村原址上住房集聚建設

   針對村內(nèi)違法占地建房多、居住分散、宅基地占地面積過大的情況，本村內(nèi)部進行宅基地整理，主要是建設獨立式集聚房，安置置換宅基地的村民以及符合建房條件未享受過宅基地權(quán)利的村民，使村民居住趨于集中，完善配套設施，改善村民居住環(huán)境。

  二、農(nóng)村住房集聚建設中存在的問題

   （一）存在為追求城市建設用地指標而盲目大拆大建的現(xiàn)象

   在國家實行嚴格的耕地保護政策、城鎮(zhèn)建設用地日益緊張的情況下，一些地方為獲得建設用地指標用于城市建設，而不顧當?shù)剞r(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展水平、不考慮農(nóng)業(yè)生產(chǎn)狀況、不管農(nóng)民生活實際和住房實際狀況，盲目大拆大建，推進農(nóng)房集聚。這種做法，有損農(nóng)民利益。

   （二）無視農(nóng)民意愿，損害農(nóng)民宅基地的財產(chǎn)權(quán)益

   宅基地是農(nóng)村實物化分房的一種形式，農(nóng)民由于普遍無穩(wěn)定的經(jīng)濟來源，無償分得宅基地并以合適的成本建造房屋，保證了他們有家可歸。農(nóng)村宅基地問題涉及全國廣大農(nóng)民的切身利益，關(guān)系到社會的穩(wěn)定和農(nóng)村的繁榮發(fā)展。然而，在推進農(nóng)房集聚的過程中，一些地方僅僅通過支付房屋拆遷補償?shù)姆绞骄蜔o償收回農(nóng)民的宅基地，造成對農(nóng)民土地財產(chǎn)權(quán)的嚴重侵害。

   （三）建房缺乏特色，極大地破壞了鄉(xiāng)村的獨有風貌

   一些地方在進行農(nóng)房集中建設時，對當?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展條件以及農(nóng)民的意愿和選擇缺乏統(tǒng)籌考慮，搬用城市規(guī)劃的方法和程序搞農(nóng)村建設規(guī)劃，搬用城市居民小區(qū)的圖紙搞農(nóng)村民宅建設，盲目仿造城市建設廣場、草坪、運動場，把建設農(nóng)民公寓樓作為農(nóng)房集聚建設的主要形式，破壞了鄉(xiāng)村獨有的風貌，喪失了傳統(tǒng)農(nóng)村的特色，嚴重脫離農(nóng)村實際。

   （四）集聚建房對庭院經(jīng)濟造成破壞

   農(nóng)村宅基地兼具生產(chǎn)、生活雙重屬性。目前，在我國絕大部分農(nóng)村地區(qū)，農(nóng)業(yè)還是農(nóng)民主要的生產(chǎn)活動，庭院經(jīng)濟和家庭養(yǎng)畜還是重要的收入來源，在許多地方，農(nóng)家樂、家庭作坊生產(chǎn)更是農(nóng)民重要的生活支撐。而農(nóng)民集中居住后，房前屋后都是道路，有些地方還搞成花草綠化，農(nóng)民用來種蔬菜、種果樹、養(yǎng)豬、養(yǎng)牛、曬谷子、搞農(nóng)家樂、家庭作坊生產(chǎn)的地方?jīng)]有了。農(nóng)民庭院經(jīng)濟不存在，收入也會相應減少，這對農(nóng)民實際上是一種損失。

   （五）勞動半徑的增大影響農(nóng)業(yè)生產(chǎn)

   我國農(nóng)民長期以來都是“小集中大分散”的居住格局，是為適應農(nóng)村的小生產(chǎn)方式而存在的。居住集聚，勢必會影響到農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。雖然現(xiàn)在許多農(nóng)村土地耕作的機械化程度已比過去大大提高，但主要集中在耕種和收獲等環(huán)節(jié)，平時經(jīng)常性的農(nóng)活，仍需要得到就近、及時安排。

   三、農(nóng)村住房集聚建設的實施條件分析

   （一）達到一定的經(jīng)濟發(fā)展水平

   實施農(nóng)房集聚建設的地區(qū)，需要經(jīng)濟總量和財政能力達到一定水平，農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移達到一定程度，農(nóng)民生產(chǎn)生活方式發(fā)生深刻變化，城鄉(xiāng)差距明顯縮小。以浙江省平湖市為例，２００８年實現(xiàn)生產(chǎn)總值２７６．３億元，人均生產(chǎn)總值８３５３美元，財政總收入３９．３億元。城鎮(zhèn)居民人均可支配收入２３２００元，農(nóng)民人均純收入１１５００元。城鎮(zhèn)化水平達到５７％。農(nóng)民生產(chǎn)、就業(yè)方式已經(jīng)發(fā)生深刻的變化，基本上８０％以上的農(nóng)民不再主要從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，８０％以上的收入不再直接來自農(nóng)業(yè)。

   （二）農(nóng)業(yè)生產(chǎn)規(guī)模經(jīng)營

   宅基地置換，農(nóng)民相對集中居住，會加大務農(nóng)成本，因而必須以土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)為前提，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)向規(guī)模經(jīng)營發(fā)展。當前，許多地區(qū)已在積極探索轉(zhuǎn)包、互換、出租、轉(zhuǎn)讓、入股等農(nóng)村土地使用權(quán)市場化實現(xiàn)形式；加快培育專業(yè)大戶和農(nóng)場企業(yè)；鼓勵農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體通過土地流轉(zhuǎn)、創(chuàng)辦農(nóng)業(yè)園區(qū)或生產(chǎn)基地，提高土地集約化水平。各項措施的實施，為農(nóng)房集聚建設創(chuàng)造了有利條件。

   （三）土地集約節(jié)約的潛力大

   人地關(guān)系緊張、行政村內(nèi)的自然村落很多且分布較廣、農(nóng)民住宅占地面積和庭院面積大、通過宅基地整理復墾耕地的潛力較大的地區(qū)，集聚建房才有推動力。如浙江省余姚市，建成面積１２５萬平方米的集中居住小區(qū)３５個，整理置換農(nóng)村宅基地４８５０畝，節(jié)約用地近４０００畝。

   （四）農(nóng)民集聚意愿強烈

   農(nóng)戶舊房翻新和基礎設施配套的要求強烈，群眾新建住宅向中心點集聚的意見比較統(tǒng)一，是農(nóng)房集聚建設的基礎。只有調(diào)動農(nóng)民積極性，才能保證農(nóng)房集聚建設的順利實施。

  四、農(nóng)村住房集聚建設的相關(guān)建議

   （一）因地制宜、區(qū)分情況，在條件成熟地區(qū)進行農(nóng)房集聚建設

   農(nóng)房集聚建設是一個自然的過程，不能違背經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)律。集聚建設是與當?shù)氐慕?jīng)濟社會發(fā)展水平、城鎮(zhèn)化程度、土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展水平密切相關(guān)的。只有城鎮(zhèn)化達到一定水平，農(nóng)民從農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中脫離出來，才會使集聚成為可能。從區(qū)位條件來說，東部農(nóng)村集聚步伐要快于中部和西部，城鎮(zhèn)邊緣區(qū)的農(nóng)村集聚條件要優(yōu)于遠離城鎮(zhèn)的農(nóng)村，平原地區(qū)的農(nóng)村集聚條件要優(yōu)于山區(qū)農(nóng)村。

   （二）注重節(jié)約，防止不顧經(jīng)濟條件的大拆大建

   改革開放以來，隨著農(nóng)民收入的提高，農(nóng)村住房也經(jīng)歷了幾輪翻建，農(nóng)村住房條件得到極大改善。在新農(nóng)村建設推進中，通過村莊整治等活動，各級政府對農(nóng)村也投入了大量的人力、財力和物力，村莊的面貌發(fā)生了明顯變化。當前，棄舊建新的集聚建設，對于房屋更新周期已到需要建新房的農(nóng)戶來說，搬遷成本比較小。而對于近年內(nèi)剛建新房的農(nóng)戶來說，進入新的集聚點，意味著要付出較大的搬遷成本。更何況，新建居住點，基礎設施和公共服務的配套建設，更需要大量資金。盲目的大拆大建，會造成嚴重浪費。因此，集聚建設要充分考慮經(jīng)濟成本。

   （三）規(guī)劃先行，科學選擇農(nóng)房集聚點，突出農(nóng)村建房特色

   一要科學確定農(nóng)房集聚建設點。集聚建設點應選擇產(chǎn)業(yè)基礎好、區(qū)位條件優(yōu)、基礎設施水平高、規(guī)模適中的地區(qū)；二要注重保留農(nóng)房傳統(tǒng)特色。農(nóng)房建設不能千村一面，應該體現(xiàn)多樣性，體現(xiàn)當?shù)刈匀惶厣c人文風情，尤其是要保護好村鎮(zhèn)的自然、歷史、文化等特色資源，傳承和延續(xù)歷史文脈；三要做好基礎設施和公共服務配套設施規(guī)劃建設。把增強農(nóng)村社區(qū)的服務功能作為農(nóng)房集聚建設的根本目的。

   （四）切實維護農(nóng)民在集聚建房過程中的各項權(quán)益

   首先要充分尊重農(nóng)民意愿，保障農(nóng)民的知情權(quán)和參與權(quán)。在居民點選址、基礎設施建設、拆遷補償、戶型設計、房屋建設、景觀美化等方面，要充分了解農(nóng)民意愿，只能通過政策引導而不能強制實施。其次要保護農(nóng)民宅基地的財產(chǎn)權(quán)益，土地增值收益應歸農(nóng)村集體和農(nóng)民個人。在拆遷補償上，要合理評估農(nóng)民的宅基地及房屋價值，對宅基地面積縮小的給予合理補償；在城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)集聚建設的，要盡量將居住小區(qū)所占土地轉(zhuǎn)為國有，住房核發(fā)房屋產(chǎn)權(quán)證，保證住房能上市流通，使房屋所有人擁有完整的財產(chǎn)權(quán)益；對于節(jié)約出來的用于復墾的土地，應公平地分給本村農(nóng)民承包經(jīng)營，并給予復墾獎勵；通過建設用地增減掛鉤進行土地指標交易用于城市建設的，其指標交易收益和土地出讓收益應返還村集體，用于村集體發(fā)展以及村基礎設施和公共配套設施建設。

  （本報告執(zhí)筆人：梁爽）

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