區(qū)域經濟
關于沿海丘陵地區(qū)“多規(guī)合一”的思考與建議時間： 2016-09-02信息來源：姜歡歡 張春花 周峰 作者：hjr_admin 責編：
自黨的十八大和十八屆三中全會以來，黨中央、國務院對嚴格土地管理提出了新的更高的要求，多次提出要積極推進市縣規(guī)劃體制改革、探索“多規(guī)合一”。2014年，國家發(fā)展改革委、國土資源部、環(huán)境保護部、住房城鄉(xiāng)建設部等部委聯(lián)合發(fā)文《關于開展市縣“多規(guī)合一”試點工作的通知》，部署“多規(guī)合一”試點。國土資源部印發(fā)《國土資源部辦公廳關于印發(fā)<土地利用總體規(guī)劃調整完善工作方案>的通知》，要求將土地利用總體規(guī)劃調整完善作為當前重點工作，并探索“多規(guī)合一”。筆者結合自己多年從事沿海丘陵地區(qū)的土地資源利用規(guī)劃等工作經驗，就目前“多規(guī)合一”所面臨的問題進行探討，為土地利用總體規(guī)劃調整完善工作提供參考。
一、沿海丘陵地區(qū)“多規(guī)并行”存在的問題
根據調查研究，目前沿海丘陵地區(qū)“多規(guī)并行”現象相當普遍，主要表現為經濟社會發(fā)展規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、城市總體規(guī)劃、城鎮(zhèn)體系規(guī)劃、生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃、海洋功能區(qū)劃等相關規(guī)劃互相之間缺乏有效銜接，導致用地規(guī)模不一致、空間布局沖突等問題，嚴重影響規(guī)劃的執(zhí)行，使規(guī)劃的操作者、使用者、決策者無所適從，究其原因，主要存在于以下4個方面：一是主管部門不同；二是規(guī)劃內容的側重點不同；三是規(guī)劃范圍與期限不同；四是技術標準不同。
二、“多規(guī)合一”應遵循的基本原則
在土地利用總體規(guī)劃調整完善中應遵循“因地制宜、生態(tài)優(yōu)先，全域統(tǒng)籌、協(xié)調規(guī)劃，節(jié)約集約、持續(xù)發(fā)展”等基本原則。
1. 因地制宜、生態(tài)優(yōu)先
沿海丘陵地區(qū)具有重要的水源涵養(yǎng)和生態(tài)調節(jié)功能，土地利用總體規(guī)劃的規(guī)模和布局的調整都需要從地區(qū)實際出發(fā)，保障生態(tài)安全、環(huán)境安全、資源安全，根據區(qū)域自然地理情況、經濟社會現狀和未來發(fā)展方向而確定，在資源生態(tài)環(huán)境可承載的范圍內，科學研判區(qū)域未來發(fā)展情況，合理調整目標規(guī)模和空間。
2. 全域統(tǒng)籌、協(xié)調規(guī)劃
空間結構和布局是規(guī)劃調整的核心，也是“多規(guī)合一”的重點和難點。要統(tǒng)籌考慮城鄉(xiāng)和區(qū)域的資源、生態(tài)、環(huán)境和經濟社會發(fā)展需求，加快用地規(guī)模結構的優(yōu)化，統(tǒng)籌協(xié)調空間布局。對于沿海丘陵地區(qū)而言，首先，要解決沿海岸線的“陸海統(tǒng)籌”問題，協(xié)調好沿海的土地利用總體規(guī)劃、海洋功能區(qū)劃之間的關系，安排好沿海岸線的工業(yè)岸線區(qū)域、生態(tài)岸線區(qū)域、生活岸線區(qū)域、養(yǎng)殖岸線區(qū)域等用地布局；其次，解決丘陵地區(qū)的“建與保”的問題，丘陵地區(qū)往往肩負著生態(tài)平衡的重要任務，要安排好丘陵地區(qū)的建設占用和生態(tài)保護之間的關系。
3. 節(jié)約集約、持續(xù)發(fā)展
“多規(guī)合一”，首先要落實節(jié)約集約用地的要求，嚴格依據國家發(fā)布的禁止性、限制性項目用地目錄，促進節(jié)約集約用地和產業(yè)機構調整，嚴格執(zhí)行工業(yè)項目用地標準，合理引導項目布局，控制建設用地規(guī)模、新增建設占農用地、耕地規(guī)模，盤活存量用地，合理利用低效建設用地、廢棄采礦用地；其次，保障用地的可持續(xù)發(fā)展是“多規(guī)合一”應遵循的基本原則，嚴格控制開發(fā)強度，盤活存量建設用地，安排高標準基本農田建設項目、土地綜合治理項目等，提升可持續(xù)發(fā)展的水平。
三、多規(guī)合一的技術方法
1. 合理定位各類規(guī)劃的角色
各類規(guī)劃之間存在著互為依據、互相制約的銜接關系，根據各類規(guī)劃的自身特點來確定在多規(guī)合一中擔當的角色。第一，以經濟社會發(fā)展規(guī)劃指導區(qū)域發(fā)展格局。經濟社會發(fā)展規(guī)劃是以地區(qū)的現實情況、區(qū)位、優(yōu)勢和潛力為基礎，以國家發(fā)展戰(zhàn)略為背景，確定城市的發(fā)展方向和戰(zhàn)略，具有上層指導意義。第二，土地利用總體規(guī)劃控制規(guī)模。土地利用總體規(guī)劃明確約束建設用地規(guī)模，控制各類用地的比例、耕地與基本農田保護，可以有效防止城市無序擴張。第三，城市總體規(guī)劃和小城鎮(zhèn)規(guī)劃確定用地布局。城市總體規(guī)劃、城鎮(zhèn)體系規(guī)劃對于城市空間的布局是綜合了各方面要素的基礎上全盤考慮的結果，擅長于各類用地的空間布局安排。第四，生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃和海洋功能區(qū)劃為參考。生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃、海洋功能區(qū)劃等則更加注重環(huán)境保護等細節(jié)的用地布局，對于涉及生態(tài)保護區(qū)域的空間布局應重點參考生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃和海洋功能區(qū)劃。
2. 做好基礎性評估
做好區(qū)域內基于本底的資源環(huán)境承載能力評價、現行土地利用總體規(guī)劃的實施評估、耕地與基本農田增減潛力分析評估、區(qū)域未來3—5年建設用地需求評估等，為規(guī)劃調整完善提供資源環(huán)境的本底理論數據支撐，是做好“多規(guī)合一”的前提條件。選擇水資源、生態(tài)安全、環(huán)境容量、土地資源、地質環(huán)境、經濟條件、人口變化等多個要素，依據評價結果， 綜合評價區(qū)域情況。
3. “多規(guī)合一”基礎銜接
第一，銜接規(guī)劃目標，以土地利用總體規(guī)劃的目標年2020年為標準，明確其他規(guī)劃的近期、遠期規(guī)劃布局，統(tǒng)一其他各類規(guī)劃，滿足到2020年的各類規(guī)劃在用地指標和空間布局的銜接。第二，統(tǒng)一數據基礎，包括把國土部門的土地利用變更調查數據和影像資料作為“多規(guī)合一”基礎空間數據；人口、產業(yè)等經濟社會現狀數據統(tǒng)一，分析各類規(guī)劃的經濟社會數據來源及預測方法，并統(tǒng)一一套科學可行的數據和方法；銜接各類規(guī)劃空間數據坐標和精度。第三，對接分類體系，以現行土地利用規(guī)劃的分類體系和管制分區(qū)為基礎，與各類規(guī)劃的分類、分區(qū)進行對接。
4. 判斷“多規(guī)沖突”圖斑
“多規(guī)合一”解決的核心任務是經濟社會發(fā)展規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、城市規(guī)劃三者之間的矛盾、沖突、不相銜接的地方。通過GIS等手段，將各類規(guī)劃的布局進行空間疊加分析，找到規(guī)劃間的沖突，提取沖突圖斑，并依據“多規(guī)合一”的銜接原則和各類規(guī)劃的效力，逐個判斷沖突圖斑，最終落實沖突圖斑用途。
5. 科學劃定“三線”
“多規(guī)合一”應明確劃定生態(tài)保護紅線、永久基本農田保護紅線、城市開發(fā)邊界，根據“三線”安排用地空間布局。第一，優(yōu)先劃定生態(tài)保護紅線，根據生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃，把具有重要生態(tài)功能、環(huán)境功能和重大資源、遺產價值的空間保護起來；第二，劃定永久基本農田保護紅線，落實好支撐國家糧食安全的耕地保護任務，并將集中連片、質量等級高、土壤環(huán)境安全的優(yōu)質耕地劃入基本農田，實行永久保護；第三，劃定城市開發(fā)邊界，根據區(qū)域資源生態(tài)環(huán)境承載力、城鎮(zhèn)化進程、土地利用主導功能發(fā)展方向，避讓生態(tài)保護紅線和永久基本農田紅線，以現行土地利用總體規(guī)劃的允許建設區(qū)和有條件建設區(qū)為基礎，劃定城市開發(fā)邊界。
6. 合理引導建設項目布局
以民生項目優(yōu)先為原則，以城市功能區(qū)完整性、合理性為導向，依據項目的建設性質、輕重緩急的情況進行排序，保障重要基礎設施、公共服務設施和中低收入居民住房建設以及生態(tài)環(huán)境保護項目順利落地，統(tǒng)籌區(qū)域用地布局、合理引導布局、保障重點項目用地需求。
一、沿海丘陵地區(qū)“多規(guī)并行”存在的問題
根據調查研究，目前沿海丘陵地區(qū)“多規(guī)并行”現象相當普遍，主要表現為經濟社會發(fā)展規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、城市總體規(guī)劃、城鎮(zhèn)體系規(guī)劃、生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃、海洋功能區(qū)劃等相關規(guī)劃互相之間缺乏有效銜接，導致用地規(guī)模不一致、空間布局沖突等問題，嚴重影響規(guī)劃的執(zhí)行，使規(guī)劃的操作者、使用者、決策者無所適從，究其原因，主要存在于以下4個方面：一是主管部門不同；二是規(guī)劃內容的側重點不同；三是規(guī)劃范圍與期限不同；四是技術標準不同。
二、“多規(guī)合一”應遵循的基本原則
在土地利用總體規(guī)劃調整完善中應遵循“因地制宜、生態(tài)優(yōu)先，全域統(tǒng)籌、協(xié)調規(guī)劃，節(jié)約集約、持續(xù)發(fā)展”等基本原則。
1. 因地制宜、生態(tài)優(yōu)先
沿海丘陵地區(qū)具有重要的水源涵養(yǎng)和生態(tài)調節(jié)功能，土地利用總體規(guī)劃的規(guī)模和布局的調整都需要從地區(qū)實際出發(fā)，保障生態(tài)安全、環(huán)境安全、資源安全，根據區(qū)域自然地理情況、經濟社會現狀和未來發(fā)展方向而確定，在資源生態(tài)環(huán)境可承載的范圍內，科學研判區(qū)域未來發(fā)展情況，合理調整目標規(guī)模和空間。
2. 全域統(tǒng)籌、協(xié)調規(guī)劃
空間結構和布局是規(guī)劃調整的核心，也是“多規(guī)合一”的重點和難點。要統(tǒng)籌考慮城鄉(xiāng)和區(qū)域的資源、生態(tài)、環(huán)境和經濟社會發(fā)展需求，加快用地規(guī)模結構的優(yōu)化，統(tǒng)籌協(xié)調空間布局。對于沿海丘陵地區(qū)而言，首先，要解決沿海岸線的“陸海統(tǒng)籌”問題，協(xié)調好沿海的土地利用總體規(guī)劃、海洋功能區(qū)劃之間的關系，安排好沿海岸線的工業(yè)岸線區(qū)域、生態(tài)岸線區(qū)域、生活岸線區(qū)域、養(yǎng)殖岸線區(qū)域等用地布局；其次，解決丘陵地區(qū)的“建與保”的問題，丘陵地區(qū)往往肩負著生態(tài)平衡的重要任務，要安排好丘陵地區(qū)的建設占用和生態(tài)保護之間的關系。
3. 節(jié)約集約、持續(xù)發(fā)展
“多規(guī)合一”，首先要落實節(jié)約集約用地的要求，嚴格依據國家發(fā)布的禁止性、限制性項目用地目錄，促進節(jié)約集約用地和產業(yè)機構調整，嚴格執(zhí)行工業(yè)項目用地標準，合理引導項目布局，控制建設用地規(guī)模、新增建設占農用地、耕地規(guī)模，盤活存量用地，合理利用低效建設用地、廢棄采礦用地；其次，保障用地的可持續(xù)發(fā)展是“多規(guī)合一”應遵循的基本原則，嚴格控制開發(fā)強度，盤活存量建設用地，安排高標準基本農田建設項目、土地綜合治理項目等，提升可持續(xù)發(fā)展的水平。
三、多規(guī)合一的技術方法
1. 合理定位各類規(guī)劃的角色
各類規(guī)劃之間存在著互為依據、互相制約的銜接關系，根據各類規(guī)劃的自身特點來確定在多規(guī)合一中擔當的角色。第一，以經濟社會發(fā)展規(guī)劃指導區(qū)域發(fā)展格局。經濟社會發(fā)展規(guī)劃是以地區(qū)的現實情況、區(qū)位、優(yōu)勢和潛力為基礎，以國家發(fā)展戰(zhàn)略為背景，確定城市的發(fā)展方向和戰(zhàn)略，具有上層指導意義。第二，土地利用總體規(guī)劃控制規(guī)模。土地利用總體規(guī)劃明確約束建設用地規(guī)模，控制各類用地的比例、耕地與基本農田保護，可以有效防止城市無序擴張。第三，城市總體規(guī)劃和小城鎮(zhèn)規(guī)劃確定用地布局。城市總體規(guī)劃、城鎮(zhèn)體系規(guī)劃對于城市空間的布局是綜合了各方面要素的基礎上全盤考慮的結果，擅長于各類用地的空間布局安排。第四，生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃和海洋功能區(qū)劃為參考。生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃、海洋功能區(qū)劃等則更加注重環(huán)境保護等細節(jié)的用地布局，對于涉及生態(tài)保護區(qū)域的空間布局應重點參考生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃和海洋功能區(qū)劃。
2. 做好基礎性評估
做好區(qū)域內基于本底的資源環(huán)境承載能力評價、現行土地利用總體規(guī)劃的實施評估、耕地與基本農田增減潛力分析評估、區(qū)域未來3—5年建設用地需求評估等，為規(guī)劃調整完善提供資源環(huán)境的本底理論數據支撐，是做好“多規(guī)合一”的前提條件。選擇水資源、生態(tài)安全、環(huán)境容量、土地資源、地質環(huán)境、經濟條件、人口變化等多個要素，依據評價結果， 綜合評價區(qū)域情況。
3. “多規(guī)合一”基礎銜接
第一，銜接規(guī)劃目標，以土地利用總體規(guī)劃的目標年2020年為標準，明確其他規(guī)劃的近期、遠期規(guī)劃布局，統(tǒng)一其他各類規(guī)劃，滿足到2020年的各類規(guī)劃在用地指標和空間布局的銜接。第二，統(tǒng)一數據基礎，包括把國土部門的土地利用變更調查數據和影像資料作為“多規(guī)合一”基礎空間數據；人口、產業(yè)等經濟社會現狀數據統(tǒng)一，分析各類規(guī)劃的經濟社會數據來源及預測方法，并統(tǒng)一一套科學可行的數據和方法；銜接各類規(guī)劃空間數據坐標和精度。第三，對接分類體系，以現行土地利用規(guī)劃的分類體系和管制分區(qū)為基礎，與各類規(guī)劃的分類、分區(qū)進行對接。
4. 判斷“多規(guī)沖突”圖斑
“多規(guī)合一”解決的核心任務是經濟社會發(fā)展規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、城市規(guī)劃三者之間的矛盾、沖突、不相銜接的地方。通過GIS等手段，將各類規(guī)劃的布局進行空間疊加分析，找到規(guī)劃間的沖突，提取沖突圖斑，并依據“多規(guī)合一”的銜接原則和各類規(guī)劃的效力，逐個判斷沖突圖斑，最終落實沖突圖斑用途。
5. 科學劃定“三線”
“多規(guī)合一”應明確劃定生態(tài)保護紅線、永久基本農田保護紅線、城市開發(fā)邊界，根據“三線”安排用地空間布局。第一，優(yōu)先劃定生態(tài)保護紅線，根據生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃，把具有重要生態(tài)功能、環(huán)境功能和重大資源、遺產價值的空間保護起來；第二，劃定永久基本農田保護紅線，落實好支撐國家糧食安全的耕地保護任務，并將集中連片、質量等級高、土壤環(huán)境安全的優(yōu)質耕地劃入基本農田，實行永久保護；第三，劃定城市開發(fā)邊界，根據區(qū)域資源生態(tài)環(huán)境承載力、城鎮(zhèn)化進程、土地利用主導功能發(fā)展方向，避讓生態(tài)保護紅線和永久基本農田紅線，以現行土地利用總體規(guī)劃的允許建設區(qū)和有條件建設區(qū)為基礎，劃定城市開發(fā)邊界。
6. 合理引導建設項目布局
以民生項目優(yōu)先為原則，以城市功能區(qū)完整性、合理性為導向，依據項目的建設性質、輕重緩急的情況進行排序，保障重要基礎設施、公共服務設施和中低收入居民住房建設以及生態(tài)環(huán)境保護項目順利落地，統(tǒng)籌區(qū)域用地布局、合理引導布局、保障重點項目用地需求。