區(qū)域經(jīng)濟
“十三五”時期我國區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展思路研究時間： 2016-04-09信息來源：李華 王青云 作者：hjr_admin 責編：
摘要：現(xiàn)階段，我國區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展還面臨著諸多矛盾和問題，區(qū)域差距依然較大，區(qū)域政策在制定和實施過程還存在一定缺陷，區(qū)域治理的法律體系還有待完善。“十三五”時期，有必要根據(jù)新形勢、新要求重新審視我國區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略，構(gòu)建“兩區(qū)、三帶、若干點”的區(qū)域發(fā)展總體格局，并以此為基礎(chǔ)進一步完善我國區(qū)域政策體系，健全我國區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的法律基礎(chǔ)和管理框架。
關(guān)鍵詞：“十三五”區(qū)域協(xié)調(diào)“兩區(qū)三帶”從“八五”時期開始，我國實施了區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略并取得顯著成效，與此同時也出現(xiàn)了一些矛盾和問題。
一、我國區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展面臨的主要問題
1.區(qū)域發(fā)展差距依然較大。改革開放以來，我國經(jīng)濟快速增長，地區(qū)發(fā)展差距問題也日顯突出。從人均GDP來看，2014年東部地區(qū)的人均GDP為1.096萬美元，中部、西部和東北地區(qū)的人均GDP分別為6241美元、6118美元、8524美元，分別相當于東部地區(qū)的57%、56%和78%。部分省份的發(fā)展差距尤為明顯，以上海市和貴州省為例，2014年上海市的人均GDP為1.58萬美元，而貴州省的人均GDP僅為4296.5美元，前者是后者的3.7倍。
基本公共服務是衡量區(qū)域發(fā)展差距的重要標志，但是目前在我國各地情況不盡相同。據(jù)測算，省域間的基礎(chǔ)設施、科學技術(shù)、公共安全的基尼系數(shù)依然較大，地區(qū)差距明顯，社會保障的空間非均衡性也在逐年提高。西部等欠發(fā)達地區(qū)受制于地方財力，居住、教育、醫(yī)療、社保、交通、市政等方面的投入遠低于全國平均水平，與東部等地區(qū)存在較大差距。2013年，上海市在公共安全、教育、社會保障、醫(yī)療衛(wèi)生的人均財政投入為6254元，而貴州省僅為3093元①，不足上海市的50%。與經(jīng)濟發(fā)展注重效率不同，基本公共服務應當更多注重公平。然而，目前我國地區(qū)間的公共服務水平存在較大差距，有悖于社會主義的本質(zhì)屬性，有違于“兩個大局”的初衷，不利于維護社會的公平和穩(wěn)定。
2.區(qū)域政策中對中央與地方職能界定考慮欠充分。據(jù)不完全統(tǒng)計，自2000年實施西部大開發(fā)戰(zhàn)略以來，國家層面出臺的區(qū)域戰(zhàn)略、規(guī)劃和政策達到98項②，尤其是2009年以來，每年的區(qū)域規(guī)劃呈現(xiàn)遍地開花的局面。這些區(qū)域規(guī)劃對各地區(qū)確立發(fā)展定位、明確發(fā)展任務、發(fā)揮比較優(yōu)勢提供了清晰的指導，但過于密集的政策文件也在一定程度上模糊了中央與地方職能的界限。在上述98項政策規(guī)劃中，針對省內(nèi)地區(qū)的規(guī)劃占到50%以上，一定程度上使中央政府花去較多精力代替了地方政府的職責。
產(chǎn)生上述現(xiàn)象的主要原因是：區(qū)域政策的制定過程缺乏科學性和規(guī)范性，缺乏判斷政策必要性的客觀標準。國家戰(zhàn)略的光環(huán)吸引一些地方為爭取自身利益盡力包裝宣傳本地區(qū)，加大對中央有關(guān)部門的游說力度，在一定程度上造成了中央政府關(guān)注的地區(qū)和領(lǐng)域過多、過細，分散了中央治理區(qū)域問題的注意力。
3.區(qū)域政策的權(quán)威性不夠，過分依賴行政手段。在區(qū)域政策的制定和實施過程中，由于缺乏統(tǒng)一、權(quán)威的區(qū)域協(xié)調(diào)機制，區(qū)域政策的權(quán)威性受到影響；同時，在政策實施過程中，由于經(jīng)濟手段、法律手段作用有限，不得不經(jīng)常采用到具有行政色彩的對口支援等手段。目前，區(qū)域管理的職能較為分散，尚未在中央層面形成統(tǒng)一的區(qū)域協(xié)調(diào)機制。從而降低了政策的權(quán)威性，影響到政策的實施效果。由于沒有全國統(tǒng)一的協(xié)調(diào)機制，政策的執(zhí)行力度難以保證。對口支援是區(qū)域發(fā)展中重要的行政調(diào)控手段，對加快民族地區(qū)、欠發(fā)達地區(qū)的發(fā)展和災后重建發(fā)揮了較大作用。然而，目前對口支援中的部分舉措沒有專項法律、法規(guī)對其進行約束，難以保證其規(guī)范運作，需要出臺諸如《對口支援管理條例》的法律文件；由于缺少支援的目標和標準，有時會出現(xiàn)建設標準過高的情況，從而對其他地區(qū)造成不公平。
4.區(qū)域治理的法律體系有待完善。區(qū)域治理行為大多由政府實施，涉及面廣，影響長遠，與其他政府行為一樣，區(qū)域治理也應當受到規(guī)范和約束。然而，我國目前尚未頒布區(qū)域治理方面的法律法規(guī)，已經(jīng)出臺的大量區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略、規(guī)劃和政策，大部分由國務院批復實施，有些直接由部委批復或制定，缺乏必要的法律依據(jù)。這就無法回答何種區(qū)域問題的治理應該上升到國家層面、政策在區(qū)域問題解決到何種程度時應當退出、區(qū)域治理中政府行為的邊界在哪里等問題。根據(jù)中央關(guān)于我國經(jīng)濟社會發(fā)展和推進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的新思路和新要求，立足于解決區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展中存在的主要問題，“十三五”時期，應創(chuàng)新區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展體系，重構(gòu)區(qū)域格局，并優(yōu)化區(qū)域政策，完善區(qū)域管理制度。
二、“十三五”時期重構(gòu)我國區(qū)域發(fā)展格局的必要性
1.“兩區(qū)、三帶、若干點”的內(nèi)涵。“十三五”時期，我國應當構(gòu)建“兩區(qū)、三帶、若干點”的區(qū)域格局，建立面、線、點的空間格局體系，以此作為推動區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的空間架構(gòu)（見圖1）。
“兩區(qū)”。將全國劃分為“西部政策扶持區(qū)”和“東中部地區(qū)”。“西部政策扶持區(qū)”包括西部12個省區(qū)市；其余的19個省區(qū)市組成“東中部地區(qū)”。至于全國集中連片特困地區(qū)中的武陵山區(qū)、大興安嶺南麓山區(qū)、燕山—太行山區(qū)、呂梁山區(qū)、大別山區(qū)、羅霄山區(qū)雖然位于中東部地區(qū)，由于與西部地區(qū)存在發(fā)展上的共性問題，也應享受西部政策扶持區(qū)的優(yōu)惠政策。
“三帶”。依托交通干線和大江大河，構(gòu)建承東啟西的三條經(jīng)濟帶，自北至南分別為陸橋經(jīng)濟帶、長江經(jīng)濟帶和珠江—西江經(jīng)濟帶，旨在加強全國東西方向的經(jīng)濟聯(lián)系，推動東中西的要素流動，縮小東西部地區(qū)的發(fā)展差距。
“若干點”。指在全國范圍內(nèi)對經(jīng)濟發(fā)展有顯著示范帶動和支撐保障作用的城市或區(qū)域，主要包括：一是創(chuàng)新試驗型，主要指國家批復成立的綜合配套改革示范區(qū)等；二是經(jīng)濟增長型，包括經(jīng)濟綜合發(fā)展條件較好的中心城市及其周邊地區(qū)；三是轉(zhuǎn)型發(fā)展型，主要是指資源型枯竭型城市等，需要通過產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型延續(xù)地區(qū)活力；四是開放帶動型，主要指沿邊開放城市；五是專項功能型，包括糧食主產(chǎn)區(qū)和生態(tài)功能區(qū)，對全國的經(jīng)濟社會發(fā)展提供糧食和生態(tài)保障。
2.將“四大板塊”調(diào)整為“兩大區(qū)域”。我國在“十一五”時期提出了區(qū)域發(fā)展總體格局，對明確各地區(qū)發(fā)展定位、方向和重點具有積極的指導意義，但經(jīng)過10年時間的發(fā)展，有必要重新認識區(qū)域發(fā)展總體格局。
東北地區(qū)的主要任務是振興老工業(yè)基地。自2003年國家出臺東北振興戰(zhàn)略以來，東北地區(qū)的發(fā)展取得了良好的效果。2004年2014年，東北三省的地區(qū)生產(chǎn)總值年均增長13%，高于全國2個百分點；固定資產(chǎn)投資總額年均增長27.4%，高于全國1.9個百分點。同時也應認識到，老工業(yè)基地是由產(chǎn)業(yè)發(fā)展階段所形成的，并非局限在東北地區(qū)。在全國120座老工業(yè)城市中，東北地區(qū)③僅包含28座；資源枯竭型城市同樣屬于老工業(yè)基地的范疇，在全國69座資源枯竭型城市中，只有29座在東北地區(qū)。老工業(yè)基地問題在全國具有一定的代表性，應將其視作一個專項問題，而不是區(qū)域問題。事實上，振興老工業(yè)基地的工作已面向全國，在全國范圍內(nèi)出臺具體的指導措施，有利于通盤考慮。
中部地區(qū)是我國主要的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)地區(qū)，除山西以外的5個省份均為全國糧食主產(chǎn)區(qū)，中部的主要特點是農(nóng)業(yè)比重大、農(nóng)村人口多。2014年中部六省的第一產(chǎn)業(yè)增加值占全國總量的26.3%，農(nóng)村人口占全國總量的29.4%④。因此，中部地區(qū)發(fā)展的重點應是解決“三農(nóng)”問題。然而，“三農(nóng)”問題也是一項全 國性問題，很難僅靠中部地區(qū)，也很難在短期內(nèi)妥善解決。鑒于“三農(nóng)”問題的重要性和全局性，有必要將其作為一個專項問題置于國家層面上進行制度設計和政策安排。
與東北和中部地區(qū)的情況不同，西部地區(qū)是完全意義上的欠發(fā)達地區(qū)。該區(qū)域自然條件惡劣、生態(tài)環(huán)境脆弱、自然災害多發(fā)，部分地區(qū)既不適宜人類居住，又不利于開展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。 西部地區(qū)的非耕地資源占土地總面積的90%以上，沙漠 面積和沙漠化土地面積達到140萬平方公里，相當于內(nèi)蒙古自治區(qū) 和陜西省的面積之和，14個集中連片特困地區(qū)中的8個位于西部地區(qū)，592個國家級貧困縣中的63%在西部地區(qū)。西部地區(qū)的發(fā)展面臨先天性不足，很難依靠自身力量解決，需要中央政府和其他地區(qū)的大力扶持。從國際經(jīng)驗看，此類地區(qū)的開發(fā)需要較長的周期，如意大利扶持南部地區(qū)、美國開發(fā)田納西河流域、日本扶持北海道地區(qū)的過程，都持續(xù)了50年左右。西部地區(qū)的開發(fā)是我國區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的重點和難點，需要在基本公共服務均等化、資源環(huán)境保護、基礎(chǔ)設施建設、完善產(chǎn)業(yè)體系等方面給予較大力度和較長周期的投入，應與其他地區(qū)進行區(qū)別對待，故將西部等落后地區(qū)單獨劃分，予以長期重點扶持。
3.構(gòu)建連接東中西的“三大經(jīng)濟帶”。我國南北方之間經(jīng)濟聯(lián)系較為緊密，通過諸多交通干線，生產(chǎn)要素能夠?qū)崿F(xiàn)自由流動，雙方主要存在結(jié)構(gòu)性差異。而東、中、西則表現(xiàn)出較大的發(fā)展差距，先天的自然條件使得西部與東部沿海的互動交流較少，要素流動以資源和勞動力的單向東流為主，而產(chǎn)業(yè)、技術(shù)、資金、人才的雙向流動較為滯后，制約著西部地區(qū)的發(fā)展。因此，未來需要加強西部與東部地區(qū)的經(jīng)濟聯(lián)系，促進生產(chǎn)要素的雙向流動，在為西部地區(qū)帶來更多的投資和技術(shù)，滿足西部的發(fā)展需要的同時，也能夠順應“一帶一路”戰(zhàn)略背景下東部向西進行產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的意愿，可以起到推動西部地區(qū)發(fā)展、縮小東中西發(fā)展差距的作用。
從我國現(xiàn)有的空間格局來看，連接東、中、西的通道以交通線為主，陸路交通線主要包括隴海—蘭新鐵路、連霍高速、鄭西高鐵、滬漢蓉高鐵、滬蓉高速、貴廣高鐵、南廣高鐵等；水路交通線主要包括長江水道、珠江—西江水道、黃河水道等。這些交通線路串聯(lián)起了東中西部重要的經(jīng)濟地區(qū)，是促進要素流動、加強經(jīng)濟聯(lián)系的重要走廊，空間上可以分別納入到陸橋經(jīng)濟帶、長江經(jīng)濟帶、珠江—西江經(jīng)濟帶。
陸橋經(jīng)濟帶覆蓋了7省區(qū)，全長約4300公里，是我國連接東部沿海和西北內(nèi)陸的重要通道；長江經(jīng)濟帶沿線地區(qū)的人口和生產(chǎn)總值均超過全國的40%；珠江—西江經(jīng)濟帶是連接我國華南和西南地區(qū)的重要通道，能夠加強珠三角和桂、滇、黔地區(qū)的經(jīng)濟聯(lián)系。這3條通道從北、中、南三線將西部內(nèi)陸與東部沿海連接，能夠輻射到西部大部分地區(qū)，銜接長三角、珠三角等經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)以及湖北、河南等中部交通樞紐，能夠使東、中、西的聯(lián)系更加緊密，使東部地區(qū)的優(yōu)勢傳導機制更加順暢。
4.強化“若干點”的支撐作用。
“兩區(qū)”和“三帶”的空間格局強調(diào)的是面、線的布局和走向，還需要有“若干點”來承擔發(fā)展戰(zhàn)略的操作實施，把面和線的戰(zhàn)略安排落地做實。這里提出的“若干點”，主要包括創(chuàng)新試驗區(qū)、經(jīng)濟增長極、轉(zhuǎn)型發(fā)展區(qū)、沿邊開放點、專項功能區(qū)等。
創(chuàng)新試驗區(qū)。主要包括12個綜合配套改革試驗區(qū)、5個金融綜合改革試驗區(qū)以及4個自由貿(mào)易區(qū)。這些試驗區(qū)承擔了國家經(jīng)濟社會的改革重任。通過設立專門的先行試驗區(qū)，在一定地理范圍內(nèi)進行體制機制方面的探索和創(chuàng)新，為在全國推行全面改革積累經(jīng)驗。上海自貿(mào)區(qū)負面清單制度對外資管理進行大膽創(chuàng)新，突破了現(xiàn)有的政策瓶頸，為全國的對外開放提供了制度性的創(chuàng)新經(jīng)驗，具有顯著的示范效應。
區(qū)域增長極。是地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的重要引擎，主要包括直轄市、副省級城市、國家級新區(qū)和省會城市等，能夠集聚生產(chǎn)要素，帶動周邊地區(qū)的發(fā)展。重慶和成都是西南地區(qū)重要的增長極，形成了以電子信息產(chǎn)業(yè)為主的產(chǎn)業(yè)集群，成為產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級的亮點，并通過擴散效應帶動了所在區(qū)域相關(guān)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。需要在培育更多的區(qū)域性增長極，形成網(wǎng)絡狀的空間結(jié)構(gòu)和多層次的城鎮(zhèn)體系，使各地區(qū)的經(jīng)濟聯(lián)系更加暢通，增強其對欠發(fā)達地區(qū)的輻射帶動作用。
轉(zhuǎn)型發(fā)展區(qū)。主要是指資源嚴重透支、礦區(qū)生態(tài)破壞嚴重、接續(xù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展不佳、職工下崗情況嚴重、大量棚戶區(qū)需要改造的資源枯竭型城市。根據(jù)《全國資源型城市可持續(xù)發(fā)展規(guī)劃（2013-2022）》的界定，全國共有262個資源型城市，其中，衰退性城市67座，除產(chǎn)業(yè)發(fā)展面臨困難外，還面臨240多萬人的就業(yè)安置和生活保障問題。因此，有必要將其單獨作為一類地區(qū)，有針對性地解決產(chǎn)業(yè)發(fā)展和社會民生等問題。
沿邊開放點。我國共有14個沿邊開放城市，分布在7個邊疆省區(qū)，集中在東北、新疆、云南和廣西等地，能夠與12個國家接壤開展邊境貿(mào)易。沿邊開放城市主要集中在少數(shù)民族地區(qū)，擴大對外開放能夠推動這些地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展，具有發(fā)展邊疆經(jīng)濟、提高居民收入、促進邊疆穩(wěn)定的作用。同時，隨著絲綢之路經(jīng)濟帶的建設，邊境城市也會有更多的發(fā)展空間，包括加強交通基礎(chǔ)設施建設、建立邊境經(jīng)濟合作區(qū)、開展人民幣跨境結(jié)算等。需要加強對此類地區(qū)發(fā)展的指導，提升其發(fā)展水平，滿足新時期沿邊開放的要求，更好地帶動邊疆地區(qū)發(fā)展。
專項功能區(qū)。主要包括糧食主產(chǎn)區(qū)和生態(tài)功能區(qū)。這兩類地區(qū)為保障全國糧食安全和生態(tài)安全發(fā)揮了重要作用。糧食等農(nóng)產(chǎn)品屬于準公共物品，種糧屬于弱質(zhì)產(chǎn)業(yè)，行業(yè)效益偏低，不少產(chǎn)量大縣面臨經(jīng)濟發(fā)展的困境，種糧積極性不高。生態(tài)功能區(qū)主要包括部分限制開發(fā)區(qū)和禁止開發(fā)區(qū)，為社會提供了生態(tài)環(huán)境這一公共物品，但是由于補償機制不完善，未能得到相應的經(jīng)濟補償，地區(qū)發(fā)展相對滯后。
因此，為了更好地維護全國糧食安全和生態(tài)安全，需要將其作為重點區(qū)域，完善對這些地區(qū)的利益補償機制，加大扶持和投入力度。
三、“十三五”時期的區(qū)域政策與區(qū)域管理創(chuàng)新
“十三五”時期，區(qū)域政策同樣需要有所側(cè)重，有針對性地制定相關(guān)政策，加大對西部等落后地區(qū)、糧食主產(chǎn)區(qū)及生態(tài)功能區(qū)的扶持力度。同時，完善區(qū)域管理架構(gòu)，并夯實區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的法律基礎(chǔ)。
1.加大對西部等落后地區(qū)的扶持力度。交通條件落后是西部地區(qū)亟待解決的突出問題，完善的交通設施是西部地區(qū)發(fā)展的重要前提。但西部地區(qū)財政實力有限，資金是基礎(chǔ)設施建設的主要瓶頸，中央政府需要加大專項資金的投入。同時，還需要吸引社會資本的參與，設立類似鐵路產(chǎn)業(yè)投資基金的投資平臺，發(fā)行西部基礎(chǔ)設施專項債券，廣泛募集建設資金。
西部與中東部的經(jīng)濟發(fā)展總體差距在短期內(nèi)難以拉平，可以將基本公共服務均等化作為縮小區(qū)域發(fā)展差距的重點。這需要中央在再次分配中加大對西部等落后地區(qū)的傾斜力度，增加平衡區(qū)域差異的一般性轉(zhuǎn)移支付，減少或取消地方對專項撥款的配套資金。同時，鑒于稅收返還具有擴大地區(qū)發(fā)展差距的效應，應調(diào)整現(xiàn)有的稅收返還方法。此外，有必要加快《財政轉(zhuǎn)移支付法》的出臺，從制度上建立扶持西部落后地區(qū)的長效機制。
2.加大對糧食主產(chǎn)區(qū)的補償力度。研究發(fā)現(xiàn)，糧食主產(chǎn)區(qū)的人均GDP、農(nóng)民人均純收入均低于糧食主銷區(qū)，并且這種差距正在不斷擴大。因此，需要進一步完善糧食主產(chǎn)區(qū)的利益補償機制，緩解糧食主產(chǎn)區(qū)的財政壓力。可以考慮提高中央在糧食風險基金的比例，設立糧食主產(chǎn)區(qū)補償基金，從糧食主銷區(qū)按調(diào)入糧食數(shù)量提取補償基金，用以補貼糧食主產(chǎn)區(qū)的利益損失。在種糧補貼方面，“普惠式”的農(nóng)業(yè)補貼已經(jīng)很難激勵農(nóng)民種糧，今后要按照“誰種補誰、多種多補”的原則，鼓勵耕地向種糧能手、農(nóng)村合作社流轉(zhuǎn)，提高種糧的專業(yè)化經(jīng)營水平。
3.加大對生態(tài)功能區(qū)的補償力度。對于國家重點生態(tài)功能區(qū)，現(xiàn)有的縱向轉(zhuǎn)移支付面臨中央財力有限、難以調(diào)動地方建設生態(tài)功能區(qū)積極性等問題，也很難體現(xiàn)具有外部性的部分公共產(chǎn)品成本收益的對稱性。開展橫向的生態(tài)補償能夠使雙方獲得的信息更加充分，使資金的指向性更加明確，進而提高資源的使用效率。目前，我國的橫向生態(tài)補償制度還不完善，仍然處于摸索階段，尤其在補償標準、談判方式等方面存在突出問題。“十三五”時期，應逐步建立“縱向為主、橫向為輔”的轉(zhuǎn)移支付體系。由中央財政承擔全國性的生態(tài)產(chǎn)品，而區(qū)域性的生態(tài)產(chǎn)品交由受益地區(qū)承擔，中央政府應該在地方政府間的談判過程中發(fā)揮監(jiān)督協(xié)調(diào)作用。在計算轉(zhuǎn)移支付金額時，不能僅僅考慮地區(qū)標準財政收支差額，還應該將生態(tài)環(huán)境因素作為主要的測算指標。同時，創(chuàng)新支付方式，借鑒北京在南水北調(diào)渠首南陽援建中關(guān)村產(chǎn)業(yè)園區(qū)的經(jīng)驗，通過資金援助、飛地經(jīng)濟等多種途徑對生態(tài)功能區(qū)進行補償。
4.完善區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的管理架構(gòu)。我國區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的管理職能較為分散，各個部門均有一定的管理權(quán)限，但是缺乏統(tǒng)一、權(quán)威的協(xié)調(diào)機構(gòu)。“十三五”時期，應當完善管理機構(gòu)，可以借鑒法國“國土規(guī)劃與區(qū)域行動委員會”的做法，集中中央層面的區(qū)域發(fā)展的管理職能，設立“全國區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展委員會”，保證區(qū)域政策的有效落實。就區(qū)域政策的制定過程而言，目前，中央具有較大的主導地位，相關(guān)區(qū)域參與決策的機制不完善。我國可以借鑒歐盟委員會下設地區(qū)委員會聽取成員國利益訴求的做法，嘗試設立由各省、區(qū)、市政府代表組成的“地區(qū)議事委員會”，“全國區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展委員會”在制定政策過程中要聽取“地區(qū)議事委員會”的意見。這樣既能統(tǒng)一部門間的區(qū)域管理職能，也能協(xié)調(diào)中央和地方之間的利益關(guān)系，提高區(qū)域政策制定的科學性和規(guī)范性，保證區(qū)域政策實施的權(quán)威性。
5.夯實區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的法律基礎(chǔ)。健全完善的法律體系對區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展是必不可少的。歐盟、英國、日本、德國、法國和美國都曾出臺過相關(guān)法律法規(guī)，用以實施區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略。相較于國外健全的區(qū)域發(fā)展法律體系，我國連指導區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的基本性法律都沒有出臺，諸多區(qū)域發(fā)展和治理行為無法可依，不利于形成區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的長效機制。因此，在“十三五”時期，應當借鑒歐盟和美國的經(jīng)驗，健全區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的法律基礎(chǔ)，在全國層面出臺《促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展管理條例》和《區(qū)域規(guī)劃管理辦法》等法律文件，而針對特殊區(qū)域，可以出臺區(qū)域?qū)用娴姆蓷l文，形成全國與地方相結(jié)合的法律體系，保障區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的推進。
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注釋：
①根據(jù)上海市和貴州省統(tǒng)計年鑒數(shù)據(jù)計算而得。
②根據(jù)歷年國務院、發(fā)展改革委等部門公布的規(guī)劃文件統(tǒng)計而得。
③包括東北三省和蒙東五盟市，下同。
④根據(jù)國家統(tǒng)計局數(shù)據(jù)計算而得。
（第一作者為中國人民大學中國經(jīng)濟改革與發(fā)展研究院博士研究生、第二作者為中國人民大學中國經(jīng)濟改革與發(fā)展研究院兼職教授、博士生導師）