我國城市群環(huán)境分區(qū)管治的主要問題與對策建議時間： 2016-04-17信息來源：鮑超 梁廣林 張簫　作者：hjr_admin　責編：

        摘要：城市群是我國主體功能區(qū)規(guī)劃中的重點開發(fā)區(qū)和優(yōu)化開發(fā)區(qū)，在全國生產力布局中起著增長極和核心節(jié)點的作用，但同時也是生態(tài)環(huán)境問題的集中爆發(fā)區(qū)，對其環(huán)境分區(qū)管治具有十分重要的意義。本文在分析我國城市群環(huán)境分區(qū)管治當前面臨的主要問題的基礎上，從城市群環(huán)境分區(qū)管治規(guī)劃的法律地位提升、技術標準體系構建、規(guī)劃實施的監(jiān)管機構設立、環(huán)境政策體系完善等方面提出了相應的對策建議。
        關鍵詞：城市群；環(huán)境管治；環(huán)境功能區(qū)；主體功能區(qū)；環(huán)境政策
        DOI:10.14026/j.cnki.0253-9705.2015.23.005
        基金項目：國家自然科學基金項目（41571156）；中國科學院特色研究所培育建設服務項目（TSYJS02）；國家環(huán)境保護公益性行業(yè)科研專項（201309063）；環(huán)境保護部國家環(huán)境功能區(qū)劃劃分與管理專項（2110105）
 
        環(huán)境分區(qū)管治在城市群總體規(guī)劃中“多規(guī)”空間銜接和各類管控邊界劃定的基礎性地位受到了嚴重挑戰(zhàn)。
 
        城市群建設領導小組辦公室是城市群組織協(xié)調的具體執(zhí)行機構，負責落實領導小組形成的決策方案。
 
        引言
 
        城市群是指在特定地域范圍內，以1個特大城市為核心，由至少3個以上大城市為基本構成單元，依托發(fā)達的交通通信等基礎設施網(wǎng)絡，所形成的空間組織緊湊、經濟聯(lián)系緊密并最終實現(xiàn)高度一體化和同城化的城市群體。雖然其空間范圍及劃分標準在國內外尚未完全取得共識，但從目前我國國情及學術界取得的相關研究進展來看，我國應重點培育建設長江三角洲、珠江三角洲、京津冀、長江中游、成渝5個國家級大城市群，穩(wěn)步推進建設哈長、山東半島、遼中南、海峽西岸、中原、關中、江淮、廣西北部灣、天山北坡9大區(qū)域性中等城市群，引導培育呼包鄂榆、晉中（太原）、寧夏沿黃、蘭西、滇中、黔中6大地區(qū)性小城市群，形成由大、中、小城市群協(xié)同發(fā)展組成的“5+9+6”的中國城市群空間結構新體系。據(jù)不完全統(tǒng)計，目前我國這20個城市群總面積約占全國的20%，卻集中了全國約60%的總人口、80%的經濟總量、70%的固定資產投資和98%的外資，但也集中了全國約67%的工業(yè)廢水排放量、77%的工業(yè)廢氣排放量和76%的工業(yè)固體廢棄物產生量。城市群不僅是當前和未來我國經濟發(fā)展最具活力和潛力的地區(qū)，也是城鎮(zhèn)化與生態(tài)環(huán)境矛盾的集中爆發(fā)區(qū)，出現(xiàn)了耕地與林地資源銳減、濕地與湖泊大面積萎縮、城市景觀破碎度增加而連通度減小、生物多樣性降低、地下水枯竭、水體與土壤污染明顯加重、大氣環(huán)境嚴重惡化、城市垃圾與噪聲污染加強等一系列集群式、系統(tǒng)性和區(qū)域性問題，并有向廣大農村地區(qū)蔓延之勢。同時，我國各大城市群的發(fā)育程度、發(fā)展階段、發(fā)展規(guī)模、主體功能等不盡相同，各城市群內部社會經濟與生態(tài)環(huán)境的發(fā)展格局各異。因此，對全國層面的城市群以及單個城市群內部進行環(huán)境分區(qū)管治，對推進我國城市群與新型城鎮(zhèn)化的健康持續(xù)發(fā)展都具有舉足輕重的現(xiàn)實意義。
 
        我國城市群環(huán)境分區(qū)管治面臨的主要問題
 
        尚未建立科學的技術標準體系
 
        科學的環(huán)境功能區(qū)劃是進行城市群分區(qū)管治的基礎。雖然我國城市群在培育建設過程中向來重視生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)保護與優(yōu)化問題，主要表現(xiàn)是在各個城市群的總體規(guī)劃中，均將環(huán)境保護與生態(tài)建設一體化規(guī)劃作為重要內容，并且在城市群空間管治規(guī)劃中突出了生態(tài)環(huán)境的分區(qū)管控，然而我國城市群規(guī)劃的實踐歷史較短，較早的《珠江三角洲經濟區(qū)城市群規(guī)劃》于1995年完成并付諸實施，2000年尤其是2005年之后我國城市群規(guī)劃才大范圍展開。由于城市群規(guī)劃目前的法律地位低，尚未形成國家統(tǒng)一的規(guī)劃編制辦法和技術規(guī)范，而且受編制目的與編制人才知識結構等影響，城市群總體規(guī)劃中涉及到環(huán)境分區(qū)管治的內容，多套用城市空間管治或主體功能區(qū)的理念，或參考借鑒城市群所在范圍的?。ㄖ陛犑?、自治區(qū)）和各地級市的生態(tài)功能區(qū)劃、環(huán)境功能分區(qū)等，尚未建立針對城市群尺度的環(huán)境分區(qū)管治方法技術體系。
 
        另一方面，我國環(huán)保部門及相關研究機構在大氣功能區(qū)劃、水功能區(qū)劃、海洋功能區(qū)劃、水土流失治理區(qū)劃、生態(tài)功能區(qū)劃、環(huán)境功能區(qū)劃、生態(tài)保護紅線劃定等方面進行了長期和大量的工作。尤其是近年來，采用RS與GIS技術的空間評價方法，構建了基于環(huán)境功能評價和主導因素法的環(huán)境功能區(qū)劃技術體系，將國土空間劃分為自然生態(tài)保留區(qū)、生態(tài)功能保育區(qū)、食物環(huán)境安全保障區(qū)、聚居環(huán)境維護區(qū)、資源開發(fā)環(huán)境引導區(qū)，實行環(huán)境分區(qū)管理和分類指導。2014年1月，環(huán)保部印發(fā)了《國家生態(tài)保護紅線——生態(tài)功能紅線劃定技術指南（試行）》（環(huán)發(fā)[2014]10號），將生態(tài)保護紅線劃分為生態(tài)功能保障基線（簡稱生態(tài)功能紅線）、環(huán)境質量安全底線（簡稱環(huán)境質量紅線）和自然資源利用上限（簡稱自然資源紅線）3種類型，并經過一年的試點試用、地方和專家反饋、技術論證，于2015年5月印發(fā)了《生態(tài)保護紅線劃定技術指南》（環(huán)發(fā)[2015]56號），提出了確定生態(tài)保護紅線范圍的技術方法。但是，上述環(huán)境分區(qū)管治方法，多從全國—省—市—縣等空間尺度展開，目前鮮見在城市群空間尺度的試點。從目前進展來看，全國層面的劃分結果雖然也可以一定程度上與全國20個城市群進行對接，但要實現(xiàn)全國20個城市群的分類環(huán)境管治，仍有一定差距。至于單個的城市群，由于是高密度的人類聚居區(qū)，與一般區(qū)域相比，在進行環(huán)境功能區(qū)劃時，其指標體系、評價標準可能仍需較大的調整。
 
        尚缺少統(tǒng)一的管理與協(xié)調機構
 
        城市群作為特殊的地域空間類型，比單一的城市更復雜，而且區(qū)域內城市分屬于不同的行政區(qū)。我國在進行城市群管理時，多以更高一級的行政領導和發(fā)展改革委員會為依托，聯(lián)合城市群范圍內各城市的行政領導和相關單位，成立城市群管理或協(xié)調委員會。在以行政區(qū)域為單位實施縱向等級管理的體制背景和唯GDP的政績考核標準驅使下，城市群管理或協(xié)調委員會的職能發(fā)揮受到了較大限制。尤其是城市群環(huán)境分區(qū)管治方面，更缺乏有效的協(xié)調機制和具體的協(xié)調機構。
 
        一是城市群管理或協(xié)調委員會的協(xié)調機制極易導致不同城市之間存在各自為政、利益分割、無序競爭等諸多問題，行政區(qū)劃的剛性約束與生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)地域空間整體性之間的矛盾，導致城市群總體規(guī)劃中的環(huán)境保護與生態(tài)建設一體化規(guī)劃往往處于附屬地位，或流于形式。城市群內各個城市政府更傾向于關注城市群內的城鎮(zhèn)體系建設、產業(yè)發(fā)展布局、基礎設施建設、市場建設等，而環(huán)境保護與生態(tài)建設一體化規(guī)劃及相應的環(huán)境分區(qū)管治規(guī)劃往往停留在“坐而論道”的層面。甚至在規(guī)劃實施過程中，各城市為了保護自身利益，將污染排放轉移到相鄰城市，使得城市群環(huán)境分區(qū)管治更加難以協(xié)調。
 
        二是城市群總體規(guī)劃雖有管理或協(xié)調委員會負責實施，但環(huán)境保護與生態(tài)建設一體化規(guī)劃及相應的環(huán)境分區(qū)管治規(guī)劃涉及部門多，缺乏具體的分支管理機構或足夠的管理力量來監(jiān)督實施。城市群環(huán)境分區(qū)管治涉及各城市的環(huán)保、林業(yè)、農業(yè)、工業(yè)、水利、住建、國土等多個部門，各城市和各部門的專項規(guī)劃中都有環(huán)境管治內容，由于規(guī)劃的空間尺度、目標導向等存在差異，有些環(huán)境管治內容往往存在較大的矛盾，在具體實踐中很難協(xié)調或需要很大精力協(xié)調，導致城市群總體規(guī)劃中的環(huán)境保護與生態(tài)建設一體化規(guī)劃及相應的環(huán)境分區(qū)管治規(guī)劃可操作性差。環(huán)境分區(qū)管治在城市群總體規(guī)劃中“多規(guī)”空間銜接和各類管控邊界劃定的基礎性地位受到了嚴重挑戰(zhàn)。
 
        尚未形成完善的環(huán)境政策體系
 
        完善的環(huán)境政策體系是落實城市群分區(qū)管治的根本保障。雖然國家“十一五”“十二五”兩個五年規(guī)劃連續(xù)十年將城市群作為我國健康城鎮(zhèn)化的主體形態(tài)，黨的十七大、十八大報告連續(xù)十年將城市群作為新的經濟增長極，明確提出科學規(guī)劃與資源環(huán)境承載能力相適應的城市群規(guī)模與布局，此外還包括2014年3月發(fā)布的《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014－2020年）》以及2015年10月審議通過的國家“十三五”規(guī)劃建議等，均從戰(zhàn)略高度明確了城市群及其資源環(huán)境保護的重要性，但上述文件只是為我國城市群環(huán)境分區(qū)管治政策提供了綱領性的指導。而2010年12月國務院印發(fā)的《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》（國發(fā)[2010]46號）以及2015年7月環(huán)保部印發(fā)的《關于貫徹實施國家主體功能區(qū)環(huán)境政策的若干意見》（環(huán)發(fā)[2015]92號）（以下簡稱《意見》），雖然對我國20個城市群地區(qū)的環(huán)境政策都提出了重要指導意見，但要完全實現(xiàn)我國城市群的環(huán)境分區(qū)管治，仍需要在實踐中進一步完善和深化。
 
        一是在全國城市群層面，《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》將長江三角洲、珠江三角洲、京津冀、遼中南、山東半島5個城市群地區(qū)列入了優(yōu)化開發(fā)區(qū)，將太原、呼包鄂榆、哈長、江淮、海峽西岸、中原、長江中游、北部灣、成渝、黔中、滇中、關中、蘭西、寧夏沿黃、天山北坡15個城市群地區(qū)列入了重點開發(fā)區(qū)，并統(tǒng)一提出了國家優(yōu)化開發(fā)區(qū)、重點開發(fā)區(qū)的環(huán)境政策。顯然，在國家層面將20個城市群分成兩類區(qū)域進行環(huán)境管治，指導性更強而可操作性還有待提高?！兑庖姟穭t明確提出了切實落實環(huán)境分區(qū)管治的重點，并對我國20個城市群地區(qū)的環(huán)境政策逐一進行了解剖和深化。但總體來看，所提出的環(huán)境政策主要還是針對各個城市群地區(qū)最為突出的環(huán)境問題和特征而設計的，如呼包鄂榆、關中、蘭西、寧夏沿黃、天山北坡等城市群地區(qū)重點強調了水資源短缺問題和高耗水產業(yè)的限制政策，但這些城市群同樣在土地與能源利用、水與大氣污染、生態(tài)屏障建設等方面普遍存在問題，因此除問題導向型的環(huán)境政策外，仍需要建立一套通用的環(huán)境政策體系。
 
        二是在單個城市群內部，根據(jù)《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》與《意見》，也可以按開發(fā)方式進一 步劃分優(yōu)化開發(fā)區(qū)域、重點開發(fā)區(qū)域、限制開發(fā)區(qū)域和禁止開發(fā)區(qū)域，按開發(fā)內容進一步劃分城市化地區(qū)、農產品主產區(qū)和重點生態(tài)功能區(qū)，并且每種區(qū)域類型執(zhí)行其相應的環(huán)境政策，如城市群內的優(yōu)化開發(fā)區(qū)加強城市環(huán)境質量、嚴格污染物排放總量控制制度、推行環(huán)保負面清單制度、加強土壤環(huán)境保護工作、切實落實環(huán)境分區(qū)管治，城市群內的禁止開發(fā)區(qū)應優(yōu)化保護區(qū)管理體制機制、嚴控各類開發(fā)建設活動、持續(xù)推進生態(tài)保護補償及考核評價制等。但是，如果每個城市群在總體規(guī)劃中執(zhí)行這樣的環(huán)境政策，就必然要求每個城市群需在全國或省級主體功能區(qū)規(guī)劃的指導下，進一步編制城市群范圍內的主體功能區(qū)規(guī)劃；而且，僅根據(jù)地域的主體功能來進行環(huán)境分區(qū)管治是不全面的，因為城市群的生態(tài)環(huán)境問題還受到城市群的發(fā)育程度、發(fā)展階段、發(fā)展規(guī)模等多種因素影響。
 
        我國城市群環(huán)境分區(qū)管治的對策建議
 
        提升城市群環(huán)境總體規(guī)劃的法律地位，出臺城市群環(huán)境分區(qū)管治規(guī)劃的技術導則
 
鑒于我國城市群戰(zhàn)略地位的重要性及生態(tài)環(huán)境問題的系統(tǒng)性、區(qū)域性和復雜性，建議修訂我國的《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》和《環(huán)境保護法》，增補城市群規(guī)劃及城市群環(huán)境保護與生態(tài)建設一體化規(guī)劃的內容?；蛘咭?guī)定在城市群總體規(guī)劃編制的過程中，應同步編制城市群環(huán)境總體規(guī)劃，加強城市群建設的戰(zhàn)略環(huán)境影響評價，加強城市群環(huán)境分區(qū)管治的法律法規(guī)及政策保障機制研究。同時，應改革現(xiàn)行的生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃審批制度，由同級人民政府審批變?yōu)橥壢嗣翊泶髸徟?，最終確立城市群環(huán)境分區(qū)管治規(guī)劃在城市群尺度“多規(guī)合一”框架中的基礎性和約束性地位。在上述基礎上，應加強地理科學、環(huán)境科學、生態(tài)學、城市規(guī)劃等跨學科的綜合研究，結合主體功能區(qū)規(guī)劃、生態(tài)功能區(qū)劃、環(huán)境功能區(qū)劃、生態(tài)紅線規(guī)劃等技術方法，建立全國城市群層面和單個城市群內部的環(huán)境功能區(qū)識別與劃分標準體系，出臺城市群環(huán)境分區(qū)管治規(guī)劃的技術導則，為因地制宜地進行城市群環(huán)境分區(qū)管治提供科學支撐和技術指南。
 
        健全城市群的組織協(xié)調政策保障機制，加強城市群環(huán)境分區(qū)管治的執(zhí)行監(jiān)管力量
 
        首先要設立城市群建設領導小組及協(xié)調發(fā)展管理委員會，作為城市群經濟社會發(fā)展與生態(tài)環(huán)境保護的最高決策機構，負責研究制定城市群發(fā)展規(guī)劃、對重大問題形成決策。長江三角洲、珠江三角洲、京津冀、長江中游、成渝5個國家級城市群以及哈長、蘭西2個跨省區(qū)城市群的領導小組由國務院主要領導任組長、各省級政府及國家相關部委主要領導任副組長，城市群內各省、城市有關部門主要負責人為領導小組成員，下設辦公室為常設機構掛靠在國務院或國家發(fā)改委。而其他13個省內的城市群，領導小組由各省級政府主要領導任組長、城市群內各省、城市有關部門主要負責人為領導小組成員，下設辦公室為常設機構掛靠在省政府辦公室或發(fā)改委。城市群建設領導小組辦公室是城市群組織協(xié)調的具體執(zhí)行機構，負責落實領導小組形成的決策方案。在該協(xié)調與管理機構中，應設立城市群環(huán)境保護與生態(tài)建設一體化方面的分支機構，能夠與城市群建設領導小組中的相關領導及部門便捷溝通，并負責城市群環(huán)境分區(qū)管治規(guī)劃的具體落實和監(jiān)督。其次要聘請國內外權威專家學者，組成城市群建設專家委員會，以國家或省級相關政策研究和咨詢機構為依托，根據(jù)決策需要開展咨詢。最后，要建立跨城市的行業(yè)協(xié)調組織，確立城市群環(huán)境協(xié)同共治理念，建立廣泛社會參與的多元化監(jiān)管機制。
 
        逐層落實國家主體功能區(qū)的環(huán)境政策，完善城市群環(huán)境分區(qū)管治的政策體系
 
        嚴格執(zhí)行《意見》，在全國城市群層面，貫徹落實優(yōu)化開發(fā)區(qū)和重點開發(fā)區(qū)的環(huán)境政策；在單個城市群內部，根據(jù)國家和省級主體功能區(qū)規(guī)劃或單獨編制城市群尺度的主體功能區(qū)規(guī)劃，明確城市群內部各地域單元的主體功能及其環(huán)境政策。在此基礎上，要綜合考慮城市群的發(fā)育程度、發(fā)展階段、發(fā)展規(guī)模等多種影響因素，依據(jù)城市群環(huán)境分區(qū)管治規(guī)劃的技術導則，進行科學的環(huán)境分區(qū)，并整合協(xié)調主體功能區(qū)規(guī)劃、生態(tài)功能區(qū)劃、環(huán)境功能區(qū)劃、生態(tài)紅線規(guī)劃中各類型區(qū)域的環(huán)境政策，最終建立一套完善的城市群環(huán)境分區(qū)管治的政策體系，包括城市群各類型區(qū)域的環(huán)境政策目標體系（如環(huán)境質量、生態(tài)建設、污染減排、水土資源節(jié)約、節(jié)能降耗等目標），環(huán)境政策手段體系（如環(huán)境準入、環(huán)境退出、污染防治、生態(tài)補償、環(huán)境稅收、綠色金融等手段），環(huán)境政策保障體系（如分區(qū)環(huán)保績效考核、環(huán)境信息公開、自然資源資產離任審計、生態(tài)環(huán)境損害責任終身追究制等）。
 
        主要參考文獻
        [1]方創(chuàng)琳, 姚士謀, 劉盛和, 等. 2010中國城市群發(fā)展報 告[M]. 北京: 科學出版社, 2011.
        [2]方創(chuàng)琳. 科學選擇與分級培育適應新常態(tài)發(fā)展的中國城 市群[J]. 中國科學院院刊, 2015(2): 127-136.
        [3]方創(chuàng)琳, 等. 區(qū)域規(guī)劃與空間管治論[M]. 北京: 商務 印書館, 2007.
        [4]王金南, 許開鵬, 遲研研, 等. 我國環(huán)境功能評價與區(qū) 劃方案[J]. 生態(tài)學報, 2014(1): 129-135.
        [5]董小林. 城市群環(huán)境問題觀察與環(huán)保模式探尋[J]. 環(huán)境保護, 2012(4): 42-44.
        [6]陳雯, 孫偉, 李平星. “多規(guī)合一”中生態(tài)管制作用與 任務[J]. 環(huán)境保護, 2015(3-4): 20-22.
        [7]顧朝林, 于濤方, 劉志虹, 等. 城市群規(guī)劃的理論與方 法[J]. 城市規(guī)劃, 2007(10): 40-43.
        [8]呂賓, 陳睿. 我國城市群空間規(guī)劃方法的轉變與空間管 制策略[J]. 現(xiàn)代城市研究, 2006(8): 18-24.
 
        （鮑超系中國科學院地理科學與資源研究所副研究員、中國科學院區(qū)域可持續(xù)發(fā)展分析與模擬重點實驗室主任助理；梁廣林，中國環(huán)境科學研究院；張簫，環(huán)境保護部環(huán)境規(guī)劃院）